Mexikos Bankenverstaatlichung im September 1982, Mexdollar-Konvertierung und Banca Múltiple

Am 1. September 1982, während seiner letzten Rede zur Lage der Nation vor dem mexikanischen Kongress, versetzte Präsident José López Portillo der lateinamerikanischen Finanzwelt einen theatralischen Schock. Weinend am Rednerpult prangerte er private Bankiers und Währungsspekulanten an, den Reichtum der Nation geplündert zu haben – mit den Worten: „Ya nos saquearon; México no se ha acabado; no nos volverán a saquear“ („Sie haben uns bereits ausgeplündert; Mexiko ist nicht am Ende; sie werden uns nie wieder ausplündern“) – und verkündete zwei Präsidialdekrete: die sofortige Enteignung von 58 privaten mexikanischen Geschäftsbanken und die Einführung allgemeiner Devisenkontrollen. ^[1]

Die Verstaatlichung vom 1. September zerschlug das private Universalbankensystem (banca múltiple), das die mexikanischen Finanzbehörden seit 1974 sorgfältig aufgebaut hatten. Sie bildete den Höhepunkt eines chaotischen finanziellen Zusammenbruchs im August 1982, in dessen Verlauf Finanzminister Jesús Silva-Herzog ein Moratorium für die staatliche Auslandsverschuldung ankündigte und inländische US-Dollar-Bankeinlagen in Höhe von rund 12 Milliarden US-Dollar – bekannt als „Mexdollar“ – zu einem willkürlichen Kurs von 70 Pesos pro Dollar zwangsweise in abgewertete Pesos umwandelte. Indem der heterodoxe Ökonom Carlos Tello Macías an die Spitze der Banco de México gesetzt und der gesamte inländische Bankenapparat in den Staat integriert wurde, zerstörten die Dekrete die ein halbes Jahrhundert andauernde Allianz zwischen Mexikos privater Finanzelite und der Regierungspartei. ^[2]

Von spezialisierten Kreditgebern zur Konsolidierung der Banca Múltiple 1974–1976#

Vier Jahrzehnte lang nach den Bankengesetzen von 1932 und 1941 operierte das private mexikanische Finanzwesen unter einem rechtlich segmentierten Modell des Spezialbankwesens (banca especializada). Für kommerzielle Einlagenbanken, industrielle Investmentbanken (financieras), Hypothekenbanken (hipotecarias) und Treuhandinstitute waren separate Unternehmenssatzungen erforderlich. In der Praxis umgingen führende Finanzfamilien und Industriekonglomerate diese Abschottung, indem sie informelle Finanzgruppen bildeten, die eine führende Geschäftsbank mit konzerneigenen Hypotheken- und financiera-Tochtergesellschaften verbanden. ^[3]

Unter der Leitung des stellvertretenden Direktors der Banco de México, Miguel Mancera, begannen die mexikanischen Währungsbehörden ab 1972 mit der Modernisierung des Sektors durch die Legalisierung des Universalbankwesens. Änderungen des Allgemeinen Gesetzes über Kreditinstitute und Hilfsorganisationen, die im Dezember 1974 verabschiedet (und im Januar 1975 veröffentlicht) wurden, sowie die im März 1976 erlassenen operativen Vorschriften etablierten formell die banca múltiple. Dies ermöglichte es Finanzgruppen, ihre Einlagen-, Hypotheken- und Investmentsparten unter einer einzigen Unternehmensbilanz zu fusionieren, um Skaleneffekte zu erzielen. ^[4]

Die Konsolidierung schritt rasch voran. Während 1975 noch mehr als 240 spezialisierte Kreditinstitute tätig waren, schrumpfte der Sektor durch Fusionen bis 1980 auf 35 Universalbanken und bis August 1982 auf rund 58 private Geschäftsbanken. Vier Bankgiganten – Banco Nacional de México (Banamex), Banco de Comercio (Bancomer), Banca Serfin und Multibanco Comermex – kontrollierten über 60 Prozent der gesamten Vermögenswerte der Geschäftsbanken. Sie fungierten sowohl als inländische Einlagenbanken für Privatkunden als auch als aktive Teilnehmer am Londoner Eurodollar-Interbankenmarkt. ^[5]

