Indiens Fiskalstaat zähmen: Chelliah-Steuerreformen, Ad-hoc-Schatzwechsel, FRBM und die GST von 2017

Als eine schwere Zahlungsbilanz- und staatliche Fiskalkrise Indien im Sommer 1991 an den Rand eines externen Zahlungsausfalls drängte, lagen die Wurzeln des Notstands in einer verzerrten inländischen Architektur der öffentlichen Finanzen. Vier Jahrzehnte lang hatte Neu-Delhi chronische Haushaltsdefizite finanziert, indem es die Reserve Bank of India (RBI) zwang, unbegrenzt Ad-hoc-Schatzwechsel zu einem festen Diskontsatz von 4,6 Prozent zu absorbieren, während man sich zur Einnahmenerzielung auf strafende Zölle von 150 bis 300 Prozent sowie kaskadierende, mehrschichtige Verbrauchs- und Umsatzsteuern verließ. Im Vierteljahrhundert zwischen 1991 und 2017 bauten indische Wirtschaftsreformer dieses Regime systematisch durch vier wegweisende institutionelle Veränderungen ab: die Überarbeitung durch Dr. Raja J. Chelliahs Steuerreformkomitee von 1991–1993, die Vereinbarungen zwischen Finanzminister Manmohan Singh und RBI-Gouverneur C. Rangarajan von September 1994 bis April 1997 zur Abschaffung der automatischen Defizitmonetarisierung, das Gesetz zur fiskalischen Verantwortung und Haushaltsführung (FRBM) vom August 2003 und die Einführung der landesweiten Waren- und Dienstleistungssteuer (GST) um Mitternacht am 1. Juli 2017. ^[1]

Die Fiskalkrise von 1991 und Raja Chelliahs Steuerreformkomitee (1991–1997)#

Bis zum Geschäftsjahr 1990/91 war das Brutto-Haushaltsdefizit der indischen Zentralregierung auf 7,8 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (und auf über 9 Prozent in Kombination mit den Defiziten der Bundesstaaten) angewachsen, während das Steuersystem einige der weltweit höchsten nominalen gesetzlichen Steuersätze mit einer schmalen, von Steuerhinterziehung geprägten Bemessungsgrundlage kombinierte. Die maximalen Importzölle lagen bei 150 bis 300 Prozent – was inländische Monopole abschirmte und Exporteuren wettbewerbsfähige Vorleistungen vorenthielt –, während die Einkommensteuersätze auf einen Grenzsteuersatz von 56 Prozent (einschließlich Zuschlag) stiegen, die inländischen Unternehmenssteuersätze 51,75 Prozent erreichten und die Verbrauchssteuern der Union aus Dutzenden willkürlicher produktspezifischer Sätze bestanden. ^[2]

Im August 1991, wenige Wochen nach der Einleitung der industriellen Zulassungsfreiheit und der Abwertung der Rupie, ernannte Finanzminister Manmohan Singh ein hochrangiges Steuerreformkomitee (Tax Reforms Committee, TRC) unter dem Vorsitz von Dr. Raja J. Chelliah, dem Gründer des National Institute of Public Finance and Policy. Mit der Vorlage eines Zwischenberichts im Dezember 1991 sowie der Abschlussberichte in den Jahren 1992 und 1993 legte das Chelliah-Komitee den Entwurf vor, der die Unionshaushalte bis 1997 leitete: ^[3]

