Los cierres bancarios de Indonesia de 1997, el escándalo de los 144,5 billones de rupias de BLBI y la IBRA

El sábado 1 de noviembre de 1997, el ministro de Finanzas de Indonesia, Mar'ie Muhammad, y el gobernador del Bank Indonesia, Soedradjad Djiwandono, anunciaron el cierre y la liquidación inmediatos de 16 bancos comerciales privados insolventes. Concebida en consulta con el Fondo Monetario Internacional (FMI) como una muestra decisiva de reforma que extirparía a los prestamistas débiles y políticamente conectados y restauraría la confianza en la desplomada rupia indonesia, la medida logró exactamente lo contrario. Ejecutados en un sistema bancario que carecía de todo esquema formal de seguro de depósitos y de criterios transparentes sobre qué otros bancos podrían cerrarse a continuación, los cierres del 1 de noviembre encendieron un pánico bancario nacional entre los 222 bancos comerciales que quedaban en Indonesia. ^[1]

Durante los 18 meses siguientes, lo que comenzó como una depreciación cambiaria degeneró en uno de los colapsos bancarios más destructivos y fiscalmente costosos de la historia moderna. En su intento de mantener con vida el sistema de pagos en medio de retiradas incesantes de depositantes, el Bank Indonesia inyectó 144,5 billones de rupias en créditos de liquidez de emergencia del banco central —conocidos como Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI)— en 48 bancos comerciales, solo para que la Agencia Suprema de Auditoría de Indonesia (BPK) descubriera más tarde que más del 95 por ciento de esos fondos se había desviado hacia préstamos a personas vinculadas, especulación cambiaria y transferencias al extranjero. Para mayo de 1998, mientras los disturbios derribaban el régimen del Nuevo Orden que el presidente Suharto había mantenido durante treinta y dos años, la recién creada Agencia de Reestructuración Bancaria de Indonesia (IBRA, o BPPN) se vio obligada a incautar el mayor prestamista privado del país, el Bank Central Asia (BCA) del Grupo Salim, y a recapitalizar el maltrecho sector bancario con bonos del Estado que superaban el 50 por ciento del producto interior bruto de Indonesia. ^[2]

La desregulación Pakto 88 y la banca de amiguismo de la era Suharto#

La fragilidad estructural del sistema bancario indonesio se remontaba a octubre de 1988, cuando el gobierno promulgó el amplio paquete de desregulación conocido como Pakto 88. Al recortar los requisitos mínimos de capital a tan solo 10.000 millones de rupias (unos 5,8 millones de dólares de la época) y levantar una moratoria de diecisiete años sobre las nuevas licencias bancarias, Pakto 88 desencadenó una explosión de autorizaciones de bancos privados. Entre 1988 y mediados de 1997, el número de bancos comerciales que operaban en Indonesia saltó de 111 a 238, repartidos entre siete gigantescos bancos estatales, 160 bancos comerciales nacionales privados, 27 bancos regionales de desarrollo y 44 bancos extranjeros y de empresas conjuntas. ^[3]

En la práctica, casi todos los grandes conglomerados empresariales indonesios (konglomerat) y los miembros de la familia del presidente Suharto fundaron o adquirieron un banco privado para que actuara como tesorería cautiva. Movilizando depósitos minoristas en rupias y dólares mediante tipos de interés elevados, estos bancos canalizaban los préstamos directamente de vuelta hacia los proyectos inmobiliarios, petroquímicos, madereros y de infraestructura de sus accionistas de control. Aunque el Bank Indonesia promulgó estrictos límites legales de concesión de crédito (Batas Maksimum Pemberian Kredit, o BMPK) que topaban los préstamos a partes vinculadas en el 20 por ciento del capital de un banco, los propietarios con protección política eludían habitualmente ese tope mediante sociedades pantalla y permutas de préstamos cruzados, mientras los inspectores del banco central carecían de poder para sancionarlos. ^[4]

