Pourquoi la Suisse a voté pour un frein à l’endettement constitutionnel

Le 2 décembre 2001, les électeurs suisses se sont rendus aux urnes et ont approuvé une règle budgétaire constitutionnelle à l’une des plus fortes majorités de l’histoire de la démocratie directe moderne : 84,7 % du corps électoral et la totalité des 23 voix cantonales pondérées (sur les 26 cantons suisses) ont soutenu la mesure visant à inscrire le « frein à l’endettement » (Schuldenbremse) fédéral à l’article 126 de la Constitution fédérale suisse. Menée par le conseiller fédéral et ministre des Finances Kaspar Villiger, cette réforme répondait à une détérioration budgétaire préoccupante au cours des années 1990, lorsqu’un effondrement prolongé de l’immobilier et six années de stagnation économique ont fait plus que tripler la dette fédérale, passant d’environ 38,5 milliards de CHF (12 % du PIB) en 1990 à près de 130 milliards de CHF (plus de 26 % du PIB) en 2003. Entré en vigueur avec le budget fédéral de 2003, le frein à l’endettement suisse lie les dépenses annuelles maximales du gouvernement aux recettes corrigées des variations conjoncturelles et consigne tout dépassement budgétaire dans un compte de compensation (Ausgleichskonto) légal et obligatoire. Au cours des dix-sept années suivantes, le mécanisme a inversé la trajectoire de la dette de la Suisse, remboursé des dizaines de milliards de francs d’obligations fédérales avant la pandémie de 2020 et établi le modèle institutionnel que l’Allemagne a ensuite imité en 2009. ^[1]

La stagnation suisse des années 1990 et l’explosion de la dette fédérale#

Pendant des décennies après la Seconde Guerre mondiale, la Confédération suisse a joui d’une réputation de gestion budgétaire prudente, de faible fiscalité et d’emprunts souverains minimes. Entre 1950 et 1990, la dette fédérale nominale a augmenté lentement, et la forte croissance du PIB réel a fait chuter le ratio de la dette fédérale au PIB de près de 50 % après la guerre à environ 12 % en 1990, date à laquelle la dette fédérale totale s’élevait à 38,5 milliards de CHF (et la dette publique totale aux niveaux fédéral, cantonal et communal avoisinait les 30 % du PIB). ^[2]

Cet équilibre budgétaire enviable s’est brusquement effondré au début des années 1990. À la suite du krach boursier mondial de 1987, l’abondance de liquidités et le laxisme dans l’octroi de prêts hypothécaires ont alimenté un boom spéculatif de l’immobilier commercial et résidentiel dans toute la Suisse. Lorsque la Banque nationale suisse a fortement resserré sa politique monétaire en 1989-1990 pour juguler une inflation qui avait dépassé les 5 %, les taux d’intérêt hypothécaires ont grimpé en flèche et la bulle immobilière a éclaté. Entre 1991 et 1996, la valeur de l’immobilier suisse a plongé d’environ 25 à 35 %, entraînant 42 milliards de CHF d’amortissements de prêts bancaires nationaux, la faillite du prêteur hypothécaire régional Spar- und Leihkasse Thun en octobre 1991, et six années consécutives de stagnation macroéconomique au cours desquelles le PIB réel suisse n’a connu aucune croissance. ^[3]

Ce marasme prolongé a mis en évidence de profondes failles structurelles dans l’architecture budgétaire fédérale de la Suisse. Alors que le chômage — quasi inexistant à 0,5 % en 1990 — a dépassé les 5 % en 1997, le gouvernement fédéral a été contraint d’avancer des milliards de francs de prêts d’urgence au fonds obligatoire de l’assurance-chômage (Arbeitslosenversicherung), parallèlement à l’augmentation des transferts sociaux et au financement du sauvetage des caisses de pension fédérales et des chemins de fer (CFF) en difficulté. Simultanément, les pics de recettes procycliques survenus lors du boom de la fin des années 1980 avaient encouragé le Parlement à adopter des engagements de dépenses permanents qu’il s’est avéré politiquement impossible de réduire une fois les recettes fiscales en chute libre. ^[4]