• Senkung der maximalen Zollsätze: Mit dem Argument, dass himmelhohe Importzölle eher industrielle Ineffizienz und Schmuggel als nachhaltige Einnahmen förderten, empfahl Chelliah eine mehrjährige Komprimierung der Zollsätze. Aufeinanderfolgende Haushalte senkten die maximalen nicht-landwirtschaftlichen Zölle von 300 Prozent im Jahr 1991 auf 150 Prozent, dann auf 110 Prozent (1992), 85 Prozent (1993), 65 Prozent (1994), 50 Prozent (1995) und bis Anfang der 2000er Jahre auf unter 30 Prozent, wodurch Indiens handelsgewichteter Durchschnittszoll an die ostasiatischen Normen angeglichen wurde.
• Rationalisierung der direkten Steuern: Dem Prinzip von Chelliah folgend, "moderate Sätze bei einer breiteren Basis", fasste die Regierung die Einkommensteuerklassen bis 1993 in drei einfache Stufen von 20, 30 und 40 Prozent zusammen – und anschließend in Finanzminister P. Chidambarams "Traumhaushalt" vom Februar 1997 auf 10, 20 und 30 Prozent – während sie den inländischen Körperschaftssteuersatz auf 35 Prozent senkte und die Durchsetzung der Permanent Account Number (PAN) sowie Indikatoren für die Pauschalbesteuerung einführte.
• Modernisierung der indirekten Steuern und Dienstleistungssteuer (1994): Um den kaskadierenden "Steuer-auf-Steuer"-Effekt von Fertigungsabgaben zu beseitigen, weitete das Komitee die Anrechnung von Vorsteuern der Modified Value Added Tax (MODVAT) auf Investitionsgüter und Zwischenprodukte aus und leistete im Juli 1994 Pionierarbeit bei der Besteuerung des schnell wachsenden Dienstleistungssektors, indem es eine 5-prozentige Dienstleistungssteuer zunächst auf Telefone, Nichtlebensversicherungen und Börsenmakler erhob.

Beendigung der automatischen Monetarisierung: Abschaffung der Ad-hoc-Schatzanweisungen (1994–1997)#

Während die Chelliah-Reformen die Einnahmenseite des Unionshaushalts umstrukturierten, blieben Indiens Staatsanleihenmarkt und Geldpolitik von einer administrativen Vereinbarung abhängig, die bis in den Januar 1955 zurückreichte. Gemäß diesem Pakt war das Finanzministerium verpflichtet, freitags einen Mindestkassenbestand von 50 Crore ₹ (und an anderen Tagen 4 Crore ₹) bei der Reserve Bank of India zu halten. Wann immer die Ausgaben der Zentralregierung die Steuer- und Kreditaufnahmen überstiegen, füllte die RBI den Kassenbestand der Regierung automatisch durch die Schaffung von 91-Tage- Ad-hoc-Schatzanweisungen mit einem festen, künstlich niedrigen Diskontsatz von 4,6 Prozent pro Jahr, der seit Juli 1974 unverändert blieb. ^[4]

Obwohl ursprünglich dazu gedacht, vorübergehende saisonale Liquiditätsengpässe auszugleichen, wurden diese Ad-hoc-Anleihen wurden nie eingezogen; stattdessen finanzierte das Finanzministerium sie routinemäßig in unbefristete ewige Wertpapiere um, die in der Bilanz der RBI gehalten wurden. Da jede Rupie des ungedeckten Haushaltsdefizits automatisch eine Rupie an hochwirksamem Reservegeld schuf, verlor die RBI die Kontrolle über die monetäre Expansion. Um eine Hyperinflation zu verhindern, während Ad-hoc die Emission während der 1980er Jahre sprunghaft anstieg, war die Zentralbank gezwungen, die Mindestreserveanforderungen (CRR) für Geschäftsbanken auf ihre gesetzliche Obergrenze von 15 Prozent und die gesetzliche Liquiditätsquote (SLR) auf 38,5 Prozent anzuheben – was effektiv mehr als die Hälfte aller Einlagen der Geschäftsbanken beschlagnahmte, um die günstige staatliche Kreditaufnahme zu finanzieren. ^[5]