Al mismo tiempo, las empresas y los bancos indonesios se atiborraron de deuda a corto plazo en dólares estadounidenses sin cobertura, adormecidos por la previsible política cambiaria de banda deslizante del Bank Indonesia, que depreciaba la rupia en torno a un 4 o 5 por ciento anual frente al dólar. Para junio de 1997, los bancos indonesios acumulaban 209.000 millones de dólares en pasivos totales, mientras que las empresas privadas debían más de 65.000 millones de dólares en deuda exterior sin cobertura. ^[5]

1 de noviembre de 1997: el cierre de 16 bancos y el contagio sistémico#

Tras la devaluación del baht tailandés en julio de 1997, la presión especulativa desbordó la banda de intervención del Bank Indonesia. El 14 de agosto de 1997, Indonesia abandonó su banda administrada y dejó flotar la rupia. Mientras las empresas nacionales se precipitaban a comprar dólares para cubrir deudas externas sin cobertura, la rupia se deslizó de 2.450 por dólar en julio a más de 3.600 en octubre, al tiempo que el Bank Indonesia elevó temporalmente los tipos interbancarios a un día por encima del 60 por ciento, estrangulando la liquidez bancaria. ^[6]

El 31 de octubre de 1997, Yakarta firmó su primera Carta de Intención con el FMI para un paquete internacional de rescate de 43.000 millones de dólares. Una condición central del acuerdo era el cierre inmediato de los bancos inviables. Al día siguiente, el 1 de noviembre de 1997, el gobierno revocó las licencias de funcionamiento de 16 bancos privados insolventes, que representaban en torno al 2,5 por ciento de los activos totales del sector bancario. ^[7]

Para demostrar que los allegados del presidente ya no eran intocables, la lista de los 16 bancos clausurados incluía tres entidades parcialmente propiedad de la familia directa del presidente Suharto: el Bank Andromeda (en un 25 por ciento propiedad del segundo hijo de Suharto, Bambang Trihatmodjo, junto al magnate Prajogo Pangestu), el Bank Industri (en parte propiedad de la hija de Suharto, Siti Hedijanti «Titiek» Prabowo) y el Bank Jakarta (controlado por el medio hermano de Suharto, Probosutedjo). ^[8]

Tres errores de cálculo institucionales convirtieron los cierres del 1 de noviembre en una catástrofe sistémica. En primer lugar, Indonesia no disponía de un sistema de seguro de depósitos; las autoridades anunciaron únicamente un reembolso improvisado de hasta 20 millones de rupias (unos 6.000 dólares) por cuenta de depositante, lo que dejaba a los tesoreros de empresas y a los hogares acomodados completamente expuestos ante cualquier cierre futuro. En segundo lugar, por toda Yakarta circularon de inmediato rumores de que el FMI y el Bank Indonesia manejaban una lista secreta con decenas de bancos débiles más, destinados a una segunda oleada de liquidaciones. En tercer lugar, el presidente Suharto socavó públicamente a su propio ministro de Finanzas: furioso por el cierre del Bank Andromeda, Bambang Trihatmodjo presentó una demanda contra Mar'ie Muhammad y, en dos semanas, obtuvo permiso para comprar otro pequeño prestamista, el Bank Alfa, y traspasar las sucursales, el personal y los activos del Bank Andromeda directamente a la nueva entidad, mientras Probosutedjo desafiaba la orden de liquidación y mantenía abierto el Bank Jakarta.

Al ver que ni los derechos de propiedad ni las normas del banco central se mantenían firmes, los depositantes cundieron en pánico. A lo largo de noviembre y diciembre de 1997, una huida masiva hacia la seguridad barrió los 222 bancos supervivientes de Indonesia. Miles de millones de dólares en depósitos salieron de los bancos privados nacionales hacia los bancos estatales, las sucursales de bancos extranjeros en Yakarta o las cuentas en el extranjero de Singapur, paralizando el mercado interbancario nacional.

El escándalo de liquidez del banco central BLBI por 144,5 billones de rupias#

A medida que decenas de bancos privados se quedaban sin efectivo para cumplir sus obligaciones diarias de compensación ante el Bank Indonesia, el banco central se enfrentó a un dilema angustioso: rechazar los cheques de compensación en descubierto y desatar una reacción en cadena de decenas de cierres bancarios no planificados, o cubrir automáticamente los déficits de compensación mediante descubiertos de emergencia del banco central. Instruido por el presidente Suharto para que no cerrara ningún banco más, el Bank Indonesia optó por inyecciones de liquidez sin límite.