Tout au long des années 1990, la Confédération a enregistré des déficits budgétaires annuels chroniques atteignant 7 à 11 milliards de CHF. Malgré une série de plans d’austérité ad hoc — notamment le mandat constitutionnel de l’« Objectif budgétaire 2001 » (Haushaltsziel 2001) approuvé en 1998 —, la dette fédérale brute a grimpé en flèche, passant de 38,5 milliards de CHF en 1990 à 97 milliards de CHF en 1997, pour culminer à près de 130,3 milliards de CHF en 2005 (soit environ 26,5 % du PIB, la dette combinée au sens de Maastricht aux niveaux fédéral, cantonal et communal dépassant 52 % du PIB). Les paiements d’intérêts liés au service de la dette consommaient près de 4 milliards de CHF par an, absorbant environ 8 % de l’ensemble du budget fédéral. ^[5]

Kaspar Villiger et la conception de l’article 126#

En prenant la tête du Département fédéral des finances (DFF) fin 1995, le conseiller fédéral Kaspar Villiger — un industriel lucernois membre du Parti radical-démocratique — a conclu que les objectifs classiques de déficit pluriannuel étaient intrinsèquement vulnérables à l’incohérence temporelle politique. En période d’expansion économique, les coalitions parlementaires dépensaient systématiquement les recettes fiscales exceptionnelles pour de nouvelles subventions ou des réductions d’impôts ; en période de récession, les déficits automatiques s’accumulaient de façon permanente sur la dette nationale sans jamais être amortis lors des phases de croissance ultérieures. ^[6]

S’inspirant des règles budgétaires cantonales — en particulier des cadres d’équilibre budgétaire de Saint-Gall et de Fribourg — et des conseils académiques d’économistes suisses spécialisés en finances publiques, Kaspar Villiger et l’Administration fédérale des finances (AFF) ont conçu un mécanisme constitutionnel fondé sur des règles, qui combinait un strict équilibre budgétaire à long terme avec des stabilisateurs automatiques keynésiens tout au long du cycle économique. Inscrit dans un article 126 révisé de la Constitution fédérale et mis en œuvre par le biais de la loi sur les finances de la Confédération (Finanzhaushaltgesetz), le frein à l’endettement suisse fonctionne selon une formule mathématique concise : ^[7]

Plafond de dépenses maximales : G_t = E_t × k_t, où les dépenses fédérales maximales autorisées (G_t) pour l’année budgétaire t ne peuvent excéder les recettes ordinaires estimées (E_t) multipliées par un facteur d’ajustement conjoncturel (k_t = PIB réel tendanciel / PIB réel actuel).

En ancrant le plafond des dépenses aux recettes ajustées par le facteur d’écart de production k_t (estimé via un filtre Hodrick-Prescott modifié), la formule se comporte de manière asymétrique tout au long du cycle économique :

• En période de récession (k_t > 1) : Lorsque le PIB réel tombe en dessous du PIB potentiel tendanciel, le facteur conjoncturel k_t s’élève au-dessus de 1,0, ce qui permet au gouvernement fédéral de dépenser un peu plus que les recettes fiscales actuellement déprimées et d’enregistrer un déficit anticyclique sans réduire les services publics essentiels.
• En période de haute conjoncture (k_t < 1) : Lorsque l’économie surchauffe et que le PIB réel dépasse le PIB tendanciel, k_t chute en dessous de 1,0, forçant le Parlement à plafonner les dépenses en deçà des recettes conjoncturelles exceptionnelles actuelles et à générer des excédents budgétaires obligatoires qui remboursent la dette.

L’Ausgleichskonto et le référendum du 2 décembre 2001#

Pour empêcher les politiciens de manipuler les prévisions de recettes ou d’ignorer les dépassements budgétaires ex post lorsque les performances économiques réelles s’écartent des projections, Kaspar Villiger a intégré à la loi un registre d’application infaillible : le compte de compensation (Ausgleichskonto) légal. À la fin de chaque exercice, toute différence entre les dépenses ordinaires réelles et le plafond définitif du frein à l’endettement est créditée ou débitée sur l’Ausgleichskonto. Si un déficit cumulé apparaît dans le compte de compensation, il doit être résorbé au cours des trois cycles budgétaires annuels suivants en abaissant les futurs plafonds de dépenses.