Entschlossen, die Unabhängigkeit der Zentralbank wiederherzustellen und die staatliche Kreditaufnahme auf markträumende Auktionszinsen umzustellen, unterzeichneten RBI-Gouverneur C. Rangarajan und Finanzminister Manmohan Singh am 9. September 1994 ein historisches erstes Zusatzabkommen. Im Rahmen des Abkommens von 1994 stimmte die Regierung zu, Ad-hoc-Schatzwechsel über drei Geschäftsjahre hinweg schrittweise abzuschaffen, indem die Nettoemission strengen Obergrenzen unterworfen wurde: für das Geschäftsjahr 1994/95, Netto ad hoc Die Ergänzungen wurden zum Jahresende auf 6.000 Crore ₹ begrenzt und durften während des Jahres an nicht mehr als zehn aufeinanderfolgenden Arbeitstagen 9.000 Crore ₹ überschreiten (bei einem Verstoß war die RBI befugt, neue datierte Staatsanleihen direkt auf dem freien Markt zu verkaufen). Für 1995–96 und 1996–97 wurden diese Obergrenzen zum Jahresende und unterjährig weiter auf 5.000 Crore ₹ bzw. 9.000 Crore ₹ verschärft. ^[6]

Am 26. März 1997 unterzeichneten die indische Regierung und die RBI nach der Ankündigung von Finanzminister P. Chidambaram im Unionshaushalt 1997–98 eine zweite ergänzende Vereinbarung, die dauerhaft abgeschafft wurde Ad-hoc-Schatzanweisungen und 91-Tage-Schatzanweisungen mit Wirkung zum 1. April 1997. Etwa 50.000 Crore ₹ an angesammelten Ad-hoc-Mitteln wurden zu den geltenden Zinssätzen in marktfähige Staatspapiere umgewandelt, und die automatische Monetarisierung wurde durch eine streng begrenzte Überziehungsmöglichkeit ersetzt, die als Ways and Means Advances (WMA)bekannt ist. Im Rahmen des WMA-Systems mussten Vorschüsse regelmäßig zurückgezahlt werden, sie waren mit marktüblichen Zinssätzen versehen, die an den Repo-/Bankzinssatz der RBI gekoppelt waren, und konnten nur vorübergehende unterjährige Diskrepanzen zwischen Einnahmen und Ausgaben überbrücken, anstatt dauerhafte strukturelle Defizite zu finanzieren. ^[7]

Gesetzliche Fiskalregeln: Das FRBM-Gesetz vom August 2003#

Die Beendigung der automatischen Monetarisierung zwang die Zentralregierung dazu, sich über Auktionen bei Primärhändlern zu Marktzinssätzen zu verschulden, was die fiskalischen Kosten anhaltender Defizite schnell offenlegte. Bis 2001/02 war das kombinierte Haushaltsdefizit des Bundes und der Bundesstaaten wieder auf fast 10 Prozent des BIP gestiegen, und allein die Zinszahlungen verschlangen fast die Hälfte der Einnahmen des Bundes. Um eine mehrjährige Haushaltsdisziplin gesetzlich zu verankern, brachte die Regierung unter Atal Bihari Vajpayee im Dezember 2000 den Gesetzentwurf zur fiskalischen Verantwortung und Haushaltsführung (FRBM) ein. ^[8]

Das im August 2003 vom Parlament verabschiedete und am 5. Juli 2004 in Kraft getretene FRBM-Gesetz von 2003 verpflichtete die Zentralregierung zu quantitativen Defizitabbauzielen und Transparenzregeln:

• Beseitigung des Haushaltsdefizits und Obergrenze für das Fiskaldefizit von 3 %: Das Gesetz und die dazugehörigen Regeln von 2004 verpflichteten die Zentralregierung dazu, ihr Haushaltsdefizit (die Lücke zwischen laufenden Einnahmen und laufenden Konsumausgaben) jährlich um mindestens 0,5 Prozent des BIP zu reduzieren, um es bis März 2009 vollständig zu beseitigen, während das Bruttofiskaldefizit (GFD) um 0,3 Prozent des BIP pro Jahr auf eine Obergrenze von 3,0 Prozent des BIP.
• Verbot der Kreditaufnahme bei der RBI auf dem Primärmarkt: In Bekräftigung der Vereinbarung von 1997 untersagte Abschnitt 5 des FRBM-Gesetzes der Reserve Bank of India ab dem 1. April 2006 rechtlich die Zeichnung von Primäremissionen von Wertpapieren der Zentralregierung, außer unter festgelegten Notfallklauseln.
• Gesetze zur fiskalischen Verantwortung auf Landesebene: Geleitet von der Zwölften Finanzkommission (2005–2010), die staatliche Schuldenerleichterungen und Zuschüsse zur Umstrukturierung von Zinssätzen an den Erlass fiskalischer Regeln durch die Bundesstaaten knüpfte, verabschiedeten achtundzwanzig indische Bundesstaaten ihre eigenen Gesetze zur fiskalischen Verantwortung, die das staatliche Haushaltsdefizit auf 3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts der Bundesstaaten begrenzten.