Bajo la enseña de la Asistencia de Liquidez del Bank Indonesia (Bantuan Likuiditas Bank Indonesia, o BLBI), el banco central consolidó múltiples facilidades de emergencia de descubierto, de ventanilla de descuento y de sustitución interbancaria a finales de 1997 y durante 1998. Para cuando el grifo de liquidez de emergencia quedó bajo control, el Bank Indonesia había desembolsado la asombrosa cifra de 144,5 billones de rupias (equivalentes a entre 14.000 y 18.000 millones de dólares durante la crisis, o más del 15 por ciento del PIB indonesio de 1998) a 48 bancos comerciales.

En lugar de estabilizar la moneda, la creación de dinero BLBI sin esterilizar alimentó un círculo vicioso: la rupia se hundió por debajo de las 10.000 por dólar en enero de 1998 y alcanzó casi las 16.500 por dólar en junio de 1998, mientras la inflación anual se disparaba hacia el 78 por ciento. Peor aún, los propietarios de los bancos comprendieron enseguida que los anticipos del BLBI se desembolsaban prácticamente sin verificación de garantías ni supervisión in situ.

En agosto de 2000, la Agencia Suprema de Auditoría de Indonesia (Badan Pemeriksa Keuangan, o BPK) publicó una auditoría de investigación histórica sobre el programa BLBI de 144,5 billones de rupias. La BPK concluyó que 138,4 billones de rupias —el 95,78 por ciento de la totalidad de los 144,5 billones desembolsados— constituían pérdidas potenciales para el Estado derivadas de flagrantes infracciones normativas, fraude y malversación tanto por parte de los banqueros receptores como de los funcionarios del banco central. En lugar de emplear los fondos BLBI únicamente para atender las retiradas de depósitos minoristas, los magnates con conexiones políticas de los principales receptores —como el Bank Dagang Nasional Indonesia (BDNI, que absorbió 37 billones de rupias) de Sjamsul Nursalim, el Bank Umum Nasional de Bob Hasan y Ongko, y el Bank Modern— canalizaron billones de rupias de efectivo de emergencia del banco central hacia sus propios imperios empresariales afiliados, financiaron nuevas inversiones de sus grupos, transfirieron capital al extranjero y especularon activamente contra la rupia indonesia en el mercado de divisas.

La IBRA (BPPN) y la toma de control del Bank Central Asia en mayo de 1998#

Para enero de 1998, con el sistema bancario en caída libre, Yakarta y el FMI reconocieron que los cierres improvisados habían fracasado. El 26 de enero de 1998, el presidente Suharto dictó los Decretos Presidenciales n.º 26/1998 y n.º 27/1998, que instauraban dos pilares de emergencia: una amplia garantía estatal general que cubría a todos los depositantes y acreedores no subordinados de todos los bancos comerciales constituidos localmente, y la creación de la Agencia de Reestructuración Bancaria de Indonesia (IBRA, conocida en el país como Badan Penyehatan Perbankan Nasional o BPPN), dotada de extraordinarias facultades legales para congelar, incautar, recapitalizar y liquidar bancos en dificultades y recuperar las deudas del BLBI.

La prueba definitoria de la IBRA llegó en mayo de 1998 con el casi colapso del Bank Central Asia (BCA). Fundado en 1957 y controlado por el multimillonario Liem Sioe Liong (Sudono Salim) —cabeza del Grupo Salim, el mayor conglomerado empresarial de Indonesia, y el socio de negocios más estrecho del presidente Suharto—, el BCA era la joya de la corona de la banca privada indonesia y representaba el 12 por ciento del total de los depósitos bancarios nacionales, con más de 800 sucursales y millones de depositantes minoristas. Cabe destacar que la hija mayor de Suharto, Siti Hardiyanti «Tutut» Rukmana, y su hijo mayor, Sigit Harjojudanto, poseían una participación conjunta del 30 por ciento en el capital del BCA, junto al 70 por ciento de la familia Salim.

