Chinas Steueraufteilungsreform von 1994 und der Aufstieg von Finanzierungsvehikeln der lokalen Regierung

Am 1. Januar 1994 setzte China die Reform des Steuerteilungssystems (Fenshuizhi, 分税制) um, eine umfassende fiskalische Neugestaltung, die von Vizepremier Zhu Rongji entwickelt wurde, um die Zentralregierung in Peking vor einer jahrzehntelangen Erosion ihrer Steuerkapazität zu retten. Zusammen mit dem Haushaltsgesetz von 1994 gelang es durch die Reform, den Anteil der Zentralregierung an den nationalen Steuereinnahmen von 22 Prozent im Jahr 1993 auf fast 56 Prozent im Jahr 1994 zu steigern, während es den Provinz- und Stadtverwaltungen gesetzlich untersagt wurde, Haushaltsdefizite auszuweisen oder Kommunalanleihen auszugeben. Da die subnationalen Behörden jedoch weiterhin für mehr als 70 Prozent der gesamten öffentlichen Ausgaben Chinas verantwortlich blieben, schuf die Regelung von 1994 ein tiefes vertikales fiskalisches Ungleichgewicht. Gezwungen, die rasche Urbanisierung und Infrastruktur ohne direkten Zugang zum Anleihemarkt zu finanzieren, wandten sich chinesische Städte zunächst monopolisierten Landpachtverkäufen („Landfinanzierung“) zu und, nach Pekings Konjunkturprogramm in Höhe von 4 Billionen RMB im November 2008, Tausenden von außerbilanziellen Unternehmensvehikeln, die als lokale Finanzierungsvehikel (Local Government Financing Vehicles, LGFVs, oder chengtou) bekannt sind – und häuften so schätzungsweise 50 bis 60 Billionen RMB oder mehr an versteckten subnationalen Schulden an. ^[1]

Der Zusammenbruch des fiskalischen Vertragssystems und die Krise der „zwei Quoten“#

Um zu verstehen, warum Peking die fiskalische Macht 1994 so abrupt wieder zentralisierte, muss man die unbeabsichtigten fiskalischen Folgen von Chinas Marktübergang nach 1978 betrachten. In den 1980er Jahren baute China das nach sowjetischem Vorbild gestaltete einheitliche Einnahmen- und Ausgabensystem (tongshou tongzhi) ab und ersetzte es durch ein dezentralisiertes fiskalisches Vertragssystem (caizheng baogan), das umgangssprachlich als „Essen in getrennten Küchen“ (fenzao chifan) bekannt war. Im Rahmen ausgehandelter Mehrjahresverträge zogen die Provinzregierungen fast alle Steuern in ihren Zuständigkeitsbereichen ein und führten nur einen festen Pauschalbetrag oder einen ausgehandelten Prozentsatz an Peking ab, während sie den Überschuss vor Ort behielten. ^[2]

Während das fiskalische Vertragswesen den lokalen Beamten starke Anreize bot, Gemeinde- und Dorfunternehmen sowie das regionale Wachstum zu fördern, hungerte es die zentrale Staatskasse aus. Die Provinzbehörden brachten boomende lokale Einnahmequellen routinemäßig in außerbudgetären Konten in Sicherheit und gewährten lokalen Staatsunternehmen großzügige Steuerbefreiungen, um Gelder aus dem gemeinsamen Einnahmenpool herauszuhalten. Der Wirtschaftswissenschaftler Hu Angang und der Forscher Wang Shaoguang warnten Chinas Führung bekanntermaßen vor dem Zusammenbruch der „zwei Quoten“: Die gesamten Haushaltseinnahmen des Staates als Anteil am Bruttoinlandsprodukt stürzten von rund 28 bis 31 Prozent im Jahr 1979 auf nur noch 10,8 Prozent im Jahr 1993 ab, während der Anteil der Zentralregierung an den gesamten fiskalischen Einnahmen von 40,5 Prozent im Jahr 1984 auf ein historisches Tief von 22,0 Prozent im Jahr 1993 fiel. Bis 1993 hatte Peking Mühe, die nationale Verteidigung, die interprovinzielle Infrastruktur und die makroökonomische Stabilisierung zu finanzieren, ohne auf inflationäre Kredite der Chinesischen Volksbank zurückzugreifen. ^[3]

