Les 13 milliards de dollars du Japon pour la guerre du Golfe et les obligations de reconstruction après le séisme de 2011

Tout au long de l’ère de l’après-guerre froide, le ministère japonais des Finances a dû faire face à deux mobilisations budgétaires extraordinaires : l’une déclenchée par une guerre étrangère à laquelle les troupes japonaises ne pouvaient légalement participer, et l’autre par la catastrophe naturelle et nucléaire la plus destructrice de l’histoire du pays depuis la guerre. Lors de la crise du golfe Persique de 1990-1991, les contraintes constitutionnelles de l’article 9 interdisaient à Tokyo d’envoyer des forces de combat pour rejoindre la coalition dirigée par les États-Unis, ce qui a poussé le gouvernement du Premier ministre Toshiki Kaifu à promettre 13 milliards de dollars (environ 1 700 milliards de yens) de soutien financier à la coalition et aux pays en première ligne, financé par des obligations relais à court terme et des majorations temporaires de l’impôt sur les sociétés et de la taxe sur les produits pétroliers. Vingt ans plus tard, après que le grand séisme et le tsunami de l’Est du Japon du 11 mars 2011 ont dévasté le littoral du Tohoku et paralysé la centrale nucléaire de Fukushima Daiichi, Tokyo a étendu cette architecture budgétaire cantonnée à des niveaux sans précédent, en émettant des obligations de reconstruction dédiées (Fukkōsai) dans le cadre d’un plan de relance de 32 000 milliards de yens, remboursées par une majoration de 2,1 % de l’impôt sur le revenu sur 25 ans et par la vente d’actions d’entreprises détenues par l’État. ^[1]

Les contraintes de l’article 9 et la crise du Golfe de 1990-1991#

Lorsque les forces du président irakien Saddam Hussein ont envahi le Koweït le 2 août 1990, le Japon se trouvait à l’apogée de sa production économique, en tant que deuxième économie mondiale et première nation créancière nette, important environ 70 % de son pétrole brut du golfe Persique. Pourtant, Tokyo ne disposait d’aucun mécanisme juridique ou institutionnel pour se joindre aux États-Unis et à leurs alliés dans une intervention militaire armée. Selon l’interprétation d’après-guerre de l’article 9 de la Constitution de 1947 par le Bureau de la législation du Cabinet, le Japon renonçait à la guerre en tant que droit souverain et il lui était strictement interdit d’exercer la légitime défense collective ou de déployer les Forces d’autodéfense japonaises (FAD) dans des zones de combat à l’étranger. ^[2]

Sous l’intense pression du président américain George H. W. Bush et du Congrès des États-Unis pour partager le fardeau de l’opposition à l’agression irakienne, le Premier ministre Toshiki Kaifu a d’abord annoncé une aide logistique d’un milliard de dollars pour les forces multinationales à la fin du mois d’août 1990, suivie en septembre d’un milliard de dollars supplémentaire pour la coalition militaire et de 2 milliards de dollars d’assistance économique pour les États en première ligne — principalement l’Égypte, la Jordanie et la Turquie — dont les économies étaient mises à mal par l’embargo commercial des Nations Unies contre l’Irak. Simultanément, l’administration Kaifu a rédigé un projet de loi sur la coopération à la paix des Nations Unies en octobre 1990 pour permettre au personnel non combattant des FAD de fournir un soutien logistique à l’étranger, mais une farouche opposition nationale et la résistance au sein de la Diète ont contraint le gouvernement à abandonner le projet de loi en novembre 1990. ^[3]

Le financement de la contribution de 13 milliards de dollars à la guerre du Golfe (1991)#

Lorsque l’opération Tempête du désert a commencé le 17 janvier 1991, le secrétaire américain au Trésor Nicholas Brady a fait pression sur le ministre japonais des Finances Ryutaro Hashimoto, lors d’une réunion du Groupe des Sept à New York, pour obtenir un engagement financier supplémentaire massif afin de garantir les coûts de guerre de la coalition. Le 24 janvier 1991, le cabinet Kaifu a promis 9 milliards de dollars supplémentaires — soit l’équivalent de 1 170 milliards de yens au taux de change budgétaire officiel de 130 yens pour un dollar — portant la contribution financière cumulée du Japon à la guerre du Golfe à 13 milliards de dollars (environ 1 700 milliards de yens de dépenses budgétaires totales). ^[4]

L’adoption du deuxième budget supplémentaire de 1 170 milliards de yens pour l’exercice fiscal 1990 a nécessité un compromis politique et budgétaire complexe à la Diète nationale, où le Parti libéral-démocrate (PLD) au pouvoir avait perdu sa majorité à la chambre haute lors des élections de 1989, marquées par le scandale Recruit et la taxe à la consommation. Pour remporter les votes du parti d’opposition centriste Komeito et du Parti démocrate socialiste, le ministère des Finances a structuré la tranche de 9 milliards de dollars comme une opération budgétaire strictement cantonnée plutôt que comme un emprunt pour déficit dans le cadre de la loi sur les finances publiques : ^[5]

