Indonesiens Bankenschließungen von 1997, der 144,5 Billionen Rp BLBI-Skandal und die IBRA

Am Samstag, den 1. November 1997, gaben Indonesiens Finanzminister Mar’ie Muhammad und der Gouverneur der Bank Indonesia, Soedradjad Djiwandono, die sofortige Schließung und Abwicklung von 16 insolventen privaten Geschäftsbanken bekannt. Die in Absprache mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) konzipierte Maßnahme sollte als entschlossenes Zeichen der Reformbereitschaft schwache, politisch vernetzte Kreditgeber ausschalten und das Vertrauen in die abstürzende indonesische Rupiah wiederherstellen, bewirkte jedoch genau das Gegenteil. Da sie in einem Bankensystem ohne formelle Einlagensicherung und ohne transparente Kriterien dafür durchgeführt wurde, welche weiteren Banken als Nächstes geschlossen werden könnten, lösten die Schließungen vom 1. November eine landesweite Bankenpanik bei den 222 verbleibenden indonesischen Geschäftsbanken aus. ^[1]

In den folgenden 18 Monaten weitete sich das, was als Währungsabwertung begann, zu einem der zerstörerischsten und fiskalisch teuersten Bankenzusammenbrüche der modernen Geschichte aus. Bei dem Versuch, das Zahlungssystem inmitten unerbittlicher Bankanstürme am Leben zu erhalten, pumpte die Bank Indonesia 144,5 Billionen Rupiah an Notfall-Liquiditätskrediten der Zentralbank – bekannt als Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) – in 48 Geschäftsbanken, nur damit der Oberste Rechnungshof Indonesiens (BPK) später feststellte, dass mehr als 95 Prozent dieser Mittel in Insiderkredite, Währungsspekulationen und Offshore-Transfers abgezweigt worden waren. Bis Mai 1998, als Unruhen das 32 Jahre währende Regime der Neuen Ordnung von Präsident Suharto stürzten, war die neu geschaffene indonesische Bankenrestrukturierungsagentur (IBRA oder BPPN) gezwungen, den größten privaten Kreditgeber des Landes, die Bank Central Asia (BCA) der Salim-Gruppe, zu beschlagnahmen und den zerrütteten Bankensektor mit Staatsanleihen zu rekapitalisieren, die 50 Prozent des indonesischen Bruttoinlandsprodukts überstiegen. ^[2]

Die Pakto-88-Deregulierung und die Vetternwirtschaft der Suharto-Ära#

Die strukturelle Anfälligkeit des indonesischen Bankensystems ging auf den Oktober 1988 zurück, als die Regierung das umfassende Deregulierungspaket namens Pakto 88 verabschiedete. Durch die drastische Senkung der Mindestkapitalanforderungen auf nur 10 Milliarden Rupiah (damals rund 5,8 Millionen US-Dollar) und die Aufhebung eines 17-jährigen Moratoriums für neue Banklizenzen löste Pakto 88 eine Explosion bei den Neugründungen von Privatbanken aus. Zwischen 1988 und Mitte 1997 stieg die Zahl der in Indonesien tätigen Geschäftsbanken sprunghaft von 111 auf 238 an – darunter sieben riesige Staatsbanken, 160 private nationale Geschäftsbanken, 27 regionale Entwicklungsbanken sowie 44 ausländische und Joint-Venture-Banken. ^[3]

In der Praxis gründete oder erwarb fast jeder große indonesische Unternehmenskonzern (konglomerat) und jedes Mitglied der Familie von Präsident Suharto eine Privatbank, die als hauseigene Finanzabteilung fungierte. Diese Banken mobilisierten Rupiah- und Dollar-Einlagen von Privatkunden durch das Angebot hoher Zinssätze und leiteten die Kredite direkt in die Immobilien-, Petrochemie-, Holz- und Infrastrukturprojekte ihrer Mehrheitsaktionäre zurück. Obwohl die Bank Indonesia strenge gesetzliche Kreditvergabegrenzen (Batas Maksimum Pemberian Kredit oder BMPK) erließ, die Kredite an verbundene Parteien auf 20 Prozent des Bankkapitals beschränkten, umgingen politisch geschützte Eigentümer diese Obergrenze routinemäßig durch Briefkastenfirmen und Überkreuzkredite, während die Prüfer der Zentralbank machtlos waren, sie zu sanktionieren. ^[4]

Gleichzeitig häuften indonesische Unternehmen und Banken massenhaft ungesicherte kurzfristige US-Dollar-Schulden an, eingelullt durch die berechenbare Wechselkurspolitik der Bank Indonesia mit gleitenden Bandbreiten, die die Rupiah um etwa 4 bis 5 Prozent pro Jahr gegenüber dem Dollar abwertete. Bis Juni 1997 hielten indonesische Banken Gesamtverbindlichkeiten in Höhe von 209 Milliarden US-Dollar, während private Unternehmen mehr als 65 Milliarden US-Dollar an ungesicherten Offshore-Schulden hatten. ^[5]