Zhu Rongjis Steuerteilungsreform von 1994 (Fenshuizhi) und das Haushaltsgesetz#

Zhu Rongji, der im Juli 1993 zum Vizepremier für Wirtschafts- und Finanzangelegenheiten und gleichzeitig zum Gouverneur der Chinesischen Volksbank ernannt worden war, verbrachte den Herbst 1993 damit, von Provinz zu Provinz zu fliegen – am bekanntesten sind seine harten Verhandlungen mit den wirtschaftlich starken Küstenregionen wie Guangdong und Shanghai –, um einen Konsens über die Reform des Steuerteilungssystems von 1994 zu erzielen. Die am 1. Januar 1994 in Kraft getretene Reform strukturierte Chinas fiskalische Architektur grundlegend entlang dreier Säulen um: ^[4]

• Klare Zuweisung von zentralen, lokalen und geteilten Steuern: Die Steuern wurden in zentrale Steuern (wie Zölle, Verbrauchssteuern und Einkommenssteuern zentraler Staatsunternehmen), lokale Steuern (wie Gewerbesteuern auf Dienstleistungen, städtische Landnutzungssteuern sowie lokale Unternehmens- und Einkommenssteuern) und geteilte Steuern unterteilt.
• Die 75-25-Aufteilung der Mehrwertsteuer (MwSt.): Eine modernisierte, breit angelegte Mehrwertsteuer (zengzhishui) in Höhe von 17 Prozent wurde zur größten Einzelsäule des Steuersystems, wobei 75 Prozent aller Mehrwertsteuereinnahmen direkt der Zentralregierung zugewiesen wurden und nur 25 Prozent bei den Lokalregierungen verblieben (gefolgt von einer separaten Reform im Jahr 2002, die ebenfalls 50 Prozent und später 60 Prozent der Körperschafts- und Einkommenssteuern nach Peking verlagerte).
• Duale Steuerverwaltungen: Um zu verhindern, dass lokale Beamte zentrale Einnahmen abzweigen, richtete Peking in jeder Provinz und jedem Bezirk ein unabhängiges Netzwerk der Staatlichen Steuerverwaltung (SAT) ein, um zentrale und geteilte Steuern direkt und völlig getrennt von den lokalen Steuerbehörden zu erheben.

Entscheidend war, dass die fiskalische Neugestaltung vom Haushaltsgesetz der Volksrepublik China begleitet wurde, das im März 1994 vom Nationalen Volkskongress verabschiedet wurde (in Kraft getreten am 1. Januar 1995). Artikel 28 des Haushaltsgesetzes von 1994 schrieb vor, dass die lokalen Haushalte auf allen Ebenen nach dem Prinzip „die Ausgaben im Rahmen der Einnahmen halten“ strikt ausgeglichen sein müssen, und verbot es den Lokalregierungen ausdrücklich, Kommunalanleihen auszugeben oder direkt Kredite bei Banken aufzunehmen, es sei denn, dies wurde vom Staatsrat spezifisch genehmigt. ^[5]

Vertikales fiskalisches Ungleichgewicht und die Hinwendung zur „Landfinanzierung“ (1994–2008)#

Die Reform von 1994 erreichte ihr primäres Ziel fast über Nacht: Allein im Jahr 1994 sprang der Anteil der Zentralregierung an den nationalen Haushaltseinnahmen von 22,0 Prozent auf 55,7 Prozent, und in den folgenden zwei Jahrzehnten erholten sich die gesamten fiskalischen Einnahmen des Staates von unter 11 Prozent des BIP auf mehr als 20 Prozent des BIP. Doch während die Reform von 1994 die Steuereinnahmen nach oben in Richtung Peking rezentralisierte, beließ sie die Ausgabenverantwortung dezentralisiert – und drückte sogar neue Ausgabenmandate nach unten, da die Umstrukturierung staatlicher Unternehmen die Lasten für Renten, Gesundheitsversorgung, Arbeitslosigkeit, Bildung und städtische Infrastruktur auf die Haushalte der Städte und Bezirke verlagerte. ^[6]

Bis zu den frühen 2000er Jahren nahmen die subnationalen Regierungen weniger als die Hälfte der nationalen Haushaltseinnahmen ein (etwa 45 bis 48 Prozent), machten jedoch mehr als 70 Prozent der gesamten öffentlichen Ausgaben aus – und in den 2010er Jahren über 80 Prozent. Obwohl zentrale Finanztransfers und Steuerrückerstattungen die Lücke teilweise überbrückten, waren die Transfers oft zweckgebunden oder ungleich verteilt, während die beruflichen Beförderungen lokaler Kader im Rahmen des Kaderbewertungssystems der Kommunistischen Partei stark davon abhingen, ein hohes lokales BIP-Wachstum und sichtbare städtische Infrastruktur zu liefern. ^[7]