Pour les crises véritablement extraordinaires — telles que les catastrophes naturelles, les graves paniques financières ou les pandémies —, l’article 126 alinéa 3 permet au Parlement d’autoriser des dépenses exceptionnelles en dehors du plafond ordinaire, mais uniquement si elles sont approuvées par la majorité absolue des membres des deux chambres de l’Assemblée fédérale (le Conseil national et le Conseil des États). À la suite du sauvetage d’UBS en 2008 et de l’introduction en 2010 du « frein à l’endettement complémentaire » (Ergänzungsregel), les déficits extraordinaires ont également été suivis dans un compte d’amortissement (Amortisationskonto) distinct exigeant un remboursement systématique à moyen terme. ^[8]

Lorsque l’amendement constitutionnel a été soumis à un référendum national obligatoire le 2 décembre 2001, il a fait l’objet d’un vaste consensus national. Soutenu par les partis bourgeois de centre-droit, les associations économiques et de larges pans de l’électorat alarmés par l’envolée de la dette dans les années 1990, le frein à l’endettement a été approuvé par 84,7 % des votants (1 472 259 voix pour, 265 090 voix contre) et a remporté la totalité des 23 voix cantonales pondérées, avec des majorités cantonales de « oui » allant de 73 % à Genève et dans le Jura à près de 90 % en Suisse centrale et orientale. ^[9]

Performances budgétaires (2003-2024) et héritage international#

Le frein à l’endettement est entré en vigueur le 1er janvier 2003, confronté d’emblée aux conséquences de l’effondrement boursier de la bulle Internet. Les recettes fiscales ayant chuté plus fortement que prévu en 2003, le gouvernement a combiné des règles de transition temporaires avec deux programmes d’allégement structurel (Entlastungsprogramm 2003 et 2004) totalisant plus de 5 milliards de CHF de réductions de dépenses. Dès 2006, le budget fédéral a renoué avec un excédent structurel.

Entre 2006 et 2019, le frein à l’endettement a permis un redressement budgétaire extraordinaire. Portée par des excédents budgétaires ordinaires constants et des soldes positifs sur l’Ausgleichskonto (qui a accumulé plus de 25 milliards de CHF d’excédents structurels cumulés sur quinze ans), la Suisse a réduit sa dette fédérale brute en termes nominaux absolus de près de 30 milliards de CHF — passant de son pic de 130,3 milliards de CHF en 2005 à environ 97 milliards de CHF en 2019 —, tandis que le ratio de la dette fédérale au PIB a chuté de plus de 26 % à moins de 14 %. Même en incluant les administrations cantonales et communales, le ratio de la dette publique totale de la Suisse a diminué, passant de plus de 52 % du PIB en 2003 à moins de 30 % avant 2020, garantissant à la Suisse une note de crédit souverain AAA incontestée et les rendements obligataires souverains les plus bas de l’histoire occidentale.

Les réserves budgétaires accumulées au titre de l’article 126 se sont avérées décisives lors de la pandémie de COVID-19 de 2020-2022, lorsque l’Assemblée fédérale a invoqué la clause d’urgence pour déployer environ 30 milliards de CHF de soutien économique extraordinaire au titre de l’indemnisation du chômage partiel (Kurzarbeit) et des garanties pour les petites entreprises, sans menacer la viabilité budgétaire. À l’échelle internationale, le succès de la réforme constitutionnelle de Kaspar Villiger en 2001 a inspiré l’Allemagne à adopter sa propre Schuldenbremse constitutionnelle (articles 109 et 115 de la Loi fondamentale) en 2009 et a influencé le pacte budgétaire européen de 2012, s’imposant comme la référence moderne en matière de gestion de la dette souveraine fondée sur des règles.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Federal Finance Administration (EFV), “The federal government’s debt brake,” Swiss Federal Department of Finance, 2024. Référence historique et financière
2. Federal Department of Finance (FDF), “Debt brake: The rule for stable federal finances,” Swiss Confederation, 2024. Référence historique et financière
3. Alain Geier, “The Debt Brake – The Swiss Fiscal Rule at the Federal Level,” Federal Finance Administration Working Paper No. 15, 2011-02. Recherche académique évaluée
4. Swiss Journal of Economics and Statistics, “The Swiss Debt Brake: How It Works and What Can Go Wrong,” Swiss Society of Economics and Statistics (Vol. 142, No. 3), 2006. Recherche académique évaluée
5. Federal Department of Finance (FDF), “Kaspar Villiger und Karin Keller-Sutter über die Schuldenbremse,” Swiss Federal Department of Finance / Neue Zürcher Zeitung, 2024-02-02. Référence historique et financière
6. Swissmint / Federal Council, “2001 Debt Brake Referendum and 20 Years of Implementation,” Swiss Federal Chancellery, 2023. Référence historique et financière
7. Swissvotes, “Schuldenbremse — Abstimmung vom 2. Dezember 2001,” Swissvotes, Swiss referendum database, 2001-12-02. Référence historique et financière
8. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
9. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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