Brasiliens PAEG-Reformen von 1964, die Zusammenbrüche von Halles und Comind sowie die BANESPA-Defizitschleife

Am 31. Dezember 1964, neun Monate nach dem Militärputsch in Brasilien, unterzeichnete Präsident Humberto Castello Branco das Gesetz Nr. 4.595 – das bei brasilianischen Ökonomen allgemein als die Verfassung des nationalen Finanzsystems bekannt ist. Entworfen von Planungsminister Roberto de Oliveira Campos und Finanzminister Octávio Gouveia de Bulhões im Rahmen des Regierungsprogramms für wirtschaftliches Handeln (Programa de Ação Econômica do Governo, oder PAEG), baute das Statut Brasiliens fragmentiertes Währungsregime der Nachkriegszeit ab, etablierte den Nationalen Währungsrat (CMN) und schuf die Zentralbank von Brasilien (Banco Central do Brasil, BCB). Zusammen mit dem Gesetz Nr. 4.357 vom 16. Juli 1964, das die gesetzliche Währungskorrektur (correção monetária) und inflationsindexierte Staatsanleihen (Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacionaloder ORTNs) einführte, ermöglichten die PAEG-Reformen das Funktionieren der brasilianischen Kapitalmärkte inmitten einer chronischen zwei- und dreistelligen Inflation. ^[1]

Doch die Architektur von 1964 enthielt zwei fatale strukturelle Mängel, die das brasilianische Bankwesen für die nächsten drei Jahrzehnte verfolgten. Erstens die Beibehaltung einer dualen Währungsbehörde – durch das gemeinsame Verrechnungskonto (conta movimento) mit dem staatlichen Geschäftsbankenriesen Banco do Brasil und die Umleitung von Steuereinnahmen in eine diskretionäre „Währungsreserve“ (Währungsreserve)—machte die Zentralbank zu einem außerbudgetären Rettungsfonds, wann immer private Finanzkonglomerate wie Banco Halles (1974) oder Banco Comind, Auxiliar und Maisonnave (1985) zusammenbrachen. Zweitens fungierten Brasiliens mehr als 25 Geschäftsbanken der Landesregierungen, angeführt von BANESPA aus São Paulo und BANERJ aus Rio de Janeiro, als Quasi-Zentralbanken, die Geld druckten, um regionale Haushaltsdefizite zu finanzieren, bis die Umstrukturierungen PROER und PROES in den 1990er Jahren den Kreislauf endgültig schlossen. ^[2]

Der PAEG-Entwurf von 1964: Gesetz 4.357 (ORTN) und Gesetz 4.595 (BCB)#

Vor 1964 fehlte Brasilien eine unabhängige Zentralbank. Die Währungsbehörde war aufgeteilt zwischen der Superintendenz für Geld und Kredit (SUMOC, 1945 als normativer Rat ohne Bilanz gegründet) und der föderalen Geschäftsbank Banco do Brasil, die Bankreserven hielt, das Diskontfenster betrieb und Haushaltsdefizite finanzierte, während sie gleichzeitig um private kommerzielle Einlagen konkurrierte. Unterdessen lähmte eine aus der Kolonialzeit stammende Wucherobergrenze, die die nominalen Zinssätze auf 12 Prozent pro Jahr begrenzte – gepaart mit einem Verbot von Indexierungsklauseln für Gold oder Fremdwährungen – langfristige Kredite und zerstörte den Markt für öffentliche Schulden, als die jährliche Inflation 1963–1964 auf über 80 Prozent anstieg. ^[3]

Octávio Gouveia de Bulhões und Roberto Campos, die im April 1964 zur Durchführung des PAEG-Stabilisierungsprogramms ernannt wurden, leiteten eine zweistufige institutionelle Revolution ein: ^[4]

• Währungskorrektur und die ORTN (Gesetz Nr. 4.357 vom 16. Juli 1964): Um freiwillige inländische Anleihemärkte wiederzubeleben und Steuerzahler davon abzuhalten, durch die Verzögerung von Steuerzahlungen während einer hohen Inflation zu profitieren, legalisierte das Gesetz 4.357 die gesetzliche Inflationsindexierung. Es schuf die anpassungsfähigen nationalen Schatzanweisungen (Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional, ORTN), deren Hauptwert monatlich oder vierteljährlich gemäß den Großhandelspreisindizes aktualisiert wurde. Bald durch das Gesetz Nr. 4.380 (August 1964) auf Hypothekenverträge und Sparbücher bei der neuen Nationalen Wohnungsbaubank (BNH) ausgeweitet, wurde die ORTN-Einheit zur universellen Rechnungseinheit für brasilianische Finanzverträge, was es Banken ermöglichte, trotz anhaltender Inflation Ersparnisse zu sammeln und Kredite zu vergeben.
• Schaffung des CMN und der Banco Central do Brasil (Gesetz Nr. 4.595 vom 31. Dezember 1964): Das am letzten Tag des Jahres 1964 erlassene (und am 31. März 1965 in Kraft getretene) Gesetz 4.595 ersetzte die SUMOC durch den Nationalen Währungsrat (CMN) und schuf die Banco Central da República do Brasil (umbenannt in Banco Central do Brasil im Jahr 1967). Ergänzt durch das Kapitalmarktgesetz (Gesetz Nr. 4.728 vom Juli 1965), gliederte die Reform das brasilianische Finanzwesen nach dem amerikanischen Glass-Steagall-Modell in Geschäftsbanken, private Investmentbanken, Konsumfinanzierungsgesellschaften (financeiras, sowie Spar- und Darlehenskassen.

