Die Zinsderegulierung in der Türkei 1980, der Banker-Kastelli-Crash 1982 und der TMSF

Am Wochenende vom 18. bis 20. Juni 1982 bestieg Abidin Cevher Özden – ein 49-jähriger ehemaliger Immobilien- und Schuldenmakler, in der ganzen Türkei unter seinem Geschäftsnamen „Banker Kastelli“ bekannt – in Istanbul ein Flugzeug nach Genf. Zurück ließ er geschlossene Filialen und rund 220.000 verängstigte Kleinsparer. Binnen weniger als 24 Monaten, nachdem die türkische Regierung am 1. Juli 1980 die gesetzlichen Höchstgrenzen für Bankzinsen aufgehoben hatte, hatte der Makler Kastelli etwa 100 Milliarden türkische Lira an Ersparnissen eingesammelt, indem er abgezinste Einlagenzertifikate von Geschäftsbanken (mevduat sertifikaları) und Solawechsel von Unternehmen zu Monatszinsen von 10 bis 12 Prozent weiterverkaufte. Seine plötzliche Flucht löste 1982 die Bankerler Krizi („Bankerkrise“) aus, brachte Geschäftsbanken wie Hisarbank, İstanbul Bankası und Odibank zu Fall, kostete Vizepremier Turgut Özal und Finanzminister Kaya Erdem ihre Ämter, verursachte der türkischen Volkswirtschaft Kosten von schätzungsweise 2,5 Prozent des Bruttosozialprodukts und zwang den Staat 1983, den Spareinlagensicherungsfonds (Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, kurz TMSF) zu gründen. ^[1]

Die Beschlüsse vom 24. Januar 1980 und das „Juli-Bankwesen“#

Um zu verstehen, wie ein unregulierter Geldmakler über eine Einlagenbasis verfügen konnte, die es mit den größten privaten Geschäftsbanken der Türkei aufnahm, muss man sich die makroökonomische Krise der späten 1970er-Jahre vor Augen führen. Jahrzehnte binnenorientierter Importsubstitution, akuter Devisenmangel und die Finanzierung staatlicher Defizite über die Notenpresse hatten die Verbraucherpreisinflation in der Türkei bis Anfang 1980 über 100 Prozent getrieben. Die Nominalzinsen für Termineinlagen bei Geschäftsbanken blieben jedoch staatlich auf 8 bis 20 Prozent gedeckelt. Die Folge waren stark negative Realzinsen, die die Ersparnisse der Haushalte aus dem Bankensystem in Gold, Devisen, Immobilien und das Horten von Waren trieben. ^[2]

Am 24. Januar 1980 legte die Minderheitsregierung von Ministerpräsident Süleyman Demirel ein umfassendes Strukturanpassungsprogramm vor, das Planungsstaatssekretär Turgut Özal ausgearbeitet hatte (der nach dem Militärputsch vom 12. September 1980 als Vizepremier für Wirtschaftsfragen zuständig wurde). Das Paket vom 24. Januar sollte die Türkei auf eine exportorientierte Marktwirtschaft umstellen: Es wertete die türkische Lira von 47 auf 70 je US-Dollar ab, beseitigte die Preiskontrollen für staatliche Wirtschaftsunternehmen und liberalisierte den Außenhandel. Sechs Monate später, am 1. Juli 1980 – einem Wendepunkt, den Zeitgenossen „Juli-Bankwesen“ (Temmuz Bankacılığı) nannten –, gab die Regierung die Zinsen für Termineinlagen bei Geschäftsbanken frei und erlaubte den Banken, Inhaber-Einlagenzertifikate (CDs) mit Laufzeiten von sechs Monaten bis zu zwei Jahren auszugeben. ^[3]

Özals Ziel war eine Vertiefung des Finanzsektors wie aus dem Lehrbuch: Positive Realzinsen sollten die Ersparnisse „unter dem Kopfkissen“ (yastık altı) in die regulären Geschäftsbanken locken und die inflationstreibende Nachfrage dämpfen. Entscheidend war jedoch, dass die Türkei ihre Zinsen in einem institutionellen Vakuum freigab. 1980 besaß das Land kein modernes Kapitalmarktgesetz (die Kapitalmarktaufsicht SPK wurde erst Mitte 1981 gesetzlich geschaffen und nahm 1982 ihre Arbeit auf), keinen umfassenden Einlagensicherungsfonds und praktisch keine aufsichtsrechtlichen Grenzen für Geldmakler außerhalb des Bankensektors. ^[4]

