La déréglementation des taux d’intérêt en Turquie en 1980, le krach de Banker Kastelli en 1982 et le TMSF

Le week-end du 18 au 20 juin 1982, Abidin Cevher Özden, ancien courtier immobilier et en créances de quarante-neuf ans connu dans toute la Turquie sous son nom commercial de « Banker Kastelli », prit un vol d’Istanbul pour Genève, laissant derrière lui des agences fermées et quelque 220 000 petits épargnants pris de panique. En moins de vingt-quatre mois après que le gouvernement turc eut supprimé, le 1er juillet 1980, les plafonds légaux des taux d’intérêt bancaires, Banker Kastelli avait drainé environ 100 milliards de livres turques d’épargne publique en revendant des certificats de dépôt de banques commerciales acquis avec une décote (mevduat sertifikaları) et des billets à ordre d’entreprises, à des taux d’intérêt mensuels atteignant 10 à 12 %. Sa fuite soudaine déclencha la Bankerler Krizi de 1982 (« crise des banquiers »), entraîna la chute de banques commerciales comme Hisarbank, İstanbul Bankası et Odibank, contraignit le vice-Premier ministre Turgut Özal et le ministre des Finances Kaya Erdem à quitter leurs fonctions, coûta à l’économie turque environ 2,5 % du produit national brut et obligea l’État à créer en 1983 le Fonds d’assurance des dépôts d’épargne (Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, ou TMSF). ^[1]

Les décisions du 24 janvier 1980 et la « banque de juillet »#

Pour comprendre comment un courtier non réglementé en vint à contrôler une masse de dépôts comparable à celle des plus grandes banques commerciales privées de Turquie, il faut revenir à la crise macroéconomique de la fin des années 1970. Des décennies de substitution aux importations repliée sur elle-même, de graves pénuries de devises et de monétisation des déficits publics par la banque centrale avaient porté l’inflation des prix à la consommation au-delà de 100 % au début de 1980. Pourtant, les taux d’intérêt nominaux des dépôts à terme dans les banques commerciales restaient plafonnés par l’administration entre 8 et 20 %, d’où des taux réels profondément négatifs qui chassaient l’épargne des ménages hors du système bancaire, vers l’or, les devises, l’immobilier et la thésaurisation de marchandises. ^[2]

Le 24 janvier 1980, le gouvernement minoritaire du Premier ministre Süleyman Demirel dévoila un vaste programme d’ajustement structurel conçu par le sous-secrétaire au Plan Turgut Özal (devenu vice-Premier ministre chargé de l’économie après le coup d’État militaire du 12 septembre 1980). Destiné à orienter la Turquie vers une économie de marché tirée par les exportations, le paquet du 24 janvier dévalua la livre turque de 47 à 70 pour un dollar américain, démantela le contrôle des prix des entreprises économiques d’État et libéralisa le commerce extérieur. Six mois plus tard, le 1er juillet 1980, tournant que les contemporains baptisèrent la « banque de juillet » (Temmuz Bankacılığı), le gouvernement libéralisa les taux des dépôts à terme des banques commerciales et autorisa celles-ci à émettre des certificats de dépôt au porteur d’une échéance de six mois à deux ans. ^[3]

L’objectif d’Özal relevait de l’approfondissement financier tel que le décrivent les manuels : des taux d’intérêt réels positifs attireraient l’épargne « sous le matelas » (yastık altı) vers les banques commerciales officielles et freineraient la demande inflationniste. Mais la Turquie libéralisa ses taux dans un vide institutionnel. En 1980, le pays ne disposait d’aucune loi moderne sur les marchés de capitaux (le Conseil des marchés de capitaux, SPK, ne fut institué par la loi qu’à la mi-1981 et n’entra en activité qu’en 1982), d’aucun fonds global d’assurance des dépôts et quasiment d’aucune limite prudentielle encadrant les courtiers non bancaires. ^[4]