• Obligations relais à court terme pour le financement du déficit : Le gouvernement a émis des obligations d’État spéciales à court terme (Tanki Tokurei Kōsai) pour débourser rapidement les 1 170 milliards de yens au Fonds de paix pour le Golfe administré pour la coalition multinationale, en stipulant que les fonds devaient être utilisés pour des dépenses logistiques, de transport, médicales et administratives non létales.
• Réductions des dépenses administratives : Pour obtenir le soutien du Komeito, le Cabinet a accepté de réduire d’environ 500 milliards de yens les budgets gouvernementaux existants et les plans d’approvisionnement de la défense, garantissant ainsi que les contribuables ne supporteraient pas seuls l’intégralité du fardeau.
• Majorations temporaires de l’impôt sur les sociétés et de la taxe sur les produits pétroliers : Plutôt que de transformer les obligations relais en dette nationale à long terme, la Diète a adopté un ensemble de mesures fiscales temporaires d’un an, en vigueur pour l’exercice fiscal 1991. Les entreprises ont dû faire face à une majoration de 2,5 % de leur impôt sur les sociétés au-delà de 3 millions de yens, tandis que le taux de la taxe pétrolière sur le pétrole brut et les produits pétroliers importés a été augmenté de 50 % (ajoutant 1 020 yens par kilolitre de pétrole brut) pour générer les quelque 670 milliards de yens nécessaires au remboursement intégral des obligations à court terme de la guerre du Golfe.

Approuvée par la Diète début mars 1991, la dépense de 13 milliards de dollars du Japon a couvert environ 20 % des coûts de guerre totaux de la coalition. Cependant, les fluctuations du taux de change yen-dollar entre la promesse de janvier (130 yens pour un dollar) et les décaissements du printemps 1991 ont réduit la valeur en dollars du transfert de 1 170 milliards de yens à environ 8,5 milliards de dollars, jusqu’à ce que Tokyo verse 70 milliards de yens supplémentaires (500 millions de dollars) en juillet 1991. Pire encore pour les diplomates japonais, lorsque le gouvernement koweïtien a publié une page entière de remerciements dans les principaux journaux américains en mars 1991, énumérant 30 partenaires de la coalition, le Japon a été totalement omis — cimentant l’étiquette cinglante, tant au niveau national qu’international, de « diplomatie du carnet de chèques » (kogitte gaikō) et stimulant la promulgation en 1992 de la loi sur la coopération à la paix internationale permettant la participation des FAD aux opérations de maintien de la paix de l’ONU. ^[6]

Le grand séisme de l’Est du Japon de mars 2011 et le choc budgétaire#

Exactement deux décennies après le paquet fiscal de la guerre du Golfe, les planificateurs budgétaires du Japon se sont directement inspirés du précédent de 1991 concernant les obligations relais dédiées associées à des taxes de remboursement cantonnées — cette fois à une échelle bien plus vaste. Le 11 mars 2011, un séisme sous-marin de mégapoussée de magnitude 9,0 au large de la côte Pacifique du Tohoku a déclenché des vagues de tsunami dépassant les 15 mètres qui ont inondé 561 kilomètres carrés de municipalités côtières dans les préfectures d’Iwate, de Miyagi et de Fukushima, et ont précipité la triple fusion du cœur de la centrale nucléaire de Fukushima Daiichi de la Tokyo Electric Power Company. ^[7]

La catastrophe a coûté la vie à plus de 19 700 personnes (avec plus de 2 500 personnes toujours portées disparues), a détruit ou endommagé plus de 1,1 million de bâtiments et a déplacé environ 470 000 résidents. Le Bureau du Cabinet du Japon a estimé les destructions physiques directes des logements, des usines, des routes, des ports et des services publics à environ 16 900 milliards de yens — soit près du triple des 6 300 milliards de yens de dépenses budgétaires directes déclenchées par le grand séisme de Hanshin-Awaji (Kobe) en 1995. Contrairement à 1991, où la dette publique brute du Japon avoisinait les 65 % du PIB, la catastrophe de 2011 a frappé alors que la dette publique brute japonaise dépassait déjà les 200 % du PIB, faisant de l’émission classique d’obligations pour déficit à durée indéterminée une menace potentielle pour la stabilité du marché des obligations souveraines. ^[8]

Le cadre de reconstruction de 32 000 milliards de yens et les Fukkōsai#

Suite aux recommandations du Conseil de conception de la reconstruction, l’administration du Premier ministre Naoto Kan a adopté les Lignes directrices de base pour la reconstruction le 29 juillet 2011, établissant une période de reconstruction de 10 ans (exercices 2011 à 2020) et créant un Compte spécial pour la reconstruction suite au grand séisme de l’Est du Japon, distinct du budget général. Les lignes directrices prévoyaient initialement au moins 19 000 milliards de yens de dépenses publiques de reconstruction au cours d’une « période de reconstruction intensive » couvrant les cinq premières années (exercices 2011 à 2015) et 23 000 milliards de yens sur dix ans. Sous le Premier ministre Yoshihiko Noda et les administrations suivantes, le cadre intensif de cinq ans a été porté à 25 000 milliards de yens en 2013 et le budget total de reconstruction sur dix ans a été étendu à environ 32 000 milliards de yens (prolongé par la suite jusqu’à l’exercice 2025 pour atteindre plus de 32 900 milliards de yens).

