Les réformes du PAEG de 1964 au Brésil, les effondrements de Halles et Comind, et la boucle de déficit de BANESPA

Le 31 décembre 1964, neuf mois après le coup d'État militaire au Brésil, le président Humberto Castello Branco a signé la loi n° 4 595, universellement connue des économistes brésiliens comme la constitution du système financier national. Rédigé par le ministre de la Planification Roberto de Oliveira Campos et le ministre des Finances Octávio Gouveia de Bulhões dans le cadre du Programme d'action économique du gouvernement (Programa de Ação Econômica do Governo, ou PAEG), le statut a démantelé le régime monétaire fragmenté de l'après-guerre au Brésil, a établi le Conseil monétaire national (CMN) et a créé la Banque centrale du Brésil (Banco Central do Brasil, BCB). Conjointement avec la loi n° 4 357 du 16 juillet 1964, qui a introduit la correction monétaire légale (correção monetária) et les obligations du Trésor indexées sur l'inflation (Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional, ou ORTN), les réformes du PAEG ont permis aux marchés financiers brésiliens de fonctionner dans un contexte d'inflation chronique à deux et trois chiffres. ^[1]

Pourtant, l'architecture de 1964 contenait deux failles structurelles fatales qui ont hanté le secteur bancaire brésilien pendant les trois décennies suivantes. Premièrement, le maintien d'une double autorité monétaire — par le biais du compte de compensation partagé (conta movimento) avec le géant commercial public Banco do Brasil et le détournement des recettes fiscales vers une « Réserve monétaire » discrétionnaire (Réserve monétaire)—a transformé la Banque centrale en un fonds de sauvetage hors budget chaque fois que des conglomérats financiers privés tels que Banco Halles (1974) ou Banco Comind, Auxiliar et Maisonnave (1985) se sont effondrés. Deuxièmement, les plus de 25 banques commerciales des gouvernements des États du Brésil, menées par la BANESPA de São Paulo et la BANERJ de Rio de Janeiro, ont fonctionné comme des quasi-banques centrales qui imprimaient de la monnaie pour financer les déficits budgétaires régionaux jusqu'à ce que les restructurations PROER et PROES des années 1990 ne ferment finalement la boucle. ^[2]

Le plan PAEG de 1964 : Loi 4 357 (ORTN) et Loi 4 595 (BCB)#

Avant 1964, le Brésil ne disposait pas de banque centrale indépendante. L'autorité monétaire était partagée entre la Surintendance de la monnaie et du crédit (SUMOC, créée en 1945 en tant que conseil normatif sans bilan) et la banque commerciale fédérale, Banco do Brasil, qui détenait les réserves bancaires, gérait le guichet d'escompte et finançait les déficits du Trésor tout en étant en concurrence pour les dépôts commerciaux privés. Pendant ce temps, un plafond d'usure datant de l'époque coloniale limitant les taux d'intérêt nominaux à 12 pour cent par an—couplé à une interdiction des clauses d'indexation sur l'or ou les devises étrangères—a paralysé le crédit à long terme et détruit le marché de la dette publique alors que l'inflation annuelle dépassait 80 pour cent en 1963-1964. ^[3]

Nommés en avril 1964 pour exécuter le programme de stabilisation PAEG, Octávio Gouveia de Bulhões et Roberto Campos ont orchestré une révolution institutionnelle en deux étapes : ^[4]

• Correction monétaire et l'ORTN (Loi n° 4 357 du 16 juillet 1964) : Pour ressusciter les marchés obligataires nationaux volontaires et empêcher les contribuables de profiter du retard des paiements d'impôts en période de forte inflation, la loi 4 357 a légalisé l'indexation légale sur l'inflation. Elle a créé les Obligations réajustables du Trésor national (Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional, ORTN), dont la valeur principale était mise à jour mensuellement ou trimestriellement selon les indices des prix de gros. Rapidement étendue par la loi n° 4 380 (août 1964) aux contrats hypothécaires et aux livrets d'épargne sous la nouvelle Banque nationale du logement (BNH), l'unité ORTN est devenue l'unité de compte universelle pour les contrats financiers brésiliens, permettant aux banques de collecter l'épargne et d'accorder des crédits malgré une inflation persistante.
• Création du CMN et de la Banco Central do Brasil (loi n° 4 595 du 31 décembre 1964) : Promulguée le dernier jour de 1964 (et entrée en vigueur le 31 mars 1965), la loi 4 595 a remplacé la SUMOC par le Conseil monétaire national (CMN) et a créé la Banco Central da República do Brasil (renommée Banco Central do Brasil en 1967). Complétée par la loi sur les marchés de capitaux (loi n° 4 728 de juillet 1965), la réforme a segmenté la finance brésilienne selon les principes américains du Glass-Steagall en banques commerciales, banques d'investissement privées, sociétés de crédit à la consommation (financeiras), et les associations d'épargne et de crédit.

