Domando el estado fiscal de la India: reformas fiscales de Chelliah, letras del Tesoro ad hoc, FRBM y el GST de 2017

Cuando una grave crisis de balanza de pagos y fiscal soberana llevó a la India al borde del impago externo en el verano de 1991, las raíces de la emergencia se encontraban dentro de una arquitectura distorsionada de finanzas públicas nacionales. Durante cuatro décadas, Nueva Delhi había financiado déficits presupuestarios crónicos obligando al Banco de la Reserva de la India (RBI) a absorber cantidades ilimitadas Letras del Tesoro ad hoc a una tasa de descuento fija del 4,6 por ciento, mientras dependía de aranceles punitivos de entre el 150 y el 300 por ciento y de impuestos especiales y sobre las ventas en cascada y de múltiples niveles para obtener ingresos. Durante el cuarto de siglo transcurrido entre 1991 y 2017, los reformadores económicos indios desmantelaron sistemáticamente este régimen a través de cuatro cambios institucionales históricos: la reforma del Comité de Reformas Fiscales de 1991-1993 del Dr. Raja J. Chelliah, los acuerdos de septiembre de 1994 a abril de 1997 entre el ministro de Finanzas Manmohan Singh y el gobernador del RBI C. Rangarajan que abolieron la monetización automática del déficit, la Ley de Responsabilidad Fiscal y Gestión Presupuestaria (FRBM) de agosto de 2003 y el lanzamiento a medianoche del 1 de julio de 2017 del Impuesto sobre Bienes y Servicios (GST) a nivel nacional. ^[1]

La crisis fiscal de 1991 y el Comité de Reformas Fiscales de Raja Chelliah (1991-1997)#

Para el año fiscal 1990-91, el déficit fiscal bruto del gobierno central de la India se había inflado hasta el 7,8 por ciento del producto interior bruto (y más del 9 por ciento si se combinaba con los déficits estatales), mientras que el sistema fiscal combinaba algunas de las tasas legales nominales más altas del mundo con una base estrecha y plagada de evasión. Los aranceles máximos de importación se situaban entre el 150 y el 300 por ciento —aislando a los monopolios nacionales y privando a los exportadores de insumos competitivos—, mientras que los tipos del impuesto sobre la renta de las personas físicas ascendían a un 56 por ciento marginal (incluido el recargo), los tipos del impuesto de sociedades nacional alcanzaban el 51,75 por ciento y los derechos especiales de la Unión comprendían docenas de tipos arbitrarios específicos para cada producto. ^[2]

En agosto de 1991, semanas después de iniciar la desregulación industrial y devaluar la rupia, el ministro de Finanzas, Manmohan Singh, nombró un Comité de Reformas Fiscales (TRC, por sus siglas en inglés) de alto nivel presidido por el Dr. Raja J. Chelliah, fundador del Instituto Nacional de Finanzas Públicas y Política. Al presentar un informe provisional en diciembre de 1991 y los informes finales en 1992 y 1993, el Comité Chelliah estableció el plan que guio los presupuestos de la Unión hasta 1997: ^[3]

• Reducción de los aranceles aduaneros máximos: Argumentando que los altísimos derechos de importación fomentaban la ineficiencia industrial y el contrabando en lugar de unos ingresos sostenibles, Chelliah recomendó una reducción plurianual de los tipos arancelarios. Los sucesivos presupuestos redujeron los aranceles aduaneros máximos no agrícolas del 300 por ciento en 1991 al 150 por ciento, luego al 110 por ciento (1992), 85 por ciento (1993), 65 por ciento (1994), 50 por ciento (1995) y por debajo del 30 por ciento a principios de la década de 2000, alineando el arancel medio ponderado por el comercio de la India con las normas de Asia Oriental.
• Racionalización de los impuestos directos: Siguiendo el principio de Chelliah de "tasas moderadas con una base más amplia", el gobierno redujo los tramos del impuesto sobre la renta de las personas físicas a tres simples niveles del 20, 30 y 40 por ciento para 1993, y posteriormente al 10, 20 y 30 por ciento en el "Presupuesto de Ensueño" de febrero de 1997 del Ministro de Finanzas P. Chidambaram, al tiempo que redujo la tasa del impuesto corporativo nacional al 35 por ciento e introdujo la aplicación del número de cuenta permanente (PAN) y los indicadores de tributación presuntiva.
• Modernización de los impuestos indirectos y el impuesto sobre servicios (1994): Para eliminar el efecto en cascada de "impuesto sobre impuesto" de los gravámenes a la fabricación, el comité amplió el crédito fiscal por insumos del Impuesto al Valor Agregado Modificado (MODVAT) a través de bienes de capital y productos intermedios, y fue pionero en la tributación del sector servicios en rápido crecimiento en julio de 1994 al imponer un impuesto sobre servicios del 5 por ciento inicialmente a los teléfonos, los seguros no de vida y la intermediación bursátil.