1. November 1997: Die Schließung von 16 Banken und die systemische Ansteckung#

Nach der Abwertung des thailändischen Baht im Juli 1997 überwältigte der spekulative Druck das Interventionsband der Bank Indonesia. Am 14. August 1997 gab Indonesien sein kontrolliertes Band auf und ließ den Wechselkurs der Rupiah frei schwanken. Während inländische Unternehmen hastig Dollar kauften, um ungesicherte Auslandsschulden zu decken, rutschte die Rupiah von 2.450 Rupiah pro US-Dollar im Juli auf über 3.600 Rupiah im Oktober ab, während die Bank Indonesia die Übernacht-Interbankenzinsen vorübergehend auf über 60 Prozent anhob und damit die Bankenliquidität abwürgte. ^[6]

Am 31. Oktober 1997 unterzeichnete Jakarta seine erste Absichtserklärung mit dem IWF für ein internationales Rettungspaket in Höhe von 43 Milliarden US-Dollar. Eine zentrale Bedingung des Abkommens war die sofortige Schließung nicht überlebensfähiger Banken. Gleich am nächsten Tag, dem 1. November 1997, entzog die Regierung 16 insolventen Privatbanken – die etwa 2,5 Prozent der gesamten Vermögenswerte des Bankensektors ausmachten – die Betriebslizenz. ^[7]

Um zu demonstrieren, dass die Günstlinge des Präsidenten nicht länger unantastbar waren, umfasste die Liste der 16 geschlossenen Institute drei Banken, die sich teilweise im Besitz der unmittelbaren Familie von Präsident Suharto befanden: die Bank Andromeda (zu 25 Prozent im Besitz von Suhartos zweitem Sohn, Bambang Trihatmodjo, neben dem Tycoon Prajogo Pangestu), die Bank Industri (teilweise im Besitz von Suhartos Tochter Siti Hedijanti „Titiek“ Prabowo) und die Bank Jakarta (kontrolliert von Suhartos Halbbruder Probosutedjo). ^[8]

Drei institutionelle Fehleinschätzungen machten die Schließungen vom 1. November zu einer systemischen Katastrophe. Erstens besaß Indonesien kein Einlagensicherungssystem; die Behörden kündigten lediglich eine Ad-hoc-Erstattung von bis zu 20 Millionen Rupiah (rund 6.000 US-Dollar) pro Einlegerkonto an, wodurch Unternehmensfinanzabteilungen und wohlhabende Haushalte bei jeder künftigen Schließung völlig ungeschützt blieben. Zweitens kursierten in ganz Jakarta sofort Gerüchte, dass der IWF und die Bank Indonesia eine geheime Liste mit Dutzenden weiteren schwachen Banken führten, die für eine zweite Liquidationswelle vorgesehen waren. Drittens untergrub Präsident Suharto öffentlich seinen eigenen Finanzminister: Wütend über die Schließung der Bank Andromeda reichte Bambang Trihatmodjo eine Klage gegen Mar’ie Muhammad ein und erhielt innerhalb von zwei Wochen die Erlaubnis, einen weiteren kleinen Kreditgeber, die Bank Alfa, zu kaufen und die Filialen, das Personal und die Vermögenswerte der Bank Andromeda direkt in das neue Unternehmen zu übertragen – während Probosutedjo sich der Liquidationsanordnung widersetzte und die Bank Jakarta offen hielt.

Als die Einleger sahen, dass weder Eigentumsrechte noch die Regeln der Zentralbank Bestand hatten, gerieten sie in Panik. Im November und Dezember 1997 erfasste eine massive Flucht in die Sicherheit die 222 überlebenden Banken Indonesiens. Milliarden von Dollar an Einlagen flossen aus inländischen Privatbanken in staatliche Banken, ausländische Bankfilialen in Jakarta oder auf Offshore-Konten in Singapur ab, was den inländischen Interbankenmarkt lähmte.

Der BLBI-Zentralbankliquiditätsskandal über 144,5 Billionen Rupiah#

Als Dutzenden von Privatbanken das Bargeld ausging, um ihren täglichen Clearing-Verpflichtungen bei der Bank Indonesia nachzukommen, stand die Zentralbank vor einem quälenden Dilemma: Entweder sie wies überzogene Clearing-Schecks zurück und löste eine Kettenreaktion von Dutzenden ungeplanter Bankenschließungen aus, oder sie deckte die Clearing-Defizite automatisch durch Notfall-Überziehungskredite der Zentralbank. Auf Anweisung von Präsident Suharto, keine weiteren Banken zu schließen, entschied sich die Bank Indonesia für unbefristete Liquiditätsspritzen.