Durante los mortíferos disturbios de Yakarta del 13 al 15 de mayo de 1998, que tuvieron como blanco los negocios de la etnia china y forzaron la dimisión del presidente Suharto el 21 de mayo, las turbas quemaron o saquearon más de 120 oficinas de sucursales del BCA y destruyeron más de 1.200 cajeros automáticos del banco. Aterrorizados, los depositantes —temerosos tanto de la destrucción física como de la caída política de la alianza Suharto-Salim— hacían cola día y noche para retirar sus ahorros. En las dos semanas que siguieron al 16 de mayo de 1998, los depositantes sacaron unos 30 billones de rupias del BCA, lo que obligó al Bank Indonesia a inyectar aproximadamente entre 29 y 32 billones de rupias de liquidez de emergencia del BLBI en el banco solo para mantener sus puertas abiertas.

El 28 de mayo de 1998, una semana después de que Suharto dimitiera, la IBRA puso el Bank Central Asia bajo administración estatal (Bank Take Over, o BTO), suspendiendo los derechos de voto de la familia Salim y de los hijos de Suharto, y sustituyendo a la dirección. Auditorías posteriores revelaron que más del 90 por ciento de la enorme cartera de préstamos del BCA se había concedido a empresas afiliadas del Grupo Salim, muy por encima del límite legal del 20 por ciento. Para evitar un procesamiento penal por infracciones de la BMPK y saldar 52,7 billones de rupias en deudas combinadas de liquidez del BLBI y préstamos intragrupo, la familia Salim firmó con la IBRA un Acuerdo Marco de Liquidación y Adquisición (MSAA) en septiembre de 1998, cediendo participaciones de capital en 108 sociedades del Grupo Salim (traspasadas a la sociedad de cartera controlada por la IBRA Holdiko Perkasa) junto con casi todas sus acciones restantes en el BCA.

Un ajuste fiscal del 50 % del PIB y un legado de reformas#

Entre 1998 y su disolución formal el 27 de febrero de 2004, la IBRA llevó a cabo una reconstrucción integral de las finanzas indonesias. De los 238 bancos que tenía Indonesia antes de la crisis, más de 65 bancos privados fueron cerrados de forma permanente, 13 grandes bancos privados (entre ellos el BCA, el Bank Danamon, el Bank Niaga y el Bank Bali) fueron nacionalizados o tomados por el Estado, y cuatro gigantes estatales insolventes (el Bank Bumi Daya, el Bank Dagang Negara, el Bank Ekspor Impor Indonesia y el Bapindo) se fusionaron en octubre de 1998 para crear el nuevo buque insignia estatal, el Bank Mandiri.

Para sustituir los préstamos morosos del BCA y de otros bancos supervivientes, el Ministerio de Finanzas emitió más de 430 billones de rupias en bonos de recapitalización, junto a 218 billones de rupias en bonos para cubrir las pérdidas del BLBI del Bank Indonesia, una emisión de deuda soberana combinada de unos 650 billones de rupias. Aun después de que la IBRA recuperara en torno al 28 por ciento del valor nominal mediante la subasta de los activos empresariales cedidos y la exitosa privatización de un Bank Central Asia saneado (con la venta de una participación de control del 51 por ciento a un consorcio liderado por la firma de inversión estadounidense Farallon Capital en marzo de 2002), los economistas del FMI, el Banco Mundial y la Universidad Nacional Australiana calcularon el coste fiscal neto del rescate bancario de Indonesia en entre el 50 y el 55 por ciento del PIB anual.

Con todo, las lecciones institucionales de noviembre de 1997 perduraron. En mayo de 1999, Indonesia promulgó la Ley n.º 23/1999, que otorgaba al Bank Indonesia independencia estatutaria frente a las injerencias presidenciales; en septiembre de 2005, Yakarta sustituyó la garantía general de emergencia de 1998 por la permanente Corporación de Seguro de Depósitos de Indonesia (Lembaga Penjamin Simpanan, LPS); y en 2011, las autoridades crearon la independiente Autoridad de Servicios Financieros (Otoritas Jasa Keuangan, OJK), garantizando que ningún gobierno indonesio volvería a cerrar bancos en un vacío normativo ni a extender cheques en blanco del banco central a magnates con conexiones políticas.

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