Fin de la monetización automática: Abolición de las letras del Tesoro ad hoc (1994-1997)#

Mientras que las reformas de Chelliah reestructuraron el lado de los ingresos del Presupuesto de la Unión, el mercado de deuda soberana y la política monetaria de la India permanecieron cautivos de un acuerdo administrativo que se remontaba a enero de 1955. Bajo ese pacto, el Ministerio de Finanzas estaba obligado a mantener un saldo de caja mínimo de 50 millones de rupias en el Banco de la Reserva de la India los viernes (y 4 millones de rupias otros días). Siempre que los gastos del gobierno central superaban los ingresos por impuestos y préstamos, el RBI reponía automáticamente el saldo de caja del gobierno mediante la creación de letras a 91 días Letras del Tesoro ad hoc que conllevaban una tasa de descuento fija artificialmente baja del 4,6 por ciento anual, sin cambios desde julio de 1974. ^[4]

Aunque originalmente estaban destinadas a suavizar los desajustes temporales de efectivo estacionales, estas los ad hoc nunca fueron retirados; en cambio, el Ministerio de Finanzas los financiaba rutinariamente convirtiéndolos en valores perpetuos sin fecha mantenidos en el balance del RBI. Debido a que cada rupia de déficit presupuestario no cubierto creaba automáticamente una rupia de dinero de reserva de alto poder, el RBI perdió el control sobre la expansión monetaria. Para evitar la hiperinflación a medida que la emisión de ad hoc aumentaba durante la década de 1980, el banco central se vio obligado a elevar el Coeficiente de Reservas de Efectivo (CRR) de la banca comercial a su límite legal del 15 por ciento y el Coeficiente de Liquidez Estatutaria (SLR) al 38,5 por ciento, confiscando efectivamente más de la mitad de todos los depósitos bancarios comerciales para financiar el endeudamiento gubernamental barato. ^[5]

Decididos a restaurar la independencia del banco central y trasladar el endeudamiento del gobierno a tasas de subasta de compensación de mercado, el gobernador del RBI, C. Rangarajan, y el ministro de Finanzas, Manmohan Singh, firmaron un histórico Primer Acuerdo Suplementario el 9 de septiembre de 1994. Según el acuerdo de 1994, el gobierno acordó eliminar gradualmente las Letras del Tesoro Ad-Hoc durante tres años fiscales al someter la emisión neta a límites estrictos: para el año fiscal 1994-95, la neta ad hoc las adiciones se limitaron a 6.000 millones de rupias a fin de año y no podían exceder los 9.000 millones de rupias durante más de diez días hábiles consecutivos a lo largo del año (si se incumplía, el RBI estaba facultado para vender nuevos bonos gubernamentales fechados directamente en el mercado abierto). Para 1995-96 y 1996-97, esos techos de fin de año e intraanuales se endurecieron aún más a 5.000 millones de rupias y 9.000 millones de rupias respectivamente. ^[6]

El 26 de marzo de 1997, tras el anuncio del ministro de Finanzas P. Chidambaram en el Presupuesto de la Unión de 1997-98, el Gobierno de la India y el RBI firmaron un Segundo Acuerdo Suplementario que abolió permanentemente las Letras del Tesoro Ad-Hoc y las Letras del Tesoro a 91 días a partir del 1 de abril de 1997. Aproximadamente 50.000 millones de rupias en ad hocs acumulados se convirtieron en valores gubernamentales negociables a las tasas de interés vigentes, y la monetización automática fue reemplazada por una facilidad de sobregiro estrictamente limitada conocida como Anticipos de Medios y Arbitrios (WMA). Bajo el marco de WMA, los anticipos debían reembolsarse periódicamente, tenían tasas de interés vinculadas al mercado, atadas a la tasa repo/bancaria del RBI, y solo podían cubrir desajustes temporales intraanuales entre los ingresos fiscales y los gastos, en lugar de financiar déficits estructurales permanentes. ^[7]