Unter dem Banner der Liquiditätshilfe der Bank Indonesia (Bantuan Likuiditas Bank Indonesia oder BLBI) konsolidierte die Zentralbank Ende 1997 und 1998 mehrere Notfall-Überziehungskredite, Diskontfenster und Interbanken-Ersatzfazilitäten. Bis der Hahn für die Notfallliquidität unter Kontrolle gebracht wurde, hatte die Bank Indonesia unglaubliche 144,5 Billionen Rupiah (was während der Krise etwa 14 bis 18 Milliarden US-Dollar oder mehr als 15 Prozent des indonesischen BIP von 1998 entsprach) an 48 Geschäftsbanken ausgezahlt.

Anstatt die Währung zu stabilisieren, befeuerte die unsterilisierte BLBI-Geldschöpfung einen Teufelskreis: Die Rupiah brach im Januar 1998 auf über 10.000 Rupiah pro Dollar ein und erreichte im Juni 1998 fast 16.500 Rupiah pro Dollar, während die jährliche Inflation auf fast 78 Prozent anstieg. Schlimmer noch, die Bankeigentümer erkannten schnell, dass die BLBI-Vorschüsse praktisch ohne Überprüfung der Sicherheiten oder Vor-Ort-Aufsicht ausgezahlt wurden.

Im August 2000 veröffentlichte der Oberste Rechnungshof Indonesiens (Badan Pemeriksa Keuangan oder BPK) eine wegweisende investigative Prüfung des 144,5 Billionen Rupiah schweren BLBI-Programms. Der BPK kam zu dem Schluss, dass 138,4 Billionen Rupiah – oder 95,78 Prozent der gesamten ausgezahlten 144,5 Billionen Rupiah – potenzielle staatliche Verluste darstellten, die aus eklatanten Verstößen gegen Vorschriften, Betrug und Veruntreuung sowohl durch die empfangenden Banker als auch durch Beamte der Zentralbank resultierten. Anstatt die BLBI-Mittel ausschließlich zur Bedienung der Bankanstürme von Privatkunden zu verwenden, leiteten politisch vernetzte Tycoons bei den Hauptempfängern – wie Sjamsul Nursalims Bank Dagang Nasional Indonesia (BDNI, die 37 Billionen Rupiah absorbierte), Bob Hasans und Ongkos Bank Umum Nasional sowie der Bank Modern – Billionen von Rupiah an Notfallbargeld der Zentralbank in ihre eigenen verbundenen Unternehmensimperien, finanzierten neue Konzerninvestitionen, transferierten Kapital ins Ausland und spekulierten am Devisenmarkt aktiv gegen die indonesische Rupiah.

Die IBRA (BPPN) und die Übernahme der Bank Central Asia im Mai 1998#

Bis Januar 1998, als sich das Bankensystem im freien Fall befand, erkannten Jakarta und der IWF, dass die Ad-hoc-Schließungen gescheitert waren. Am 26. Januar 1998 erließ Präsident Suharto die Präsidialdekrete Nr. 26/1998 und Nr. 27/1998, die zwei Notfallsäulen in Kraft setzten: eine umfassende staatliche Pauschalgarantie, die alle Einleger und nicht nachrangigen Gläubiger aller lokal gegründeten Geschäftsbanken abdeckte, und die Schaffung der indonesischen Bankenrestrukturierungsagentur (IBRA, im Inland bekannt als Badan Penyehatan Perbankan Nasional oder BPPN) mit außerordentlichen rechtlichen Befugnissen, um notleidende Banken einzufrieren, zu beschlagnahmen, zu rekapitalisieren und zu liquidieren sowie BLBI-Schulden einzutreiben.

Die entscheidende Bewährungsprobe für die IBRA kam im Mai 1998 mit dem Beinahe-Zusammenbruch der Bank Central Asia (BCA). Gegründet 1957 und kontrolliert vom Milliardär Liem Sioe Liong (Sudono Salim) – dem Chef der Salim-Gruppe, Indonesiens größtem Unternehmenskonzern, und engstem Geschäftspartner von Präsident Suharto – war die BCA das Kronjuwel des indonesischen Privatbankwesens. Sie machte 12 Prozent der gesamten nationalen Bankeinlagen aus und verfügte über mehr als 800 Filialen sowie Millionen von Privatkunden. Entscheidend war, dass Suhartos älteste Tochter, Siti Hardiyanti „Tutut“ Rukmana, und sein ältester Sohn, Sigit Harjojudanto, neben dem 70-prozentigen Anteil der Familie Salim gemeinsam eine 30-prozentige Kapitalbeteiligung an der BCA hielten.

