Westdeutschlands versteckter Haushaltsvorrat und die Debatte um die Schuldenregel

In den vier Jahrzehnten der Bonner Republik (1949–1989) entwickelte sich die westdeutsche Finanzverfassung von einer starren kameralistischen Kassenhortung über die keynesianische antizyklische Defizitpolitik bis hin zu verfassungsgerichtlichen Auseinandersetzungen über eine ausufernde Staatsverschuldung. Mitte der 1950er-Jahre häufte Fritz Schäffer, der erste Finanzminister der Bundesrepublik, bei der Zentralbank mehr als sieben Milliarden D-Mark (DM) an nicht verausgabten Haushaltsüberschüssen an – im Volksmund „zweiter Juliusturm“ genannt, nach dem preußischen Festungsturm, in dem das Kaiserreich nach 1871 seinen goldenen Kriegsschatz verwahrt hatte. Doch keine fünfzehn Jahre später veranlasste die kurze Rezession von 1966/67 die Große Koalition unter Wirtschaftsminister Karl Schiller und Finanzminister Franz Josef Strauß, das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz von 1967 sowie 1969 die Änderung von Artikel 115 des Grundgesetzes (Grundgesetz) zu beschließen. Indem die Reform von 1969 die strikte Kreditgrenze der „werbenden Zwecke“ von 1949 durch die investitionsgebundene „Goldene Regel“ und eine offen gefasste gesamtwirtschaftliche Ausnahmeklausel ersetzte, ermöglichte sie zwei Jahrzehnte anhaltender Kreditaufnahme des Bundes – an deren Ende das wegweisende Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. April 1989 stand (BVerfGE 79, 311). ^[1]

Artikel 115 des Grundgesetzes von 1949 und das Erbe von Weimar#

Als der Parlamentarische Rat 1948/49 das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland ausarbeitete, beherrschte die Erinnerung an zwei katastrophale Währungszerstörungen innerhalb einer einzigen Generation – die Weimarer Hyperinflation von 1923 und den Zusammenbruch der Reichsmark, dem die Währungsreform vom Juni 1948 ein Ende setzte – die finanzpolitischen Beratungen. In Anlehnung an den Wortlaut von Artikel 87 der Weimarer Reichsverfassung von 1919 unterwarf die ursprüngliche Fassung von Artikel 115 des Grundgesetzes die Kreditaufnahme des Bundes einer strengen qualitativen „Objektbindung“: Geldmittel durften im Wege des Kredites „nur bei außerordentlichem Bedarf“ und in der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken beschafft werden, und dies nur auf Grund eines Bundesgesetzes. ^[2]

Nach der klassischen deutschen Finanzwissenschaft bezeichneten „werbende Zwecke“ (werbende Zwecke) Investitionsausgaben, die unmittelbar Erträge abwarfen, mit denen sich Zins und Tilgung selbst bestreiten ließen – etwa rentable Erweiterungen der Bundesbahn, des Post- und Fernmeldewesens oder ertragbringender öffentlicher Versorgungsbetriebe. Öffentliche Bauvorhaben ohne eigene Finanzierungskraft, Sozialtransfers und laufende Verwaltungsausgaben mussten ausschließlich aus den laufenden Steuereinnahmen gedeckt werden. Zusammen mit der strikten Unabhängigkeit der Zentralbank, zunächst der Bank deutscher Länder und ab 1957 der Deutschen Bundesbank, wirkte Artikel 115 anfangs nahezu wie ein Verbot struktureller Defizite. ^[3]

Fritz Schäffer und der „Juliusturm“ von 7 Milliarden DM (1952–1957)#

Verkörpert wurde die frühe westdeutsche Haushaltsorthodoxie von Fritz Schäffer, einem Politiker der Christlich-Sozialen Union (CSU) und gelernten Verwaltungsjuristen, der von September 1949 bis Oktober 1957 als erster Bundesminister der Finanzen im Kabinett von Bundeskanzler Konrad Adenauer amtierte. Entschlossen, die Kaufkraft der jungen D-Mark zu sichern und die internationale Kreditwürdigkeit der Bundesrepublik während der Verhandlungen über das Londoner Schuldenabkommen von 1953 zu wahren, betrieb Schäffer eine vorsichtige, kameralistische Haushaltspolitik nach dem alten Sprichwort „Spare in der Zeit, so hast du in der Not“. ^[4]