Le gentlemen’s agreement et l’essor des bankerler#

Craignant qu’une guerre immédiate des taux ne ruine leurs marges d’intérêt nettes, les grandes banques commerciales turques conclurent rapidement un « gentlemen’s agreement » aux allures de cartel, plafonnant les taux annuels des dépôts à terme à 33 % (relevés à 45-50 % en 1981). Si les plus grandes banques établies disposaient de vastes réseaux d’agences dans tout le pays pour collecter des dépôts à vue bon marché, les petites et moyennes banques commerciales, à court de liquidités et grevées de créances industrielles douteuses, avaient besoin d’un moyen de contourner le plafond du cartel sans violer ouvertement le pacte interbancaire. ^[5]

La faille qu’elles trouvèrent fut le certificat de dépôt au porteur, vendu en gros avec une forte décote par l’intermédiaire de courtiers sans licence ou à peine enregistrés, les bankerler. Dans ce mécanisme de banque de l’ombre, une banque commerciale en mal de liquidités émettait un lot de certificats au porteur d’une valeur nominale de 100 000 livres, assortis du coupon officiel de 50 %, et le vendait en bloc à un courtier bien en dessous du pair, lui servant de fait un intérêt annuel de 65 à 80 %. Le courtier fractionnait ensuite le lot et revendait au détail les certificats, ainsi que des obligations d’entreprises et ses propres reconnaissances de dette, en promettant au public des rendements de 8 à 12 % par mois (soit plus de 100 à 140 % par an une fois capitalisés). ^[6]

Entre la fin de 1980 et la fin de 1981, près d’un millier de boutiques de courtage surgirent à Istanbul, Ankara et İzmir. Toutes les couches sociales, fonctionnaires retraités liquidant leurs indemnités de départ, petits commerçants, paysans vendant leurs terres, travailleurs immigrés virant des deutsche marks depuis l’Allemagne de l’Ouest, faisaient la queue devant les bureaux des courtiers pour s’assurer des intérêts mensuels. Comme les courtiers versaient ces rendements mensuels en espèces grâce au capital apporté par les nouveaux déposants, les petits courtiers dits « table-et-chaise » (masa-sandalye) fonctionnaient comme des pyramides de Ponzi classiques. ^[7]

L’empire de 100 milliards de livres de Banker Kastelli#

Au-dessus des centaines de courtiers de coin de rue se dressait Banker Kastelli, l’entreprise d’Abidin Cevher Özden. Contrairement aux opérateurs éphémères qui n’émettaient que des billets personnels sans garantie, Kastelli se présentait comme le premier réseau de distribution en gros pour dix banques commerciales turques officielles, notamment Hisarbank (contrôlée par le conglomérat de construction et d’industrie Kozanoğlu-Çavuşoğlu), İstanbul Bankası (dirigée par Özer Çiller), Odibank (Ortadoğu İktisat Bankası), Bağbank et Pamukbank, ainsi que pour de grandes entreprises industrielles avides de fonds de roulement.

Özden dépensa sans compter en campagnes publicitaires à la télévision aux heures de grande écoute et dans la presse, mettant en scène des vedettes adulées du cinéma turc (Yeşilçam), dont Cüneyt Arkın, Fikret Hakan, Ekrem Bora et İzzet Günay, qui assuraient aux téléspectateurs de tout le pays que leur épargne chez Kastelli était adossée à d’authentiques certificats de dépôt bancaires. Au printemps 1982, Banker Kastelli exploitait vingt-huit agences et un réseau d’agents régionaux, et détenait environ 100 milliards de livres turques (soit alors quelque 600 à 650 millions de dollars, près d’un huitième du total des dépôts des banques commerciales en Turquie) recueillis auprès d’environ 220 000 épargnants.

