Warum die Schweiz für eine verfassungsmäßige Schuldenbremse stimmte

Am 2. Dezember 2001 traten die Schweizer Stimmberechtigten an die Urnen und billigten eine verfassungsrechtliche Fiskalregel mit einer der grössten Mehrheiten in der Geschichte der modernen direkten Demokratie: 84,7 Prozent der Stimmenden und alle 23 gewichteten Kantonsstimmen (aus den 26 Schweizer Kantonen) unterstützten die Massnahme, die eidgenössische „Schuldenbremse“ (Schuldenbremse) in Artikel 126 der Bundesverfassung zu verankern. Unter der Federführung von Bundesrat und Finanzminister Kaspar Villiger reagierte die Reform auf eine besorgniserregende fiskalische Verschlechterung in den 1990er Jahren, als ein langwieriger Immobiliencrash und sechs Jahre wirtschaftlicher Stagnation dazu führten, dass sich die Bundesschulden von rund 38,5 Milliarden CHF (12 Prozent des BIP) im Jahr 1990 auf fast 130 Milliarden CHF (über 26 Prozent des BIP) bis 2003 mehr als verdreifachten. Die Schweizer Schuldenbremse, die mit dem Bundesbudget 2003 in Kraft trat, bindet die maximalen jährlichen Staatsausgaben an die konjunkturbereinigten Einnahmen und verbucht jegliche fiskalischen Überschreitungen auf einem obligatorischen gesetzlichen Ausgleichskonto (Ausgleichskonto). In den folgenden siebzehn Jahren kehrte der Mechanismus die Schuldenentwicklung der Schweiz um, baute vor der Pandemie 2020 Bundesverbindlichkeiten in zweistelliger Milliardenhöhe ab und etablierte das institutionelle Vorbild, dem Deutschland 2009 nacheiferte. ^[1]

Die Schweizer Stagnation der 1990er Jahre und die Explosion der Bundesschulden#

Nach dem Zweiten Weltkrieg genoss die Schweizerische Eidgenossenschaft jahrzehntelang den Ruf einer konservativen Haushaltsführung, niedriger Steuern und einer minimalen Staatsverschuldung. Zwischen 1950 und 1990 wuchsen die nominalen Bundesschulden langsam, und ein robustes reales BIP-Wachstum senkte die Schuldenquote des Bundes von fast 50 Prozent nach dem Krieg auf etwa 12 Prozent im Jahr 1990, als die gesamten Bundesschulden bei 38,5 Milliarden CHF lagen (und die gesamte Staatsverschuldung auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene bei fast 30 Prozent des BIP lag). ^[2]

Dieses beneidenswerte fiskalische Gleichgewicht löste sich Anfang der 1990er Jahre schlagartig auf. Nach dem weltweiten Börsencrash von 1987 befeuerten reichlich Liquidität und laxe Hypothekenvergaben einen spekulativen Boom bei Gewerbe- und Wohnimmobilien in der ganzen Schweiz. Als die Schweizerische Nationalbank in den Jahren 1989–1990 die Geldpolitik drastisch straffte, um die auf über 5 Prozent gestiegene Inflation einzudämmen, schossen die Hypothekenzinsen in die Höhe und die Immobilienblase platzte. Zwischen 1991 und 1996 brachen die Schweizer Immobilienwerte um rund 25 bis 35 Prozent ein, was zu Abschreibungen auf inländische Bankkredite in Höhe von 42 Milliarden CHF, dem Zusammenbruch des regionalen Hypothekenfinanzierers Spar- und Leihkasse Thun im Oktober 1991 und sechs aufeinanderfolgenden Jahren makroökonomischer Stagnation führte, in denen das reale Schweizer BIP überhaupt nicht wuchs. ^[3]