Unterstützt durch ein robustes Steuerwachstum sank das zentrale Haushaltsdefizit von 4,5 Prozent des BIP im Jahr 2003/04 auf 2,5 Prozent im Jahr 2007/08, bevor die globale Finanzkrise von 2008 einen vorübergehenden antizyklischen Konjunkturimpuls auslöste und später das N. K. Singh FRBM Review Committee (2017) dazu veranlasste, einen formellen Anker für das Schulden-BIP-Verhältnis von 60 Prozent (40 Prozent für den Bund und 20 Prozent für die Bundesstaaten) festzulegen.

Der 101. Verfassungszusatz und die Einführung der GST am 1. Juli 2017#

Die letzte Säule der ursprünglichen Vision von Raja Chelliah aus dem Jahr 1991 – eine einheitliche, zielortbasierte nationale Mehrwertsteuer – erforderte die Überwindung einer tiefen verfassungsrechtlichen Aufteilung der Finanzbefugnisse, die vom Government of India Act von 1935 und der Verfassung von 1950 geerbt wurde. Gemäß dem Siebten Anhang der Verfassung besaß die Zentralregierung die ausschließliche Befugnis, die Herstellung von Waren (über die zentrale Verbrauchssteuer) und die Erbringung von Dienstleistungen zu besteuern, war jedoch daran gehindert, Einzelhandelsverkäufe zu besteuern; umgekehrt hatten die Regierungen der Bundesstaaten die ausschließliche Befugnis, innerstaatliche Warenverkäufe, konnten jedoch keine Dienstleistungen oder Fertigung besteuern. Infolgedessen fungierte Indien nicht als ein einziger gemeinsamer Markt, sondern als neunundzwanzig separate Steuerhoheitsgebiete, die von physischen Grenzkontrollposten umgeben waren, welche die zentrale Umsatzsteuer, die staatliche Mehrwertsteuer (eingeführt 2005), Octroi, Eingangssteuern, Luxussteuern und Vergnügungssteuern erhoben.

Nach den Empfehlungen der Kelkar Task Force zur Umsetzung des FRBM (2004) und nach über einem Jahrzehnt der Verhandlungen zwischen Bund und Ländern verabschiedete das Parlament im August 2016 das Gesetz zur Änderung der Verfassung (einhunderterste Änderung) (ratifiziert von mehr als der Hälfte der einzelstaatlichen Gesetzgebungen und am 8. September 2016 unterzeichnet). Die 101. Änderung fügte Artikel 246A, ein, der dem Parlament und den einzelstaatlichen Gesetzgebungen die gleichzeitige, konkurrierende Befugnis zur Besteuerung von Waren und Dienstleistungen einräumt, sowie Artikel 279A, der den föderalen Rat für Waren- und Dienstleistungssteuer (GST)—unter dem Vorsitz des Finanzministers der Union (damals Arun Jaitley) zusammen mit den Finanzministern jedes Bundesstaates—, bei dem Entscheidungen eine gewichtete Dreiviertelmehrheit erfordern (wobei der Bund ein Drittel der Gesamtstimmen und alle Bundesstaaten zusammen zwei Drittel halten).