Da es den Lokalregierungen durch das Haushaltsgesetz von 1994 untersagt war, Kommunalanleihen auszugeben, entdeckten sie nach der Privatisierung des Wohnungsbaus im Jahr 1998 eine lukrative außerbudgetäre Einnahmequelle: die „Landfinanzierung“ (tudi caizheng). Da städtisches Land in Staatsbesitz war, während ländliches Land in Kollektivbesitz war, besaßen die Stadtverwaltungen ein gesetzliches Monopol auf die Umwandlung von ländlichem Ackerland in städtisches Gewerbe- und Wohnland. Durch die Enteignung von ländlichem Land zu niedrigen landwirtschaftlichen Entschädigungssätzen und die Versteigerung langfristiger Landnutzungsrechte (typischerweise 40 bis 70 Jahre) an Immobilienentwickler generierten die Städte massive Landübertragungsgebühren, die bald mit ihren formellen Steuerhaushalten konkurrierten. Darüber hinaus gründeten Vorreiter-Kommunen bereits in den 1990er Jahren in Shanghai und Chongqing staatliche städtische Bauinvestitionsgesellschaften (chengtou gongsi) – die ersten lokalen Finanzierungsvehikel –, in die sie städtische Grundstücke als Eigenkapital einbrachten, damit diese Unternehmenseinheiten legal Kredite bei der China Development Bank und bei Geschäftsbanken aufnehmen konnten, ohne gegen den Wortlaut des Haushaltsgesetzes von 1994 zu verstoßen. ^[8]

Das 4-Billionen-RMB-Konjunkturprogramm vom November 2008 und die LGFV-Explosion#

Was eine überschaubare Notlösung gewesen war, verwandelte sich Ende 2008 in eine systemische Schuldenmaschine. Als die globale Finanzkrise im Herbst 2008 die chinesischen Exportaufträge einbrechen ließ, kündigte der Staatsrat am 9. November 2008 ein massives zweijähriges Infrastruktur- und Konjunkturpaket in Höhe von 4 Billionen RMB (rund 586 Milliarden US-Dollar) an. Die Zentralregierung in Peking verpflichtete sich jedoch, nur 1,18 Billionen RMB (weniger als 30 Prozent) des Konjunkturprogramms aus dem Zentralhaushalt zu finanzieren, und wies die Provinz-, Stadt- und Bezirksregierungen an, die restlichen 2,82 Billionen RMB zu finanzieren.

Da das Haushaltsgesetz von 1994 den Lokalregierungen weiterhin verbot, direkt Kredite in ihren Bilanzen aufzunehmen, gaben die Chinesische Volksbank und die chinesische Bankenaufsichtskommission (CBRC) im März 2009 eine gemeinsame Richtlinie heraus, die Lokalregierungen auf allen Ebenen aktiv dazu ermutigte, qualifizierte lokale Finanzierungsvehikel (LGFVs) zu gründen, um Bankkredite und Unternehmensanleihen für Konjunkturprojekte aufzunehmen. Geschäftsbanken überschwemmten das System mit Krediten: Wie in Studien des National Bureau of Economic Research (NBER) von Chong-En Bai, Chang-Tai Hsieh, Zheng Michael Song und Zhiguo He dokumentiert ist, explodierte die Zahl der LGFVs landesweit von rund 3.000 vor 2008 auf mehr als 8.000 bis Ende 2009 und auf über 10.000 in den Folgejahren.

Die Finanzmechanik eines LGFV beruhte auf einer zirkulären Symbiose zwischen städtischen Grundstückswerten und Bankkrediten. Eine Stadtverwaltung übertrug Landnutzungsrechte, Mautstraßen oder Anteile an Versorgungsunternehmen auf ihr LGFV; das LGFV verpfändete dieses Land als Sicherheit, um Kredite von Geschäftsbanken zu erhalten, und gab „Chengtou-Anleihen“ (chengtouzhai) auf Chinas Interbanken- und Börsenanleihemärkten aus; und die Stadt unterstützte den Schuldendienst des Vehikels durch zukünftige Einnahmen aus Landübertragungen und Haushaltssubventionen. Da Banken und Anleiheinvestoren davon ausgingen, dass die Stadtverwaltungen niemals zulassen würden, dass ein staatliches LGFV zahlungsunfähig wird – eine „implizite Staatsgarantie“ (yinxing danbao) –, flossen Kredite ungehindert in renditeschwache Autobahnen, Industrieparks, U-Bahnen und neue Stadtviertel, selbst wenn die Projekte selbst fast keinen operativen Cashflow generierten.