Trotz des Drängens von Campos und Bulhões auf eine orthodoxe Zentralbankpolitik bewahrte der politische Widerstand des mächtigen Agrarflügels der Banco do Brasil die conta movimento– ein automatisches, zinsloses Überziehungskonto bei der BCB, das es der Banco do Brasil ermöglichte, Kredite unbegrenzt auszuweiten, bis das Konto 1986 schließlich eingefroren wurde. ^[5]

Die Intervention bei der Banco Halles 1974 und der Rettungsmechanismus der „Währungsreserve“#

Während des „brasilianischen Wirtschaftswunders“ (1968–1973) förderte Finanzminister Antônio Delfim Netto rasche Bankenfusionen, die segmentierte Institute in weitläufige Finanzkonglomerate verwandelten, deren Zentrum eine führende Geschäfts- und Investmentbank bildete. Diese Konglomerate finanzierten langfristige Unternehmens- und Immobilienprojekte durch kurzfristige Übernacht-Rückkaufvereinbarungen (cartas de recompra), die durch ORTNs und Schatzwechsel sowie durch ausländische Eurodollar-Kredite besichert waren, welche gemäß der Resolution 63 der Zentralbank kanalisiert wurden. ^[6]

Als der OPEC-Ölschock von 1973 den neuen Finanzminister Mário Henrique Simonsen Anfang 1974 dazu veranlasste, die Liquidität zu verknappen, sahen sich überschuldete Konglomerate mit sofortigen Finanzierungsengpässen konfrontiert. Das dramatischste Opfer war die in Rio und São Paulo ansässige Grupo Halles, Brasiliens neuntgrößte Finanzgruppe, die hohe operative Verluste durch konzerninterne Darlehen und nicht verbuchte Overnight-Rückkaufverpflichtungen verschleiert hatte.Am 16. April 1974 ordnete der Nationale Währungsrat in seiner 226. Sitzung an, dass die Zentralbank von Brasilien eine direkte Intervention bei der Banco Halles S.A. und ihren elf verbundenen Investment-, Makler- und Finanztochtergesellschaften verhängt, was gemäß Gesetz Nr. 6.024 (das einen Monat zuvor am 13. März 1974 hastig erlassen worden war, um Bankinterventionen und außergerichtliche Liquidationen zu regeln) umgesetzt wurde. ^[7]

Aus Angst, dass Verluste aus den Geldmarkt-Schuldscheinen von Halles einen systemischen Ansturm auf den inländischen offenen Markt auslösen und ausländische Eurodollar-Kreditgeber abschrecken könnten, garantierte die BCB 100 Prozent der Einlagen von Halles-Einlegern und Overnight-Investoren und organisierte die Übernahme ihres Geschäftsbankennetzwerks durch die staatliche Banco do Estado da Guanabara (BEG). ^[8]

19. November 1985: Die außergerichtliche Liquidation von Comind, Auxiliar und Maisonnave#

Diese strukturellen Schwachstellen explodierten ein Jahrzehnt später während der lateinamerikanischen Schuldenkrise und des Übergangs zur zivilen Herrschaft im Jahr 1985.

Nach 1982 vom internationalen Interbankenkredit abgeschnitten und durch eine explodierende inländische Inflation von über 200 Prozent pro Jahr unter Druck gesetzt, verbargen mehrere große private Konglomerate ihre tiefe Insolvenz hinter fiktiven konzerninternen Darlehen und hochverzinslichen Einlagenzertifikaten für Privatkunden.