Die anhaltende Flaute deckte tiefe strukturelle Mängel in der föderalen Finanzarchitektur der Schweiz auf. Als die Arbeitslosigkeit – die 1990 mit 0,5 Prozent praktisch nicht existent war – bis 1997 auf über 5 Prozent kletterte, war der Bund gezwungen, der obligatorischen Arbeitslosenversicherung (Arbeitslosenversicherung) Notkredite in Milliardenhöhe vorzuschiessen, einhergehend mit steigenden Sozialtransfers und Rettungsgeldern für notleidende Pensionskassen des Bundes und die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB). Gleichzeitig hatten prozyklische Einnahmenspitzen während des Booms der späten 1980er Jahre das Parlament dazu ermutigt, dauerhafte Ausgabenverpflichtungen zu beschliessen, die sich als politisch unmöglich zu kürzen erwiesen, sobald die Steuereinnahmen einbrachen. ^[4]

Während der gesamten 1990er Jahre wies der Bund chronische jährliche Haushaltsdefizite auf, die 7 bis 11 Milliarden CHF erreichten. Trotz einer Reihe von Ad-hoc-Sparpaketen – allen voran das 1998 angenommene Verfassungsmandat „Haushaltsziel 2001“ (Haushaltsziel 2001) – stiegen die Bruttobundesschulden von 38,5 Milliarden CHF im Jahr 1990 auf 97 Milliarden CHF im Jahr 1997 und erreichten 2005 mit rund 130,3 Milliarden CHF (etwa 26,5 Prozent des BIP, wobei die kombinierte Maastricht-Verschuldung von Bund, Kantonen und Gemeinden 52 Prozent des BIP überstieg) ihren Höchststand. Die Zinszahlungen für den Schuldendienst verschlangen jährlich fast 4 Milliarden CHF und absorbierten damit rund 8 Prozent des gesamten Bundesbudgets. ^[5]

Kaspar Villiger und die Ausgestaltung von Artikel 126#

Nach der Übernahme des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) Ende 1995 kam Bundesrat Kaspar Villiger – ein freisinniger Industrieller aus Luzern – zu dem Schluss, dass herkömmliche mehrjährige Defizitziele von Natur aus anfällig für politische Zeitinkonsistenz waren. In wirtschaftlichen Aufschwungphasen gaben parlamentarische Koalitionen unerwartete Steuermehreinnahmen routinemässig für neue Subventionen oder Steuersenkungen aus; in Rezessionen häuften sich automatische Defizite dauerhaft auf die Staatsverschuldung an, ohne in darauffolgenden Booms jemals getilgt zu werden. ^[6]

Gestützt auf kantonale Fiskalregeln – insbesondere die Rahmenwerke für einen ausgeglichenen Haushalt der Kantone St. Gallen und Freiburg – und die wissenschaftliche Beratung durch Schweizer Finanzökonomen entwarfen Villiger und die Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) einen regelbasierten Verfassungsmechanismus, der einen strengen langfristigen Haushaltsausgleich mit keynesianischen automatischen Stabilisatoren über den Konjunkturzyklus hinweg kombinierte. Verankert in einem revidierten Artikel 126 der Bundesverfassung und umgesetzt durch das Finanzhaushaltgesetz (Finanzhaushaltgesetz), funktioniert die Schweizer Schuldenbremse über eine prägnante mathematische Formel: ^[7]

Maximale Ausgabenobergrenze: G_t = E_t × k_t, wobei die maximal zulässigen Bundesausgaben (G_t) im Haushaltsjahr t die geschätzten ordentlichen Einnahmen (E_t) multipliziert mit einem konjunkturellen Anpassungsfaktor (k_t = reales Trend-BIP / aktuelles reales BIP) nicht überschreiten dürfen.

Durch die Verankerung der Ausgabenobergrenze an die Einnahmen, bereinigt um den Output-Lücken-Faktor k_t (geschätzt über einen modifizierten Hodrick-Prescott-Filter), verhält sich die Formel über den Konjunkturzyklus hinweg asymmetrisch:

• In Rezessionen (k_t > 1): Wenn das tatsächliche BIP unter das potenzielle Trend-BIP fällt, steigt der Konjunkturfaktor k_t über 1,0, was es dem Bund ermöglicht, etwas mehr als die aktuell gedrückten Steuereinnahmen auszugeben und ein antizyklisches Defizit zu fahren, ohne wichtige öffentliche Dienstleistungen zu kürzen.
• In Boomphasen (k_t < 1): Wenn die Wirtschaft überhitzt und das tatsächliche BIP das Trend-BIP übersteigt, fällt k_t unter 1,0, was das Parlament zwingt, die Ausgaben unter die aktuellen konjunkturellen Einnahmeüberschüsse zu deckeln und obligatorische Haushaltsüberschüsse zu erwirtschaften, die Schulden abbauen.