Zwischen 1952 und 1956 ließ die rasche industrielle Expansion des westdeutschen Wirtschaftswunders die Steuereinnahmen weit stärker steigen, als die vorsichtigen Prognosen des Finanzministeriums angenommen hatten. Zugleich blähte ein bestimmter institutioneller Engpass den Kassenbestand des Bundes auf. Auf Grundlage der alliierten Besatzungsabkommen und der Vorbereitungen auf den Beitritt der Bundesrepublik zur Nordatlantikpakt-Organisation (NATO) im Mai 1955 veranschlagte Schäffer jährlich rund 9 Milliarden DM für die Besatzungskosten der Alliierten und den Aufbau der neuen westdeutschen Streitkräfte (Bundeswehr). Da die alliierten Stellen ihre Stationierungsmittel nur langsam abriefen und der organisatorische Aufbau der Bundeswehr 1955 und 1956 hinter dem Zeitplan zurückblieb, blieben Milliarden veranschlagter Verteidigungsmark ungenutzt. ^[5]

Statt die Steuern zu senken oder die nicht verbrauchten Mittel wieder in den Kreislauf zu leiten, legte Schäffer die Überschüsse auf stillgelegten Konten des Bundes bei der Bank deutscher Länder in Frankfurt an. Im Herbst 1956 erreichte die Kassenreserve des Bundes mit rund 7 Milliarden DM ihren Höchststand (Anfang 1957 lagen noch immer über 6 Milliarden DM dort) – fast ein Fünftel des gesamten jährlichen Bundeshaushalts. Journalisten und Abgeordnete tauften Schäffers Notenbankschatz „Juliusturm“, in Erinnerung an den mittelalterlichen Zitadellenturm in Berlin-Spandau, in dem Otto von Bismarck nach 1871 120 Millionen Mark in französischen Goldmünzen eingelagert hatte. ^[6]

Schäffers Juliusturm löste im Kabinett Adenauer und im Bundestag heftige Auseinandersetzungen aus. Wirtschaftsminister Ludwig Erhard und die Zentralbank warnten, dass das Horten von 7 Milliarden DM als brachliegende Notenbankeinlagen der Wirtschaft im Boom Liquidität entziehe, nur um eine inflationäre Ausgabenwelle zu riskieren, sobald die Politik sich unweigerlich an der Reserve bediene. Genau das geschah vor der Bundestagswahl im September 1957: Über Schäffers Warnungen hinweg beschloss der Bundestag die weitreichende dynamische Rentenreform von 1957 (die die Altersrenten an die Entwicklung der Bruttolöhne koppelte), Agrarsubventionen und Steuersenkungen, die den Juliusturm rasch leerten und den Bundeshaushalt bis zum Ende des Jahrzehnts wieder ins Defizit drückten. ^[7]

Die Rezession von 1966/67, die Globalsteuerung und die Änderung von Artikel 115 im Jahr 1969#

Mitte der 1960er-Jahre vertrat eine neue Generation westdeutscher Ökonomen die Auffassung, dass der kameralistische jährliche Haushaltsausgleich und die starre Prüfung auf „werbende Zwecke“ nach Artikel 115 in einer modernen Industriewirtschaft überholt seien. Als die geldpolitische Straffung der Bundesbank und eine prozyklische Finanzpolitik 1966/67 zur ersten Nachkriegsrezession der Bundesrepublik beitrugen – das reale Bruttoinlandsprodukt stagnierte 1967, die Arbeitslosigkeit stieg auf über 600.000 –, zerbrach die Koalition von Bundeskanzler Ludwig Erhard. Im Dezember 1966 bildeten die Christlich Demokratische Union (CDU/CSU) und die Sozialdemokratische Partei (SPD) unter Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger die erste Große Koalition der Bundesrepublik; SPD-Wirtschaftsminister Karl Schiller und CSU-Finanzminister Franz Josef Strauß wurden in der Presse als „Plisch und Plum“ gefeiert. ^[8]

Schiller und Strauß gingen rasch daran, die keynesianische gesamtwirtschaftliche Nachfragesteuerung (Globalsteuerung) im deutschen Verfassungs- und Gesetzesrecht zu verankern. Zunächst wurde mit dem Fünfzehnten Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes und dem wegweisenden Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (Stabilitäts- und Wachstumsgesetz oder StWG) vom 8. Juni 1967 Artikel 109 des Grundgesetzes dahingehend geändert, dass Bund und Länder bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des „gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ (gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht) Rechnung zu tragen hatten. Paragraf 1 des StWG bestimmte dieses Gleichgewicht über das berühmte „magische Viereck“ (magisches Viereck): Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht sowie stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum.