In einer speziellen nächtlichen Parlamentssitzung in der Central Hall des Parlaments am 1. Juli 2017 führten Präsident Pranab Mukherjee und Premierminister Narendra Modi offiziell die landesweite Waren- und Dienstleistungssteuer ein. Die Reform fasste siebzehn wichtige indirekte Abgaben des Bundes und der Bundesstaaten—einschließlich der zentralen Verbrauchsteuer, der Dienstleistungssteuer, der Ausgleichsabgabe, der staatlichen Mehrwertsteuer, der zentralen Umsatzsteuer, der Eingangssteuer und der Kaufsteuer—sowie dreiundzwanzig Sonderabgaben in einer dualen digitalen Steuerarchitektur zusammen, die über das GST-Netzwerk (GSTN) verwaltet wird: gleichzeitige zentrale GST (CGST) und staatliche GST (SGST) bei innerstaatlichen Transaktionen sowie integrierte GST (IGST) bei zwischenstaatlichem Handel und Importen, unterstützt durch eine fünfjährige gesetzliche Einnahmegarantie, die den Bundesstaaten jeden Fehlbetrag unter einer jährlichen Wachstumsbasis von 14 Prozent ausgleicht.

Institutionelles Vermächtnis#

Zusammengenommen veränderte der fiskalische Verlauf von 1991 bis 2017 die Art der indischen Staatskreditwürdigkeit. Durch die Senkung der Schutzzölle gemäß dem Chelliah-Plan, die Kappung der automatischen Verbindung zwischen Haushaltsdefiziten und Gelddrucken in den Jahren 1994–1997, die Verankerung eines Defizit-Benchmarks von 3 Prozent und eines Verbots der Kreditaufnahme am Primärmarkt im FRBM-Gesetz von 2003 sowie die Verschmelzung von neunundzwanzig staatlichen Steuersystemen in den verfassungsmäßigen GST-Rahmen von 2017 ersetzte Indien die administrative finanzielle Repression durch tiefe inländische Anleihemärkte und einen regelbasierten fiskalischen Föderalismus.

Theoretischer & Bilanzieller Transmissionsmechanismus#

Nach der Kindleberger-Minsky-Hypothese finanzieller Instabilität (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) sowie Irving Fishers (1933) Schuldendeflationstheorie entstehen systemische Marktkrisen, wenn Kreditexpansion die Bilanzstrukturen von abgesicherter Finanzierung (Hedge Finance) zu spekulativer und Ponzi-Finanzierung verschiebt.

Sobald steigende Refinanzierungskosten den Preisanstieg stoppen, erzwingen Nachschusspflichten (Margin Calls) Notverkäufe, die über sinkende Sicherheitenwerte eine Schuldendeflationsspirale im Bankensystem auslösen.

Quellen und weiterführende Literatur#

1. Finanzministerium, Regierung von Indien, " Haushaltsrede 1997–98: Ausphasung von Ad-hoc-Schatzanweisungen und Einführung von Ways and Means Advances," Finanzministerium, 28.02.1997. Staatliches Archiv / Amtsblatt
2. Reserve Bank of India, " Fiskal-monetäre Koordination und die Abschaffung von Ad-hoc-Schatzanweisungen (1994–1997)," Reserve Bank of India, 2008. Historische & Finanzielle Referenz
3. Reserve Bank of India, " Gesetz zur fiskalischen Verantwortung und zum Haushaltsmanagement (FRBM) von 2003 und öffentliches Schuldenmanagement," RBI-Bulletin, 2008. Historische & Finanzielle Referenz
4. Reserve Bank of India, " Ausschuss für Steuerreformen (Raja Chelliah) und strukturelle Finanzreformen in Indien," Reserve Bank of India, 2012. Historische & Finanzielle Referenz
5. PRS Legislative Research, " Der Gesetzentwurf zur Verfassung (122. Änderung) (GST), 2014 / 101. Änderungsgesetz: Zu berücksichtigende Punkte," PRS Legislative Research, 2015. Historische & Finanzielle Referenz
6. Weltbank, " Indien-Entwicklungsbericht: Umsetzung und Struktur der Waren- und Dienstleistungssteuer (GST)," Weltbank, 2018. Internationale Finanzinstitution
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Zentralbank / Währungsbehörde
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Wissenschaftliche Fachpublikation

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