Der Ölboom, die Kapitalflucht und der Aufstieg des Mexdollars#

Die Konsolidierung der banca múltiple fiel mit der Entdeckung riesiger Ölreserven in der Bucht von Campeche und der expansiven Fiskalpolitik von Präsident López Portillo (1977–1981) zusammen. Nachdem die traumatische Abwertung des Peso im August 1976 die 22 Jahre andauernde feste Parität von 12,50 Pesos pro US-Dollar gebrochen hatte, versuchten die mexikanischen Behörden zu verhindern, dass inländische Sparer Gelder zu Banken in Texas und New York transferierten. Dazu liberalisierten sie inländische US-Dollar-Einlagenkonten – allgemein als „Mexdollar“ bezeichnet – innerhalb der neu vereinigten mexikanischen Geschäftsbanken. ^[6]

Da Mexdollar-Termineinlagen höhere Zinssätze als US-Geldmarktinstrumente boten und gleichzeitig die volle Konvertibilität auf Verlangen versprachen, pumpten Finanzverantwortliche von Unternehmen und mexikanische Haushalte der Mittelschicht ihre Ersparnisse in Dollarkonten bei Banamex, Bancomer und deren Mitbewerbern. Gleichzeitig nutzten die mexikanischen Universalbanken ihre ausländischen Filialen und Vertretungen in London, New York und Grand Cayman, um kurzfristige Eurodollar auf dem internationalen Interbankenmarkt aufzunehmen, und leiteten so Fremdwährungskredite in Milliardenhöhe an mexikanische Staatsunternehmen und private Konglomerate weiter.

Als Mitte 1981 die hohen Zinssätze des Vorsitzenden der US-Notenbank Federal Reserve, Paul Volcker, mit fallenden Weltrohölpreisen kollidierten, schwoll Mexikos Haushaltsdefizit auf fast 16 Prozent des BIP an, und der Peso geriet unter unerbittliche spekulative Angriffe. Anstatt die Staatsausgaben zu kürzen oder frühzeitig abzuwerten, schwor López Portillo 1981, den Peso „wie ein Hund zu verteidigen“. Als das Vertrauen in den Wechselkurs schwand, stieg die private Kapitalflucht zwischen 1980 und Mitte 1982 auf über 20 Milliarden US-Dollar an und zehrte die liquiden Reserven der Banco de México auf. Am 17. Februar 1982 zog sich die Zentralbank aus dem Devisenmarkt zurück, und der Peso stürzte innerhalb weniger Tage von 26,50 auf fast 45 Pesos pro Dollar ab. ^[7]

August 1982: Staatsschuldenmoratorium und erzwungene Mexdollar-Umwandlung#

Die Abwertung vom Februar 1982 konnte das Ausbluten nicht stoppen. Bis Anfang August 1982 weigerten sich ausländische Geschäftsbanken, kurzfristige Interbanken-Kreditlinien für mexikanische Banken zu verlängern, und inländische Einleger versuchten hastig, physische US-Währung von ihren inländischen Mexdollar-Konten abzuheben, die im gesamten Bankensystem auf rund 12 Milliarden US-Dollar angewachsen waren – was die tatsächlichen Hartwährungsreserven der Geschäftsbanken oder der Banco de México bei Weitem überstieg. ^[8]

In einer einzigen dramatischen Woche Mitte August 1982 brach Mexikos Finanzarchitektur zusammen:

• Duale Wechselkurse (5. August 1982): Die Behörden spalteten den Währungsmarkt in einen Vorzugskurs von fast 49 Pesos pro Dollar für lebenswichtige Importe und den Schuldendienst sowie einen Kurs für den freien Markt, der sofort auf über 80 Pesos hochschnellte.
• Erzwungene Mexdollar-Umwandlung (13. und 18. August 1982): Am Freitag, den 13. August, fror die Regierung alle inländischen Fremdwährungs-Bankkonten ein und schloss den Devisenmarkt. Als die Banken gemäß dem Präsidialdekret vom 18. August wieder öffneten, hob die Regierung die Dollar-Konvertibilität für Mexdollar-Einlagen in Höhe von rund 12 Milliarden US-Dollar auf und ordnete an, dass alle inländischen Dollarkonten ausschließlich in mexikanischen Pesos zu einem festen Wechselkurs von 70 Pesos pro US-Dollar ausgezahlt werden durften – und das, obwohl der Straßenkurs auf dem freien Markt auf über 100 bis 130 Pesos pro Dollar anstieg.
• Das Schuldenmoratorium (12.–20. August 1982): Da die Reserven der Zentralbank erschöpft waren, flog Finanzminister Jesús Silva-Herzog am 12. August zu Krisengesprächen mit US-Finanzminister Donald Regan und dem Vorsitzenden der Federal Reserve, Paul Volcker, nach Washington. Am 20. August teilte er den internationalen Gläubigerbanken in New York mit, dass Mexiko ein 90-tägiges Moratorium für die Tilgungszahlungen seiner Auslandsschulden benötige, was die lateinamerikanische Schuldenkrise der 1980er Jahre auslöste.