Malgré la pression de Campos et Bulhões en faveur d'une orthodoxie de la banque centrale, la résistance politique du puissant caucus agraire de la Banco do Brasil a préservé le conta movimento—un compte de découvert automatique sans intérêt auprès de la BCB qui permettait à la Banco do Brasil d'étendre le crédit sans limite jusqu'à ce que le compte soit finalement gelé en 1986. ^[5]

L'intervention de la Banco Halles de 1974 et la machine de sauvetage de la « réserve monétaire »#

Pendant le « miracle économique brésilien » (1968-1973), le ministre des Finances Antônio Delfim Netto a encouragé des fusions bancaires rapides qui ont transformé des institutions segmentées en conglomérats financiers tentaculaires centrés sur une banque commerciale et d'investissement phare. Ces conglomérats ont financé des entreprises à long terme et des projets immobiliers par le biais d'accords de rachat à court terme au jour le jour (lettres de rachat) adossés à des ORTN et à des bons du Trésor, et par le biais de prêts en eurodollars étrangers canalisés en vertu de la résolution 63 de la Banque centrale. ^[6]

Lorsque le choc pétrolier de l'OPEP de 1973 a incité le nouveau ministre des Finances, Mário Henrique Simonsen, à resserrer la liquidité au début de 1974, les conglomérats surendettés ont été confrontés à des retraits massifs immédiats. La victime la plus spectaculaire fut Grupo Halles, le neuvième groupe financier du Brésil, qui avait masqué de lourdes pertes d'exploitation par le biais de prêts interentreprises et d'engagements de rachat au jour le jour non comptabilisés. Le 16 avril 1974, lors de sa 226e session, le Conseil monétaire national a ordonné à la Banque centrale du Brésil de décréter une intervention directe dans la Banco Halles S.A. et ses onze filiales d'investissement, de courtage et de financement affiliées, mise en œuvre en vertu de la loi n° 6 024 (qui avait été promulguée à la hâte un mois plus tôt, le 13 mars 1974, pour régir les interventions bancaires et les liquidations extrajudiciaires). ^[7]

Craignant que les pertes sur les effets de commerce du marché monétaire de Halles ne déclenchent une panique systémique sur le marché libre intérieur et ne fassent fuir les prêteurs étrangers en eurodollars, la BCB a garanti 100 pour cent des déposants et des investisseurs au jour le jour de Halles, organisant l'absorption de son réseau bancaire commercial par la banque publique Banco do Estado da Guanabara (BEG). Pour financer le sauvetage de Halles et les renflouements ultérieurs de groupes tels qu'Ipiranga et União Comercial sans crédit législatif, le CMN a détourné les recettes de l'impôt sur les opérations financières (IOF) vers la « Réserve monétaire » hors budget de la BCB, établissant un dangereux aléa moral dans lequel les propriétaires de banques privatisaient les profits en période de prospérité tandis que la Banque centrale socialisait les pertes d'insolvabilité par la création monétaire à haute puissance. ^[8]

19 novembre 1985 : La liquidation extrajudiciaire de Comind, Auxiliar et Maisonnave#

Ces vulnérabilités structurelles ont explosé une décennie plus tard lors de la crise de la dette latino-américaine et de la transition vers un régime civil en 1985. Coupés du crédit interbancaire international après 1982 et étranglés par une inflation intérieure galopante dépassant 200 pour cent par an, plusieurs grands conglomérats privés ont dissimulé une profonde insolvabilité derrière des prêts fictifs intragroupe et des certificats de dépôt de détail à taux d'intérêt élevés. Au début de 1985, l'effondrement du conglomérat du sud Banco Sulbrasileiro a contraint le nouveau gouvernement civil du président José Sarney à nationaliser la banque en faillite sous le nom de Banco Meridional, à un coût public élevé.