Reglas fiscales estatutarias: La Ley FRBM de agosto de 2003#

El fin de la monetización automática obligó al gobierno central a endeudarse a tasas de interés de mercado a través de subastas de operadores primarios, lo que rápidamente expuso el costo fiscal de los déficits persistentes. Para 2001-02, el déficit fiscal combinado del Centro y los estados había vuelto a subir hacia el 10 por ciento del PIB, y los pagos de intereses por sí solos consumían casi la mitad de los ingresos fiscales centrales. Para asegurar la disciplina presupuestaria plurianual por estatuto, la administración de Atal Bihari Vajpayee presentó el Proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal y Gestión Presupuestaria (FRBM) en diciembre de 2000. ^[8]

Promulgada por el Parlamento en agosto de 2003 y notificada para entrar en vigor el 5 de julio de 2004, la Ley FRBM de 2003 obligó al gobierno central a cumplir objetivos cuantitativos de reducción del déficit y reglas de transparencia:

• Eliminación del déficit de ingresos y tope del 3% al déficit fiscal: La Ley y sus Reglas de 2004 adjuntas ordenaron que el gobierno central redujera su déficit de ingresos (la brecha entre los ingresos recurrentes y el gasto de consumo corriente) en al menos un 0,5 por ciento del PIB anualmente para eliminarlo por completo para marzo de 2009, mientras recortaba el Déficit Fiscal Bruto (GFD) en un 0,3 por ciento del PIB por año hasta un techo de 3,0 por ciento del PIB.
• Prohibición de préstamos del mercado primario del RBI: Reforzando el acuerdo de 1997, la Sección 5 de la Ley FRBM prohibió legalmente al Banco de la Reserva de la India suscribir emisiones primarias de valores del gobierno central a partir del 1 de abril de 2006, excepto bajo cláusulas de escape de emergencia especificadas.
• Leyes de responsabilidad fiscal a nivel estatal: Guiados por la Duodécima Comisión de Finanzas (2005-2010), que vinculó las subvenciones federales para el alivio de la deuda y la reestructuración de las tasas de interés a la promulgación estatal de normas fiscales, veintiocho estados indios aprobaron sus propias Leyes de Responsabilidad Fiscal que limitan los déficits fiscales estatales al 3 por ciento del producto interno bruto estatal.

Ayudado por un crecimiento fiscal boyante, el déficit fiscal central cayó del 4,5 por ciento del PIB en 2003-04 al 2,5 por ciento en 2007-08 antes de que la crisis financiera mundial de 2008 desencadenara un estímulo anticíclico temporal y posteriormente impulsara al Comité de Revisión FRBM de N. K. Singh (2017) a establecer un ancla formal de deuda sobre el PIB del 60 por ciento (40 por ciento para el Centro y 20 por ciento para los estados).

La 101.ª Enmienda Constitucional y el lanzamiento del GST el 1 de julio de 2017#

El pilar final de la visión original de 1991 de Raja Chelliah —un Impuesto al Valor Agregado nacional unificado basado en el destino— requirió superar una profunda división constitucional de poderes fiscales heredada de la Ley del Gobierno de la India de 1935 y la Constitución de 1950. Bajo el Séptimo Anexo de la Constitución, el Gobierno de la Unión poseía la autoridad exclusiva para gravar la fabricación de bienes (a través del Impuesto Especial Central) y la prestación de servicios, pero se le prohibió gravar las ventas minoristas; por el contrario, los gobiernos estatales tenían la autoridad exclusiva para gravar las ventas de bienes, pero no podían gravar los servicios ni la fabricación. Como resultado, la India no funcionaba como un mercado común único, sino como veintinueve jurisdicciones fiscales separadas rodeadas de puestos de control fronterizos físicos que recaudaban el Impuesto sobre las Ventas Central, el IVA estatal (introducido en 2005), el octroi, los impuestos de entrada, los impuestos de lujo y los impuestos sobre el entretenimiento.