Das Gentlemen’s Agreement und der Aufstieg der Bankerler#

Aus Angst, ein sofortiger Zinskrieg werde ihre Nettozinsmargen zerstören, schlossen die großen türkischen Geschäftsbanken rasch ein kartellartiges „Gentlemen’s Agreement“, das die Jahreszinsen für Termineinlagen auf 33 Prozent begrenzte (1981 auf 45 bis 50 Prozent angehoben). Während die etablierten Großbanken über weitverzweigte landesweite Filialnetze verfügten, um billige Sichteinlagen einzusammeln, brauchten kleine und mittlere Geschäftsbanken – knapp an Liquidität und belastet mit notleidenden Industriekrediten – einen Weg, die Kartellobergrenze zu umgehen, ohne den Pakt offen zu brechen. ^[5]

Das Schlupfloch fanden sie im Inhaber-Einlagenzertifikat, das mit hohem Großhandelsabschlag über unlizenzierte oder nur oberflächlich registrierte Geldmakler, die sogenannten bankerler, verkauft wurde. Bei diesem Schattenbankmechanismus gab eine geldhungrige Geschäftsbank ein Bündel von Inhaber-CDs über nominal 100.000 Lira mit dem offiziellen Kupon von 50 Prozent aus und verkaufte sie en bloc mit kräftigem Abschlag unter pari an einen Makler – was faktisch einer Jahresverzinsung von 65 bis 80 Prozent für den Makler entsprach. Der Makler stückelte das Paket dann und verkaufte die CDs zusammen mit Unternehmensanleihen und eigenen Schuldscheinen an das Publikum, dem er Renditen von 8 bis 12 Prozent im Monat versprach (mit Zinseszins mehr als 100 bis 140 Prozent im Jahr). ^[6]

Zwischen Ende 1980 und Ende 1981 schossen in Istanbul, Ankara und İzmir fast tausend Maklerbüros aus dem Boden. Alle Gesellschaftsschichten – pensionierte Beamte, die ihre Abfindungen flüssig machten, kleine Ladenbesitzer, Bauern, die Land verkauften, und Gastarbeiter, die D-Mark aus der Bundesrepublik überwiesen – standen vor den Maklerbüros Schlange, um sich monatliche Zinszahlungen zu sichern. Da die Makler die monatlichen Barerträge aus dem Kapital neuer Einleger bezahlten, funktionierten die kleinen „Tisch-und-Stuhl“-Makler (masa-sandalye) als klassische Ponzi-Pyramiden. ^[7]

Banker Kastellis 100-Milliarden-Lira-Imperium#

Über die Hunderte von Straßenecken-Maklern ragte Abidin Cevher Özdens Firma Banker Kastelli hinaus. Anders als die zwielichtigen Anbieter, die lediglich ungedeckte persönliche Schuldscheine ausgaben, präsentierte sich Kastelli als wichtigster Großvertrieb für zehn reguläre türkische Geschäftsbanken – allen voran Hisarbank (kontrolliert vom Bau- und Industriekonglomerat Kozanoğlu-Çavuşoğlu), İstanbul Bankası (geleitet von Özer Çiller), Odibank (Ortadoğu İktisat Bankası), Bağbank und Pamukbank – sowie für große Industrieunternehmen, die dringend Betriebskapital benötigten.

Özden gab verschwenderisch Geld für Werbekampagnen im Abendprogramm des Fernsehens und in Zeitungen aus, in denen beliebte Stars des türkischen Kinos (Yeşilçam) auftraten, darunter Cüneyt Arkın, Fikret Hakan, Ekrem Bora und İzzet Günay. Sie versicherten den Zuschauern im ganzen Land, ihre Ersparnisse bei Kastelli seien durch echte Einlagenzertifikate von Banken gedeckt. Im Frühjahr 1982 betrieb Banker Kastelli 28 Filialen und ein Netz regionaler Agenten und verwaltete rund 100 Milliarden türkische Lira (damals etwa 600 bis 650 Millionen Dollar oder fast ein Achtel aller Einlagen bei Geschäftsbanken in der Türkei), die von etwa 220.000 Sparern stammten.

Der Zusammenbruch im Juni 1982 und die Bankenpleiten#

Der Zerfall begann im Herbst 1981, als Hunderte kleinerer Pyramidenmakler zahlungsunfähig wurden und flüchteten. Daraufhin verbot Finanzminister Kaya Erdem im November 1981 die Eröffnung neuer Maklerbüros und schrieb Mindestkapital und Lizenzstandards vor. Statt den Markt zu beruhigen, trieb das Scheitern der kleinen Makler die verängstigten Sparer zunächst in die Arme von Banker Kastelli, den die Öffentlichkeit für zu groß und zu eng mit den Geschäftsbanken verflochten hielt, um scheitern zu können. Doch Kastelli steckte in einer unlösbaren rechnerischen Zwickmühle: Als die Inflation von über 100 Prozent im Jahr 1980 auf rund 35 Prozent in den Jahren 1981–1982 sank, konnten die Unternehmen Betriebsmittelkredite mit Realzinsen von 90 bis 120 Prozent nicht mehr bedienen, während Kastelli den bisherigen Zertifikatsinhabern Monat für Monat Milliarden Lira an Zinsen auszahlen musste.