Sodann schrieb die Große Koalition mit dem Zwanzigsten Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Finanzreformgesetz) vom 12. Mai 1969, das am 1. Januar 1970 in Kraft trat, Artikel 115 Absatz 1 des Grundgesetzes von Grund auf neu. Das Erfordernis von 1949, die Kreditaufnahme auf „außerordentlichen Bedarf“ und sich selbst tragende „werbende Zwecke“ zu beschränken, entfiel. An seine Stelle trat in Satz 2 von Artikel 115 Absatz 1 in der Fassung von 1969 die „Goldene Regel“ der öffentlichen Finanzen, verbunden mit einer weit gefassten keynesianischen Ausnahmeklausel:

Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.

Die theoretische Begründung der Goldenen Regel von 1969 war die Generationengerechtigkeit: Da öffentliche Infrastruktur und Investitionen auch künftigen Steuerzahlern zugutekommen, galt die Finanzierung der öffentlichen Bruttoinvestitionen über Staatsschulden als legitim, während der laufende Verbrauch aus Steuern zu bezahlen war. Zudem konnte die Regierung in einer Rezession eine „Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ geltend machen, um sogar über die Bruttoinvestitionen hinaus Kredite aufzunehmen und die gesamtwirtschaftliche Nachfrage anzukurbeln – in der Erwartung, die so entstandenen Defizite in späteren Hochkonjunkturphasen durch antizyklische Überschüsse (Konjunkturausgleichsrücklagen) wieder auszugleichen.

Defizite ohne Umkehr und das Karlsruher Urteil vom 18. April 1989#

In der tatsächlichen Haushaltspraxis zwischen 1970 und 1989 kam der symmetrische keynesianische Zyklus, den Schiller vor Augen hatte, nie zustande. Nach den Ölpreisschocks von 1973/74 und 1979/80 wiesen die Bundeshaushalte ausnahmslos in jedem Jahr eine Nettoneuverschuldung aus – im Abschwung ebenso wie im Aufschwung. Zwei strukturelle Schwächen im Wortlaut von Artikel 115 in der Fassung von 1969 begünstigten diese Schuldenspirale:

• Erstens war die verfassungsrechtliche Obergrenze an die Bruttoinvestitionen im Bundeshaushalt gebunden statt an die Nettoinvestitionen nach Abschreibungen, und die gesetzliche Definition von „Investitionen“ umfasste weitreichende Finanzhilfen, Subventionen und Zuweisungen, die keinerlei greifbares Bundesvermögen schufen.
• Zweitens beriefen sich die Koalitionsmehrheiten immer dann, wenn die strukturellen Defizite selbst diese großzügige Obergrenze der Bruttoinvestitionen überstiegen – wie es Mitte der 1970er- und Anfang der 1980er-Jahre wiederholt geschah –, routinemäßig auf die Ausnahme zur „Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“, ohne einen verbindlichen Tilgungsplan zu beschließen.

Infolgedessen stieg die Gesamtverschuldung der öffentlichen Hand in der Bundesrepublik von rund 125 Milliarden DM (etwa 18 Prozent des BIP) im Jahr 1970 auf mehr als 900 Milliarden DM (über 40 Prozent des BIP) Ende der 1980er-Jahre, während die Zinsausgaben des Bundes einen stetig wachsenden Anteil der Steuereinnahmen verschlangen. Nach dem Bundeshaushalt 1981 – in dem die Nettokreditaufnahme unter Berufung auf die gesamtwirtschaftliche Ausnahmeklausel die Bruttoinvestitionen des Bundes um Milliarden Mark überstieg – stellten Bundestagsabgeordnete der oppositionellen CDU/CSU beim Bundesverfassungsgericht (Bundesverfassungsgericht) in Karlsruhe einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle (Normenkontrollklage).