• Anfang 1985 zwang der Zusammenbruch des südlichen Konglomerats Banco Sulbrasileiro die neue zivile Regierung von Präsident José Sarney dazu, die gescheiterte Bank als Banco Meridional mit hohen öffentlichen Kosten zu verstaatlichen.Entschlossen, eine umfassende Verstaatlichung bankrotter privater Kreditgeber zu stoppen, beriefen Finanzminister Dilson Funaro und Zentralbankpräsident Fernão Carlos Botelho Bracher am 19. November 1985 eine Notsitzung des Nationalen Währungsrates ein (Ata 454) und ordneten die gleichzeitige außergerichtliche Liquidation von drei großen Finanzkonglomeraten an:
• Banco do Comércio e Indústria de São Paulo S.A. (Comind), damals eine der zehn größten privaten Geschäftsbanken Brasiliens mit umfangreichen ausländischen Niederlassungen;
• Banco Auxiliar S.A., eine bedeutende Geschäfts- und Investmentbankengruppe aus São Paulo, die von der Corporação Bonfiglioli der Familie Bonfiglioli kontrolliert wurde; und Banco Maisonnave S.A., ein Finanzkonglomerat aus Rio Grande do Sul.

Prüfer der Zentralbank deckten massive versteckte Kapitaldefizite (passivos a descoberto) bei den drei Gruppen in Höhe von insgesamt Billionen Cruzeiros auf, neben etwa 450 bis 600 Millionen US-Dollar an ungedeckten externen Interbankenverbindlichkeiten, die von den Auslandsniederlassungen von Comind und Auxiliar in New York und Grand Cayman gehalten wurden. Während die BCB die kontrollierenden Aktionäre ausschloss und das Vermögen von Insidern gemäß Gesetz 6.024 einfror, pumpte sie erneut enorme Liquidität in das System, um Sichteinlagen von Privatkunden zu schützen, und handelte teilweise Rückzahlungen mit ausländischen Gläubigerbanken aus, um zu verhindern, dass Cross-Default-Klauseln die Umschuldung der brasilianischen Staatsverschuldung gefährdeten.

Der Geldschöpfungskreislauf der Staatsbanken (BANESPA und BANERJ)#

Noch zerstörerischer für die Geldstabilität als das Scheitern von Privatbanken war der fiskalische Kreislauf, der von Brasiliens mehr als 25 staatlichen Geschäftsbanken betrieben wurde, angeführt von den Flaggschiffen Banco do Estado de São Paulo (BANESPA) und Rio de Janeiros Banco do Estado do Rio de Janeiro (BANERJ)Während der 1970er und 1980er Jahre behandelten mächtige Gouverneure ihre staatlichen Geschäftsbanken wie gefangene regionale Zentralbanken: Vor jeder Gouverneurs- und Kongresswahl (insbesondere 1982, 1986 und 1990) vergaben BANESPA und ihre Pendants notleidende Kredite in Milliardenhöhe an ihre kontrollierenden Staatskassen und staatlichen Versorgungsunternehmen oder zeichneten unverkäufliche Staatsanleihen.

Wann immer diese politischen Kredite dazu führten, dass BANESPA oder BANERJ nicht mehr in der Lage waren, tägliche Interbankenschecks einzulösen oder Übernachteinlagen zu verlängern, wandten sich die Staatsbanken an das Liquiditätsfenster der Zentralbank von Brasilien. Da die Schließung der größten Clearingbank in São Paulo – dem industriellen Herzstück Brasiliens – politisch und systemisch undenkbar war, weitete die BCB wiederholt Notfallliquiditätslinien aus oder tauschte unverkäufliche Staatsanleihen gegen Bundeswertpapiere, wodurch die Gouverneure ihre Haushaltsdefizite direkt auf die Bilanz der nationalen Währungsbehörde übertragen konnten.

Während der hyperinflationären Spirale von 1987 bis 1993 verschleierten sowohl staatliche als auch private Banken ihre bilanzielle Insolvenz durch inflationäre „Float“-Einnahmen – sie sammelten zinslose Sichteinlagen von der Öffentlichkeit ein und investierten die Gelder in über Nacht indexierte Staatsanleihen, die Realzinsen zuzüglich täglicher Währungskorrektur zahlten. Als der Real-Plan vom Juli 1994 die monatliche Inflation abrupt von über 40 Prozent auf einstellige Werte senkte, verschwanden die Float-Einnahmen der Banken über Nacht. Am 30. Dezember 1994 stellte die Zentralbank sowohl BANESPA als auch BANERJ unter eine spezielle vorübergehende Verwaltung (RAET). In den folgenden sechs Jahren setzten Präsident Fernando Henrique Cardoso und Zentralbankpräsident Gustavo Loyola zwei wegweisende Abwicklungsrahmen ein –PROER (November 1995), um marode Privatbanken wie Nacional und Econômico mit gesunden Konkurrenten zu verschmelzen, und PROES (August 1996), um staatliche Geschäftsbanken zu refinanzieren, zu liquidieren oder zu privatisieren, was 1997 im Verkauf der BANERJ an die Banco Itaú und im November 2000 in der staatlichen Sanierung und Privatisierung der BANESPA an die spanische Banco Santander gipfelte.

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