Im Mai und Anfang Juni 1982 verschärfte die Zentralbank der Republik Türkei die Mindestreservepflichten der Geschäftsbanken, und die Aufsichtsbehörden wiesen die Banken an, den Vertrieb abgezinster Einlagenzertifikate über unabhängige Makler einzustellen. Abgeschnitten von frischem CD-Nachschub und konfrontiert mit stark steigenden Rückforderungen, nachdem Mitte Juni Gerüchte über Liquiditätsprobleme die Runde gemacht hatten, bat Özden die Zentralbank und seine Partnerbanken um eine Notfall-Liquiditätsbrücke. Als Vizepremier Turgut Özal und die Zentralbank es ablehnten, einen Makler außerhalb des Bankensektors zu retten, setzte sich Özden vom 18. bis 20. Juni 1982 still in die Schweiz ab (bevor er später über Tunesien zurückkehrte, wo ihn Verhaftung und Prozess erwarteten).

Sofort erfasste Panik das türkische Finanzsystem. Sparer belagerten Kastellis geschlossene Büros und stürmten die Geschäftsbanken, deren CDs er vertrieben hatte. Binnen weniger Wochen trat Finanzminister Kaya Erdem – dessen frühere unverblümte Bemerkung, Bürger, die dreistelligen Renditen nachjagten, hätten „ein Glücksspiel gespielt, um ein paar Kuruş mehr zu verdienen“, öffentliche Empörung ausgelöst hatte – am 13. Juli 1982 zurück, am 14. Juli folgten Vizepremier Turgut Özal und Wohnungsbauminister Şerif Tüten. Um einen völligen Zusammenbruch des Zahlungsverkehrs zu verhindern, ernannte das vom Militär gestützte Kabinett Adnan Başer Kafaoğlu zum Finanzminister, versorgte angeschlagene Banken mit Notliquidität der Zentralbank und richtete Liquidationsausschüsse für die Makler ein, die die von Kastelli gehaltenen Bank-CDs der Kleinsparer in umstrukturierte, längerfristige Konten bei der staatlichen Ziraat Bankası umtauschten.

Selbst mit Notliquidität konnten die Geschäftsbanken, die am stärksten von Kastellis Finanzierungsmodell abhängig waren, nicht überleben. Zwischen 1983 und 1984 übernahm der Staat mehrere zahlungsunfähige Privatbanken und liquidierte sie oder verschmolz sie mit der Ziraat Bankası, allen voran Hisarbank, İstanbul Bankası, Odibank, İşçi Kredi Bankası und Bağbank. Rückblickende Analysen der Weltbank und akademischer Ökonomen beziffern die gesamten fiskalischen und makroökonomischen Bereinigungskosten der Bankerler Krizi von 1982 auf etwa 2,5 Prozent des türkischen Bruttosozialprodukts.

Regulatorisches Erbe: die Gründung des TMSF 1983 und das Bankengesetz von 1985#

Das Trauma vom Juni 1982 veränderte die türkische Finanzaufsicht dauerhaft. Nachdem die Regierung erfahren hatte, wie gefährlich es ist, Zinsen freizugeben, bevor ein Sicherheitsnetz existiert, erließ sie am 22. Juli 1983 die Rechtsverordnung Nr. 70, mit der der Spareinlagensicherungsfonds (Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, kurz TMSF) unter der Verwaltung der Zentralbank förmlich gegründet wurde. Er sollte die Bankeinlagen privater Haushalte garantieren und die Abwicklung zahlungsunfähiger Institute steuern.

Zwei Jahre später, im April 1985, verabschiedete das Parlament das Bankengesetz Nr. 3182. Es führte eine standardisierte externe Prüfung, einheitliche Kontenpläne, Eigenkapitalquoten, strengere Grenzen für Kredite an verbundene Industriegruppen und förmliche Aufsichtsbefugnisse der Zentralbank ein – und vollendete damit die Regulierungsarchitektur, deren Fehlen die türkische Zinsliberalisierung von 1980 in die Kastelli-Katastrophe verwandelt hatte.

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