Nach acht Jahren Beratung verkündete der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts am 18. April 1989 sein grundlegendes Urteil zur Staatsverschuldung (BVerfGE 79, 311). Zwar erklärte das Gericht das Haushaltsgesetz 1981 nicht rückwirkend für nichtig, stellte aber verbindliche verfassungsrechtliche Maßstäbe für Artikel 115 Absatz 1 auf. Die Richter befanden, Artikel 115 wirke als normative Begrenzung, die verhindern solle, dass der Gesetzgeber künftigen Generationen eine nicht mehr tragbare Schuldenlast aufbürdet und die künftige Haushaltsautonomie des Bundestages lähmt. Im Einzelnen entschied das Gericht: Beruft sich das Parlament auf eine „Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“, um mehr Kredite als die Bruttoinvestitionen aufzunehmen, trifft es im Gesetzgebungsverfahren eine strenge Darlegungs- und Begründungspflicht (Darlegungs- und Begründungspflicht): Es muss die konkrete gesamtwirtschaftliche Störung diagnostizieren, nachweisen, dass das zusätzliche Kreditvolumen geeignet und verhältnismäßig ist, um ihr zu begegnen, und dafür sorgen, dass der Begriff der öffentlichen „Investition“ gesetzlich präzise bestimmt wird.

Ein Verbot der Kreditaufnahme bis zur Höhe der Bruttoinvestitionen in Normaljahren sprach das Gericht jedoch nicht aus, sodass die Goldene Regel von 1969 nur wenige Monate vor dem Fall der Berliner Mauer im November 1989 unangetastet blieb. In den folgenden zwei Jahrzehnten offenbarten die finanziellen Lasten der deutschen Wiedervereinigung und anhaltende strukturelle Defizite, dass die Goldene Regel den Anstieg der Staatsverschuldung nicht aufhalten konnte – was Bundestag und Bundesrat 2009 schließlich bewog, den Rahmen von Artikel 115 aus dem Jahr 1969 durch die moderne verfassungsrechtliche „Schuldenbremse“ (Schuldenbremse) zu ersetzen, die die strukturelle Kreditaufnahme des Bundes auf 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts begrenzt.

Theoretischer & Bilanzieller Transmissionsmechanismus#

Nach der Kindleberger-Minsky-Hypothese finanzieller Instabilität (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) sowie Irving Fishers (1933) Schuldendeflationstheorie entstehen systemische Marktkrisen, wenn Kreditexpansion die Bilanzstrukturen von abgesicherter Finanzierung (Hedge Finance) zu spekulativer und Ponzi-Finanzierung verschiebt.

Sobald steigende Refinanzierungskosten den Preisanstieg stoppen, erzwingen Nachschusspflichten (Margin Calls) Notverkäufe, die über sinkende Sicherheitenwerte eine Schuldendeflationsspirale im Bankensystem auslösen.

Quellen und weiterführende Literatur#

1. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, „ Zum Gedenken an Fritz Schäffer: Erklärung des Bundeskanzlers,“ Bulletin der Bundesregierung, 1995. Historische & Finanzielle Referenz
2. Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS), „ Fritz Schäffer (1888–1967): Erster Bundesminister der Finanzen,“ Geschichte der CDU, 2020. Historische & Finanzielle Referenz
3. Franz Klein, „ Die Finanzreform zwischen Bund, Ländern und Gemeinden,“ Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ 30/1969), Bundeszentrale für politische Bildung, 1969. Historische & Finanzielle Referenz
4. Bundesverfassungsgericht, „ BVerfGE 79, 311 — Staatsverschuldung (Urteil des Zweiten Senats vom 18. April 1989),“ Deutschsprachiges Fallrecht (DFR) / University of Bern, 1989. Historische & Finanzielle Referenz
5. Rolf Caesar, „ Die verfassungsrechtliche Beurteilung der Staatsverschuldung,“ Wirtschaftsdienst (Leibniz Information Centre for Economics / EconStor), 1990. Historische & Finanzielle Referenz
6. Christian Kastrop, Gisela Meister-Scheufelen, and Margaretha Sudhof, „ Konzept und Herausforderungen der Schuldenbremse,“ Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ 13/2012), Bundeszentrale für politische Bildung, 2012. Historische & Finanzielle Referenz
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Zentralbank / Währungsbehörde
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Wissenschaftliche Fachpublikation

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