Während der tödlichen Unruhen in Jakarta vom 13. bis 15. Mai 1998, die sich gegen Unternehmen von ethnischen Chinesen richteten und Präsident Suharto am 21. Mai zum Rücktritt zwangen, brannten oder plünderten Mobs mehr als 120 BCA-Filialen und zerstörten über 1.200 BCA-Geldautomaten. Verängstigte Einleger – die sowohl die physische Zerstörung als auch den politischen Untergang der Suharto-Salim-Allianz fürchteten – standen rund um die Uhr Schlange, um ihre Ersparnisse abzuheben. Innerhalb von zwei Wochen nach dem 16. Mai 1998 zogen die Einleger rund 30 Billionen Rupiah aus der BCA ab, was die Bank Indonesia zwang, etwa 29 bis 32 Billionen Rupiah an BLBI-Notfallliquidität in die Bank zu pumpen, nur um deren Türen offen zu halten.

Am 28. Mai 1998, eine Woche nach Suhartos Rücktritt, stellte die IBRA die Bank Central Asia unter staatliche Zwangsverwaltung (Bank Take Over oder BTO), setzte die Stimmrechte der Familie Salim und der Kinder Suhartos aus und tauschte das Management aus. Anschließende Prüfungen ergaben, dass mehr als 90 Prozent des massiven Kreditportfolios der BCA an verbundene Unternehmen der Salim-Gruppe vergeben worden waren – weit über der gesetzlichen Grenze von 20 Prozent. Um einer strafrechtlichen Verfolgung wegen BMPK-Verstößen zu entgehen und 52,7 Billionen Rupiah an kombinierten BLBI-Liquiditätsschulden und konzerninternen Krediten zu begleichen, unterzeichnete die Familie Salim im September 1998 ein Master Settlement and Acquisition Agreement (MSAA) mit der IBRA. Darin trat sie Kapitalbeteiligungen an 108 Unternehmen der Salim-Gruppe (die in die von der IBRA kontrollierte Holdinggesellschaft Holdiko Perkasa überführt wurden) sowie fast alle ihre verbleibenden Anteile an der BCA ab.

Eine fiskalische Abrechnung in Höhe von 50 Prozent des BIP und das Erbe der Reformen#

Zwischen 1998 und ihrer formellen Auflösung am 27. Februar 2004 führte die IBRA eine umfassende Umstrukturierung des indonesischen Finanzwesens durch. Von den 238 indonesischen Banken vor der Krise wurden mehr als 65 Privatbanken dauerhaft geschlossen, 13 große Privatbanken (darunter die BCA, die Bank Danamon, die Bank Niaga und die Bank Bali) wurden verstaatlicht oder vom Staat übernommen, und vier insolvente staatliche Giganten (Bank Bumi Daya, Bank Dagang Negara, Bank Ekspor Impor Indonesia und Bapindo) wurden im Oktober 1998 fusioniert, um das neue staatliche Flaggschiff, die Bank Mandiri, zu schaffen.

Um notleidende Kredite bei der BCA und anderen überlebenden Banken zu ersetzen, gab das Finanzministerium Rekapitalisierungsanleihen im Wert von mehr als 430 Billionen Rupiah sowie Anleihen im Wert von 218 Billionen Rupiah zur Deckung der BLBI-Verluste der Bank Indonesia heraus – eine kombinierte Emission von Staatsschulden in Höhe von rund 650 Billionen Rupiah. Selbst nachdem die IBRA durch die Versteigerung abgetretener Unternehmenswerte und die erfolgreiche Privatisierung einer sanierten Bank Central Asia (durch den Verkauf einer Mehrheitsbeteiligung von 51 Prozent an ein Konsortium unter der Führung der US-Investmentfirma Farallon Capital im März 2002) etwa 28 Prozent des Nennwerts zurückgewonnen hatte, berechneten Ökonomen des IWF, der Weltbank und der Australian National University die fiskalischen Nettokosten der indonesischen Bankenrettung auf 50 bis 55 Prozent des jährlichen BIP.

Dennoch hatten die institutionellen Lehren aus dem November 1997 Bestand. Im Mai 1999 erließ Indonesien das Gesetz Nr. 23/1999, das der Bank Indonesia gesetzliche Unabhängigkeit von präsidialer Einmischung gewährte; im September 2005 ersetzte Jakarta die Notfall-Pauschalgarantie von 1998 durch die dauerhafte indonesische Einlagensicherungsgesellschaft (Lembaga Penjamin Simpanan, LPS); und im Jahr 2011 schufen die Behörden die unabhängige Finanzdienstleistungsaufsicht (Otoritas Jasa Keuangan, OJK) – um sicherzustellen, dass keine indonesische Regierung jemals wieder Banken in einem regulatorischen Vakuum schließen oder Blankoschecks der Zentralbank für politisch vernetzte Tycoons ausstellen würde.

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