Siguiendo las recomendaciones del Grupo de Trabajo Kelkar sobre la Implementación de la FRBM (2004) y tras más de una década de negociaciones federales-estatales, el Parlamento aprobó la Ley de la Constitución (Centésima Primera Enmienda) en agosto de 2016 (ratificada por más de la mitad de las legislaturas estatales y promulgada el 8 de septiembre de 2016). La 101.ª Enmienda insertó el Artículo 246A, otorgando al Parlamento y a las legislaturas estatales el poder simultáneo y concurrente para gravar tanto bienes como servicios, y el Artículo 279A, creando el federal Consejo del Impuesto sobre Bienes y Servicios (GST)—presidido por el Ministro de Finanzas de la Unión (entonces Arun Jaitley) junto con los ministros de finanzas de cada estado—donde las decisiones requieren una mayoría ponderada de tres cuartas partes (con el Centro poseyendo un tercio del total de votos y todos los estados combinados poseyendo dos tercios).

En una sesión parlamentaria especial de medianoche en el Salón Central del Parlamento el 1 de julio de 2017, el presidente Pranab Mukherjee y el primer ministro Narendra Modi lanzaron formalmente el Impuesto sobre Bienes y Servicios a nivel nacional. La reforma absorbió diecisiete gravámenes indirectos federales y estatales importantes—incluidos el Impuesto Especial Central, el Impuesto sobre Servicios, el Impuesto Compensatorio, el IVA Estatal, el Impuesto sobre Ventas Central, el Impuesto de Entrada y el Impuesto sobre Compras—junto con veintitrés tasas en una arquitectura fiscal digital de doble vía administrada a través de la Red GST (GSTN): GST Central (CGST) y GST Estatal (SGST) concurrentes en transacciones intraestatales, y GST Integrado (IGST) en el comercio interestatal y las importaciones, respaldado por una garantía legal de ingresos de cinco años que compensa a los estados por cualquier déficit por debajo de una línea base de crecimiento anual del 14 por ciento.

Legado institucional#

En conjunto, la trayectoria fiscal de 1991 a 2017 transformó la naturaleza del crédito soberano indio. Al reducir los aranceles protectores bajo el plan Chelliah, romper el vínculo automático entre los déficits presupuestarios y la impresión de dinero en 1994-1997, incorporar un punto de referencia de déficit del 3 por ciento y la prohibición de préstamos en el mercado primario en la Ley FRBM de 2003, y fusionar veintinueve regímenes fiscales estatales en el marco constitucional del GST de 2017, la India reemplazó la represión financiera administrativa con mercados de bonos nacionales profundos y un federalismo fiscal basado en reglas.

Mecanismo Teórico y Transmisión de Balance#

Según la hipótesis de la inestabilidad financiera de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) y la teoría de la deflación por deuda de Irving Fisher (1933), las burbujas especulativas se tornan sistémicas cuando la expansión crediticia desplaza los balances desde el financiamiento cubierto hacia estructuras especulativas y Ponzi dependientes del apalancamiento a corto plazo.

Cuando el giro monetario detiene el alza de precios, las ventas forzadas por llamadas de margen desencadenan una espiral de deflación por deuda que contrae el crédito bancario.

Fuentes y lecturas adicionales#

1. Ministerio de Finanzas, Gobierno de la India, " Discurso del Presupuesto de la Unión 1997-98: Eliminación gradual de las letras del tesoro ad hoc e introducción de anticipos de medios y fines," Ministerio de Finanzas, 28-02-1997. Archivo Estatal / Registro Oficial
2. Banco de la Reserva de la India, " Coordinación fiscal-monetaria y la abolición de las letras del tesoro ad hoc (1994-1997)," Banco de la Reserva de la India, 2008. Referencia Histórica y Financiera
3. Banco de la Reserva de la India, " Ley de Responsabilidad Fiscal y Gestión Presupuestaria (FRBM), 2003 y Gestión de la Deuda Pública," Boletín del RBI, 2008. Referencia Histórica y Financiera
4. Banco de la Reserva de la India, " Comité de Reformas Fiscales (Raja Chelliah) y Reformas Fiscales Estructurales en la India," Banco de la Reserva de la India, 2012. Referencia Histórica y Financiera
5. PRS Legislative Research, " Proyecto de Ley de la Constitución (Enmienda 122.ª) (GST) de 2014 / Ley de Enmienda 101.ª: Cuestiones a considerar," PRS Legislative Research, 2015. Referencia Histórica y Financiera
6. Banco Mundial, " Actualización sobre el desarrollo de la India: Implementación y estructura del Impuesto sobre Bienes y Servicios (GST)," Banco Mundial, 2018. Institución Financiera Internacional
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banco Central / Autoridad Monetaria
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Investigación Académica Arbitrada

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