Das Ausgleichskonto und die Volksabstimmung vom 2. Dezember 2001#

Um zu verhindern, dass Politiker Einnahmeprognosen manipulieren oder nachträgliche Budgetüberschreitungen ignorieren, wenn die tatsächliche Wirtschaftsleistung von den Projektionen abweicht, baute Villiger ein eisernes Kontrollregister in das Gesetz ein: das gesetzliche Ausgleichskonto (Ausgleichskonto). Am Ende jedes Haushaltsjahres wird jede Differenz zwischen den tatsächlichen ordentlichen Ausgaben und der definitiven Obergrenze der Schuldenbremse dem Ausgleichskonto gutgeschrieben oder belastet. Entsteht ein kumuliertes Defizit auf dem Ausgleichskonto, muss dieses innerhalb der nächsten drei jährlichen Budgetzyklen durch die Senkung künftiger Ausgabenobergrenzen beseitigt werden.

Für wirklich ausserordentliche Krisen – wie Naturkatastrophen, schwere Finanzpaniken oder Pandemien – erlaubt Artikel 126 Absatz 3 dem Parlament, aussergewöhnliche Ausgaben ausserhalb der ordentlichen Obergrenze zu bewilligen, jedoch nur, wenn diese von der absoluten Mehrheit aller Mitglieder in beiden Kammern der Bundesversammlung (Nationalrat und Ständerat) genehmigt werden. Nach der UBS-Rettung 2008 und der Einführung der „Ergänzungsregel“ (Ergänzungsregel) im Jahr 2010 wurden ausserordentliche Defizite ebenfalls auf einem separaten Amortisationskonto (Amortisationskonto) erfasst, das eine systematische mittelfristige Rückzahlung erfordert. ^[8]

Als die Verfassungsänderung am 2. Dezember 2001 einer obligatorischen Volksabstimmung unterzogen wurde, erzielte sie einen überwältigenden nationalen Konsens. Unterstützt von den bürgerlichen Mitte-Rechts-Parteien, Wirtschaftsverbänden und weiten Teilen der Wählerschaft, die durch den Schuldenanstieg der 1990er Jahre alarmiert waren, wurde die Schuldenbremse von 84,7 Prozent der Stimmenden (1.472.259 Ja-Stimmen zu 265.090 Nein-Stimmen) angenommen und gewann alle 23 gewichteten Kantonsstimmen, wobei die kantonalen Ja-Mehrheiten von 73 Prozent in Genf und im Jura bis zu fast 90 Prozent in der Zentral- und Ostschweiz reichten. ^[9]

Fiskalische Leistung (2003–2024) und internationales Vermächtnis#

Die Schuldenbremse trat am 1. Januar 2003 in Kraft und wurde sofort mit den Nachwirkungen des Platzens der Dotcom-Blase konfrontiert. Da die Steuereinnahmen 2003 stärker als erwartet einbrachen, kombinierte die Regierung vorübergehende Übergangsregeln mit zwei strukturellen Konsolidierungsprogrammen (Entlastungsprogramm 2003 und 2004), die Ausgabenkürzungen von insgesamt mehr als 5 Milliarden CHF umfassten. Bis 2006 kehrte der Bundeshaushalt in einen strukturellen Überschuss zurück.