En vertu de la loi sur les mesures spéciales visant à garantir les ressources financières nécessaires à la reconstruction suite au grand séisme de l’Est du Japon, promulguée le 30 novembre 2011, le ministère des Finances a autorisé l’émission d’obligations de reconstruction dédiées (Fukkōsai) en tant que financement relais. Contrairement aux obligations d’État japonaises (JGB) classiques dont le principal est reconduit d’une génération à l’autre via la règle de remboursement sur 60 ans, les obligations de reconstruction ont été légalement séparées des obligations de construction et de financement du déficit, et adossées à des flux de revenus dédiés, engagés pour rembourser l’intégralité du stock de Fukkōsai d’ici l’exercice fiscal 2037.

La majoration fiscale sur 25 ans et les ventes d’actifs de l’État#

Pour assurer le service et le retrait des obligations de reconstruction sans transmettre la dette de façon permanente aux générations futures, la législation de novembre 2011 a verrouillé une structure de remboursement à plusieurs piliers combinant des réductions de dépenses, des revenus de privatisation non fiscaux et des surtaxes nationales et locales temporaires :

• L’impôt spécial sur le revenu de 2,1 % pour la reconstruction : Du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2037 — une fenêtre de 25 ans —, chaque particulier et contribuable soumis à la retenue à la source au Japon a été assujetti à un impôt spécial sur le revenu pour la reconstruction (Fukkō Tokubetsu Shotokuzei) égal à 2,1 % de son impôt national sur le revenu de base.
• Majorations de l’impôt sur les sociétés et de la taxe d’habitation locale : Les entreprises ont payé un impôt spécial sur les sociétés pour la reconstruction égal à 10 % de leur impôt sur les sociétés de base pendant deux ans (exercices 2012 à 2013, réduit de trois ans pour soutenir la reprise économique), tandis que les taxes d’habitation municipales et préfectorales locales ont été augmentées de 1 000 yens par habitant et par an pendant dix ans (exercices 2014 à 2023) pour financer la prévention locale des catastrophes.
• Vente d’actions détenues par l’État dans Japan Tobacco et Japan Post : Pour générer plus de 5 000 milliards de yens de revenus de remboursement non fiscaux, le gouvernement a liquidé une participation d’un sixième dans Japan Tobacco Inc. (réduisant la participation statutaire de l’État de 50 % à un tiers en mars 2013 pour environ 970 milliards de yens) et a affecté le produit de multiples offres publiques d’actions de l’entreprise publique Japan Post Holdings Co., Ltd. (qui a levé environ 4 000 milliards de yens entre 2015 et 2021), parallèlement aux transferts des excédents de la Banque du Japon et des comptes spéciaux de change.

Ensemble, le paquet fiscal japonais de la guerre du Golfe de 1991 et ses obligations de reconstruction du grand séisme de l’Est du Japon de 2011 démontrent comment les autorités budgétaires de Tokyo se sont appuyées à plusieurs reprises sur des obligations relais cantonnées et des majorations fiscales affectées pour gérer des urgences nationales soudaines. Là où le paquet de 1991 a remboursé 1 170 milliards de yens au cours d’un seul exercice fiscal pour surmonter les contraintes militaires de l’article 9, l’architecture des Fukkōsai de 2011 a étendu cette même discipline budgétaire sur un horizon d’un quart de siècle pour reconstruire une région entière sans déclencher de crise sur le marché des obligations souveraines.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Kazuto Suzuki, « The Gulf War and Japanese Diplomacy, » Nippon.com, 2014-12-03. Référence historique et financière
2. Sam Jameson and Leslie Helm, « Japan Details Tax Hike Plan for Gulf Aid: Gulf War: Proposal Would Raise $9 Billion by Boosting Levies on Oil, Corporate Profits and Cigarettes, » Los Angeles Times, 1991-01-31. Référence historique et financière
3. Reconstruction Headquarters in response to the Great East Japan Earthquake, « Basic Guidelines for Reconstruction in response to the Great East Japan Earthquake, » Government of Japan, 2011-07-29. Référence historique et financière
4. Shigeki Morinobu, « Fiscal Management Lessons from the Great East Japan Earthquake, » The Tokyo Foundation for Policy Research, 2012-03-08. Référence historique et financière
5. Reconstruction Agency, « Current Status of Reconstruction and Challenges: Financial Resources and Scale of Budget, » Reconstruction Agency, Government of Japan, 2025-04-07. Référence historique et financière
6. Ministry of Finance, Japan, « Debt Management Report 2025, » Ministry of Finance, Japan, 2025. Référence historique et financière
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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