Für Zehntausende mexikanische Einleger, Grenzunternehmen und ausländische Einwohner, die dem Versprechen der Regierung vertraut hatten, dass Mexdollar so sicher wie US-Bankeinlagen seien, stellte die Zwangsumwandlung zu 70 Pesos pro Dollar eine sofortige Konfiszierung von 30 bis 45 Prozent ihrer realen Kaufkraft dar.

1. September 1982: Die Enteignung von 58 Geschäftsbanken#

Hinter verschlossenen Türen in der Präsidentenresidenz Los Pinos arbeitete López Portillo unter strengster Geheimhaltung mit dem linksgerichteten nationalistischen Ökonomen Carlos Tello Macías und dem Berater José Andrés de Oteyza zusammen, um einen umfassenden Vergeltungsschlag gegen die private Bankenelite auszuarbeiten, die der Präsident für die Inszenierung der Kapitalflucht verantwortlich machte. Weder Finanzminister Silva-Herzog noch der Generaldirektor der Banco de México, Miguel Mancera, wurden bis wenige Stunden vor der Ankündigung informiert.

Am 1. September 1982 unterzeichnete López Portillo das Enteignungsdekret, das die Vermögenswerte, Filialen und industriellen Kapitalbeteiligungen von 58 privaten mexikanischen Geschäftsbanken – was praktisch das gesamte inländische Bankensystem mit Ausnahme der kleinen lokalen Filiale der Citibank und der gewerkschaftseigenen Banco Obrero umfasste – auf den Bundesstaat übertrug. Ein Begleitdekret führte umfassende Devisenkontrollen für die gesamte mexikanische Wirtschaft ein, kriminalisierte nicht genehmigte Devisengeschäfte und legte zwei staatlich verwaltete Kurse fest: einen Vorzugskurs von 50 Pesos pro Dollar und einen regulären Kurs von 70 Pesos pro Dollar (entsprechend dem Mexdollar-Liquidationskurs).

Da sich Miguel Mancera rundweg weigerte, allgemeine Devisenkontrollen zu unterzeichnen oder zu verwalten, trat er noch am selben Tag zurück und wurde als Generaldirektor der Banco de México durch Carlos Tello Macías ersetzt. In den letzten 90 Tagen der Präsidentschaft von López Portillo senkte Tello die inländischen Einlagenzinsen drastisch, weitete die staatliche Kreditvergabe aus und verwandelte die verstaatlichte banca múltiple in ein Instrument der staatlichen Wirtschaftslenkung.

Nachwirkungen: Entschädigung, Reprivatisierung und institutionelles Erbe#

Als Präsident Miguel de la Madrid am 1. Dezember 1982 sein Amt antrat, setzte er Miguel Mancera umgehend wieder an die Spitze der Banco de México, baute Tellos allgemeine Devisenkontrollen zugunsten eines kontrollierten Crawling Peg ab und bemühte sich, die Beziehungen zur inländischen Geschäftsklasse zu reparieren. Obwohl de la Madrid das staatliche Monopol über das Geschäftsbankenwesen in Artikel 28 in den Verfassungsrang erhob, gab seine Regierung staatliche Entschädigungsanleihen (Bonos de Indemnización Bancaria) heraus, um die enteigneten Aktionäre von Banamex, Bancomer und deren Mitbewerbern zu entschädigen, und erlaubte den ehemaligen Bankeigentümern, die bankfremden Industrie-, Makler- und Versicherungstöchter der Banken zurückzukaufen – was Mitte der 1980er Jahre ein paralleles privates Schattenbankensystem hervorbrachte.

Während der acht Jahre in Staatsbesitz (1982–1990) fusionierten oder liquidierten die Behörden kleinere Institute und reduzierten die 58 enteigneten Banken auf 18 nationale Kreditgesellschaften, die während Mexikos „verlorenem Jahrzehnt“ in erster Linie das Haushaltsdefizit des Bundes finanzierten. Im Mai 1990 änderte Präsident Carlos Salinas de Gortari die Verfassung, um das private Universalbankwesen wiederherzustellen, und verkaufte die 18 Staatsbanken in den Jahren 1991–1992 zu hohen Bewertungsmultiplikatoren – eine hastige Reprivatisierung, die in Kombination mit einer schwachen Bankenaufsicht den Grundstein für den Tequila-Bankenkollaps von 1994–1995 legte.

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