Zwischen 2006 und 2019 sorgte die Schuldenbremse für eine aussergewöhnliche fiskalische Kehrtwende. Angetrieben von beständigen ordentlichen Haushaltsüberschüssen und positiven Salden auf dem Ausgleichskonto (das über fünfzehn Jahre hinweg mehr als 25 Milliarden CHF an kumulierten strukturellen Überschüssen ansammelte), reduzierte die Schweiz ihre Bruttobundesschulden in absoluten nominalen Zahlen um fast 30 Milliarden CHF – von ihrem Höchststand von 130,3 Milliarden CHF im Jahr 2005 auf rund 97 Milliarden CHF bis 2019 –, während die Schuldenquote des Bundes von über 26 Prozent auf unter 14 Prozent sank. Selbst unter Einbeziehung der Kantons- und Gemeindeverwaltungen sank die gesamtstaatliche Schuldenquote der Schweiz von über 52 Prozent des BIP im Jahr 2003 auf unter 30 Prozent vor 2020, was der Schweiz ein unangefochtenes AAA-Länderrating und die niedrigsten Renditen für Staatsanleihen in der westlichen Geschichte sicherte.

Die unter Artikel 126 angesammelten fiskalischen Puffer erwiesen sich während der COVID-19-Pandemie 2020–2022 als entscheidend, als die Bundesversammlung die Notstandsklausel anrief, um rund 30 Milliarden CHF an ausserordentlicher Wirtschaftshilfe für Kurzarbeitsentschädigungen (Kurzarbeit) und Bürgschaften für Kleinunternehmen bereitzustellen, ohne die fiskalische Nachhaltigkeit zu gefährden. Auf internationaler Ebene inspirierte der Erfolg von Villigers Verfassungsreform aus dem Jahr 2001 Deutschland dazu, 2009 eine eigene verfassungsmässige Schuldenbremse (Artikel 109 und Artikel 115 des Grundgesetzes) einzuführen, und beeinflusste den Europäischen Fiskalpakt von 2012, der als moderner Massstab für ein regelbasiertes Staatsschuldenmanagement gilt.

Theoretischer & Bilanzieller Transmissionsmechanismus#

Nach der Kindleberger-Minsky-Hypothese finanzieller Instabilität (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) sowie Irving Fishers (1933) Schuldendeflationstheorie entstehen systemische Marktkrisen, wenn Kreditexpansion die Bilanzstrukturen von abgesicherter Finanzierung (Hedge Finance) zu spekulativer und Ponzi-Finanzierung verschiebt.

Sobald steigende Refinanzierungskosten den Preisanstieg stoppen, erzwingen Nachschusspflichten (Margin Calls) Notverkäufe, die über sinkende Sicherheitenwerte eine Schuldendeflationsspirale im Bankensystem auslösen.

Quellen und weiterführende Literatur#

1. Federal Finance Administration (EFV), “The federal government’s debt brake,” Swiss Federal Department of Finance, 2024. Historische & Finanzielle Referenz
2. Federal Department of Finance (FDF), “Debt brake: The rule for stable federal finances,” Swiss Confederation, 2024. Historische & Finanzielle Referenz
3. Alain Geier, “The Debt Brake – The Swiss Fiscal Rule at the Federal Level,” Federal Finance Administration Working Paper No. 15, 2011-02. Wissenschaftliche Fachpublikation
4. Swiss Journal of Economics and Statistics, “The Swiss Debt Brake: How It Works and What Can Go Wrong,” Swiss Society of Economics and Statistics (Vol. 142, No. 3), 2006. Wissenschaftliche Fachpublikation
5. Federal Department of Finance (FDF), “Kaspar Villiger und Karin Keller-Sutter über die Schuldenbremse,” Swiss Federal Department of Finance / Neue Zürcher Zeitung, 2024-02-02. Historische & Finanzielle Referenz
6. Swissmint / Federal Council, “2001 Debt Brake Referendum and 20 Years of Implementation,” Swiss Federal Chancellery, 2023. Historische & Finanzielle Referenz
7. Swissvotes, “Schuldenbremse — Abstimmung vom 2. Dezember 2001,” Swissvotes, Swiss referendum database, 2001-12-02. Historische & Finanzielle Referenz
8. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Zentralbank / Währungsbehörde
9. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Wissenschaftliche Fachpublikation

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