Schattenbanken, die Überarbeitung des Haushaltsgesetzes 2015 und der Schuldenüberhang von über 60 Billionen RMB#

Als Peking nach 2010 versuchte, die Bankkredite an LGFVs einzudämmen, um Inflation und Kreditrisiken zu bremsen, hörten die lokalen Finanzierungsvehikel nicht auf, Kredite aufzunehmen; stattdessen wurden, wie die NBER-Forscher Zhuo Chen, Zhiguo He und Chun Liu zeigten, fällig werdende Konjunktur-Bankkredite über Chinas schnell wachsendes Schattenbankensystem refinanziert – einschließlich Treuhandkrediten, Vermögensverwaltungsprodukten (WMPs), anvertrauten Krediten und städtischen Bauanleihen.

In der Erkenntnis, dass das Verbot formeller Kommunalanleihen die Kreditaufnahme lediglich in den Untergrund getrieben hatte, änderte der Nationale Volkskongress im August 2014 das Haushaltsgesetz (in Kraft getreten am 1. Januar 2015), um eine Strategie der „offenen Vordertür und blockierten Hintertür“ zu verfolgen. Zum ersten Mal seit 1994 erhielten die Provinzregierungen die rechtliche Befugnis, offizielle Kommunalanleihen im Rahmen von Quoten auszugeben, die vom Staatsrat und dem NVK genehmigt wurden, und das Finanzministerium startete zwischen 2015 und 2018 ein massives Anleihentauschprogramm im Wert von über 12 Billionen RMB, um teure LGFV-Verbindlichkeiten in zinsgünstigere offizielle Kommunalanleihen umzuschulden.

Da jedoch das 1994 etablierte grundlegende vertikale fiskalische Missverhältnis intakt blieb – wobei die Lokalregierungen weiterhin über 80 Prozent der öffentlichen Ausgabenverantwortung trugen –, stiegen die außerbilanziellen LGFV-Schulden weiter an. Gemäß den Artikel-IV-Bewertungen des Internationalen Währungsfonds und akademischen Schätzungen stiegen die gesamten verzinslichen LGFV-Schulden von rund 5 Billionen RMB im Jahr 2008 auf schätzungsweise 50 bis über 60 Billionen RMB (etwa 7 bis 9 Billionen US-Dollar oder fast 50 Prozent des chinesischen BIP) in den Jahren 2022–2023, zusätzlich zu rund 35 bis 40 Billionen RMB an expliziten offiziellen Kommunalanleihen. Als der Abschwung auf dem chinesischen Immobilienmarkt nach 2021 dazu führte, dass die städtischen Einnahmen aus Landübertragungen um mehr als 30 bis 40 Prozent einbrachen, erlebte das dreißigjährige fiskalische Modell, das aus der Steuerteilungsreform von 1994 und dem Konjunkturprogramm von 2008 hervorgegangen war, eine historische Abrechnung.

Theoretischer & Bilanzieller Transmissionsmechanismus#

Nach der Kindleberger-Minsky-Hypothese finanzieller Instabilität (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) sowie Irving Fishers (1933) Schuldendeflationstheorie entstehen systemische Marktkrisen, wenn Kreditexpansion die Bilanzstrukturen von abgesicherter Finanzierung (Hedge Finance) zu spekulativer und Ponzi-Finanzierung verschiebt.

Sobald steigende Refinanzierungskosten den Preisanstieg stoppen, erzwingen Nachschusspflichten (Margin Calls) Notverkäufe, die über sinkende Sicherheitenwerte eine Schuldendeflationsspirale im Bankensystem auslösen.

Quellen und weiterführende Literatur#

1. Zhuo Chen, Zhiguo He, and Chun Liu, „ The Financing of Local Government in China: Stimulus Loan Wanes and Shadow Banking Waxes,“ National Bureau of Economic Research (Working Paper No. 23598), 2017. Wissenschaftliche Fachpublikation
2. Chong-En Bai, Chang-Tai Hsieh, and Zheng Michael Song, „ The Long Shadow of a Fiscal Expansion,“ National Bureau of Economic Research (Working Paper No. 22801 / Brookings Papers on Economic Activity), 2016. Wissenschaftliche Fachpublikation
3. Ehtisham Ahmad, Li Keping, Thomas Richardson, and Raju Singh, „ Recentralization in China?,“ International Monetary Fund, 2002. Internationale Finanzinstitution
4. International Monetary Fund, „ People’s Republic of China: Selected Issues—Local Government Financing Vehicles,“ International Monetary Fund (IMF Country Report No. 22/22), 2022. Internationale Finanzinstitution
5. David Dollar and Bert Hofman, „ Intergovernmental Fiscal Reforms, Expenditure Assignment, and Governance in China,“ World Bank, 2008. Internationale Finanzinstitution
6. Australian Centre on China in the World, „ China’s Local Government Debt: Fallout from a Perfect Storm,“ The China Story (Australian National University), 2023. Historische & Finanzielle Referenz
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Zentralbank / Währungsbehörde
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Wissenschaftliche Fachpublikation

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