Déterminés à stopper la nationalisation à grande échelle des prêteurs privés en faillite, le ministre des Finances Dilson Funaro et le président de la Banque centrale Fernão Carlos Botelho Bracher ont convoqué une session d'urgence du Conseil monétaire national le 19 novembre 1985 (Ata 454) et ont ordonné la liquidation extrajudiciaire simultanée de trois conglomérats financiers majeurs :

• Banco do Comércio e Indústria de São Paulo S.A. (Comind), alors l'une des dix plus grandes banques commerciales privées du Brésil, avec de nombreuses succursales à l'étranger ;
• Banco Auxiliar S.A., un important groupe bancaire commercial et d'investissement de São Paulo contrôlé par la Corporação Bonfiglioli de la famille Bonfiglioli ; et
• Banco Maisonnave S.A., un conglomérat financier du Rio Grande do Sul.

Les examinateurs de la Banque centrale ont découvert des déficits de capitaux cachés massifs (passifs non couverts) à travers les trois groupes totalisant des milliers de milliards de cruzeiros, parallèlement à environ 450 à 600 millions de dollars US de passifs interbancaires externes non garantis détenus par les succursales étrangères de Comind et d'Auxiliar à New York et aux îles Caïmans. Bien que la BCB ait évincé les actionnaires majoritaires et gelé les actifs des initiés en vertu de la loi 6 024, elle a de nouveau injecté d'importantes liquidités pour protéger les déposants à vue de détail et a négocié des remboursements partiels avec les banques créancières étrangères afin d'empêcher les clauses de défaut croisé de faire dérailler le rééchelonnement de la dette souveraine du Brésil.

La boucle de création monétaire des banques d'État (BANESPA et BANERJ)#

Encore plus destructrice pour la stabilité monétaire que les faillites des banques privées, la boucle budgétaire exploitée par les plus de 25 banques commerciales publiques du Brésil, dirigées par le fleuron Banco do Estado de São Paulo (BANESPA) et celle de Rio de Janeiro Banco do Estado do Rio de Janeiro (BANERJ)Tout au long des années 1970 et 1980, de puissants gouverneurs d'État ont traité leurs banques commerciales d'État comme des banques centrales régionales captives : avant chaque élection gouvernementale et législative (notamment en 1982, 1986 et 1990), le BANESPA et ses pairs ont accordé des milliards de dollars de prêts non performants à leurs trésoreries d'État et entreprises de services publics contrôlantes, ou ont souscrit des obligations du Trésor d'État invendables.

Chaque fois que ces prêts politiques laissaient BANESPA ou BANERJ dans l'incapacité de compenser les chèques interbancaires quotidiens ou de renouveler les dépôts au jour le jour, les banques d'État se tournaient vers le guichet de liquidité de la Banque centrale du Brésil. Comme la fermeture de la plus grande banque de compensation de São Paulo — le cœur industriel du Brésil — était politiquement et systémiquement impensable, la BCB a accordé à plusieurs reprises des lignes de liquidité d'urgence ou a échangé des obligations d'État invendables contre des titres fédéraux, permettant aux gouverneurs des États d'exporter leurs déficits budgétaires directement sur le bilan de l'autorité monétaire nationale.

Pendant la spirale hyperinflationniste de 1987 à 1993, les banques publiques comme privées ont masqué leur insolvabilité bilancielle grâce aux revenus de « flottement » inflationnistes — en collectant des dépôts à vue sans intérêt auprès du public et en investissant ces fonds dans des obligations d'État indexées au jour le jour, rapportant des taux réels majorés d'une correction monétaire quotidienne. Lorsque le Plan Real de juillet 1994 a brusquement ramené l'inflation mensuelle de plus de 40 pour cent à un chiffre, les revenus de flottement des banques ont disparu du jour au lendemain. Le 30 décembre 1994, la Banque centrale a placé BANESPA et BANERJ sous Régime d'administration temporaire spéciale (RAET). Au cours des six années suivantes, le président Fernando Henrique Cardoso et le président de la Banque centrale Gustavo Loyola ont déployé deux cadres de résolution historiques —PROER (novembre 1995) pour fusionner les banques privées en difficulté telles que Nacional et Econômico avec des concurrents sains, et PROES (août 1996) pour refinancer, liquider ou privatiser les banques commerciales d'État, aboutissant à la vente de BANERJ à Banco Itaú en 1997 et à l'assainissement fédéral et la privatisation de BANESPA au profit de la banque espagnole Banco Santander en novembre 2000.

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