L’effondrement de juin 1982 et les faillites bancaires en chaîne#

La débâcle commença à l’automne 1981, lorsque des centaines de petits courtiers pyramidaux firent défaut et prirent la fuite, ce qui poussa le ministre des Finances Kaya Erdem, en novembre 1981, à interdire l’ouverture de nouvelles boutiques de courtage et à imposer des exigences minimales de capital et de licence. Loin d’apaiser le marché, la faillite des petits courtiers jeta d’abord les épargnants effrayés dans les bras de Banker Kastelli, que le public jugeait trop gros et trop lié aux banques commerciales pour faire faillite. Mais Kastelli se trouvait pris dans un étau arithmétique intenable : alors que l’inflation reculait de plus de 100 % en 1980 à environ 35 % en 1981-1982, les entreprises emprunteuses ne pouvaient plus honorer des crédits de trésorerie portant des taux réels de 90 à 120 %, tandis que Kastelli devait verser chaque mois des milliards de livres d’intérêts aux détenteurs de certificats.

En mai et au début de juin 1982, la Banque centrale de la République de Turquie durcit les réserves obligatoires des banques commerciales, et les autorités de contrôle ordonnèrent aux banques de cesser de commercialiser des certificats de dépôt décotés par l’entremise de courtiers indépendants. Privé de nouveaux stocks de certificats en gros et confronté à une vague de demandes de remboursement après que des rumeurs d’illiquidité se furent répandues à la mi-juin, Özden sollicita un financement d’urgence auprès de la Banque centrale et de ses banques partenaires. Lorsque le vice-Premier ministre Turgut Özal et la Banque centrale refusèrent de renflouer un courtier non bancaire, Özden s’enfuit discrètement en Suisse du 18 au 20 juin 1982 (avant de revenir plus tard via la Tunisie pour être arrêté et jugé).

La panique gagna aussitôt tout le système financier turc. Les épargnants assiégèrent les bureaux fermés de Kastelli et se ruèrent aux guichets des banques commerciales dont il avait placé les certificats. En quelques semaines, le ministre des Finances Kaya Erdem, dont la remarque abrupte selon laquelle les citoyens en quête de rendements à trois chiffres avaient « joué pour gagner quelques kuruş de plus » avait soulevé la colère publique, démissionna le 13 juillet 1982, suivi le 14 juillet par le vice-Premier ministre Turgut Özal et le ministre du Logement Şerif Tüten. Pour éviter l’effondrement complet du système de paiements, le gouvernement soutenu par l’armée nomma Adnan Başer Kafaoğlu ministre des Finances, injecta des liquidités d’urgence de la Banque centrale dans les banques en difficulté et créa des commissions de liquidation des courtiers, qui convertirent les certificats bancaires détenus par les petits épargnants chez Kastelli en comptes restructurés à plus long terme auprès de la Ziraat Bankası, banque publique.

Même avec ces liquidités d’urgence, les banques commerciales les plus dépendantes du modèle de financement de Kastelli ne purent survivre. Entre 1983 et 1984, l’État saisit plusieurs établissements privés insolvables, au premier rang desquels Hisarbank, İstanbul Bankası, Odibank, İşçi Kredi Bankası et Bağbank, pour les liquider ou les fusionner dans la Ziraat Bankası. Les évaluations rétrospectives de la Banque mondiale et d’économistes universitaires estiment le coût budgétaire et macroéconomique total de l’assainissement après la Bankerler Krizi de 1982 à environ 2,5 % du produit national brut de la Turquie.

Héritage réglementaire : la création du TMSF en 1983 et la loi bancaire de 1985#

Le traumatisme de juin 1982 transforma durablement la supervision financière turque. Ayant découvert les dangers d’une libéralisation des taux d’intérêt sans filet de sécurité préalable, le gouvernement promulgua le 22 juillet 1983 le décret-loi n° 70, instituant officiellement le Fonds d’assurance des dépôts d’épargne (Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, ou TMSF), placé sous l’administration de la Banque centrale, pour garantir les dépôts bancaires des ménages et gérer la résolution des établissements insolvables.

Deux ans plus tard, en avril 1985, le Parlement adopta la loi bancaire n° 3182, qui introduisit un audit externe normalisé, des plans comptables uniformes, des ratios d’adéquation des fonds propres, des limites plus strictes aux prêts consentis aux groupes industriels propriétaires et des pouvoirs de surveillance formels pour la Banque centrale, parachevant l’architecture réglementaire dont l’absence avait transformé la libéralisation des taux de 1980 en catastrophe Kastelli.

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