El tesoro presupuestario oculto de Alemania Occidental y el debate sobre la regla de deuda

A lo largo de las cuatro décadas de la República de Bonn (1949-1989), la constitución fiscal de Alemania Occidental evolucionó desde el rígido atesoramiento cameralista de efectivo hasta el gasto deficitario anticíclico keynesiano y, finalmente, hasta el litigio constitucional sobre la deuda soberana descontrolada. A mediados de la década de 1950, el primer ministro de Finanzas de la República Federal, Fritz Schäffer, acumuló más de 7.000 millones de marcos alemanes (DM) en superávits presupuestarios no gastados en el banco central, popularmente apodados el «Segundo Juliusturm» en honor a la torre de la fortaleza prusiana donde la Alemania Imperial había almacenado su cofre de guerra de oro después de 1871. Sin embargo, en un plazo de quince años, la breve recesión de 1966-1967 impulsó a la Gran Coalición, bajo el ministro de Economía Karl Schiller y el ministro de Finanzas Franz Josef Strauß, a aprobar la Ley de Estabilidad y Crecimiento de 1967 y la enmienda de 1969 al artículo 115 de la Ley Fundamental (Grundgesetz). Al sustituir el estricto límite de endeudamiento del «objeto productivo» de 1949 por la «regla de oro» vinculada a la inversión y una cláusula de emergencia macroeconómica abierta, la reforma de 1969 permitió dos décadas de endeudamiento federal persistente, que culminaron en el histórico fallo del Tribunal Constitucional Federal del 18 de abril de 1989 (BVerfGE 79, 311). ^[1]

El artículo 115 de la Ley Fundamental de 1949 y el legado de Weimar#

Cuando el Consejo Parlamentario redactó la Ley Fundamental para la República Federal de Alemania en 1948-1949, los recuerdos de dos catastróficas destrucciones monetarias en una sola generación —la hiperinflación de Weimar de 1923 y el colapso del Reichsmark cerrado por la reforma monetaria de junio de 1948— dominaron las deliberaciones fiscales. Adoptando el lenguaje del artículo 87 de la Constitución de Weimar de 1919, el texto original de 1949 del artículo 115 de la Ley Fundamental impuso una estricta «regla de objeto» cualitativa al endeudamiento federal: los fondos podían obtenerse mediante crédito «solo en caso de necesidad extraordinaria y, por regla general, solo para gastos con fines productivos» (in der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken), y únicamente sobre la base de una ley federal. ^[2]

Según la doctrina clásica de las finanzas públicas alemanas, los «fines productivos» (werbende Zwecke) significaban gastos de capital que generaban ingresos comerciales directos suficientes para pagar sus propios intereses y amortización, como las ampliaciones rentables de los ferrocarriles federales, el sistema postal y de telecomunicaciones, o los servicios públicos generadores de ingresos. Las obras públicas no autofinanciadas, las transferencias sociales y los gastos administrativos ordinarios debían cubrirse exclusivamente con los ingresos fiscales corrientes. En combinación con la estricta independencia del banco central bajo el Bank deutscher Länder (y desde 1957 el Deutsche Bundesbank), el artículo 115 operó inicialmente como una casi prohibición del gasto deficitario estructural. ^[3]

Fritz Schäffer y el superávit de 7.000 millones de marcos del «Juliusturm» (1952-1957)#

La encarnación de la temprana ortodoxia fiscal de Alemania Occidental fue Fritz Schäffer, un político de la Unión Social Cristiana (CSU) y abogado administrativista de formación que se desempeñó como el primer ministro federal de Finanzas del canciller Konrad Adenauer desde septiembre de 1949 hasta octubre de 1957. Decidido a salvaguardar el poder adquisitivo del joven marco alemán y mantener la solvencia internacional de Alemania Occidental mientras negociaba el Acuerdo de Deuda de Londres de 1953, Schäffer practicó una política presupuestaria cautelosa y cameralista resumida por el proverbio tradicional «ahorra en los buenos tiempos para que tengas en tiempos de necesidad». ^[4]

Entre 1952 y 1956, la rápida expansión industrial del Wirtschaftswunder (milagro económico) de Alemania Occidental hizo que los ingresos fiscales crecieran mucho más rápido que las previsiones conservadoras del tesoro. Al mismo tiempo, un cuello de botella institucional específico engrosó el saldo de caja federal. En virtud de los acuerdos de ocupación aliados y los preparativos para la entrada de Alemania Occidental en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en mayo de 1955, Schäffer presupuestó aproximadamente 9.000 millones de marcos anuales para los costos de ocupación aliados y la creación de las nuevas fuerzas armadas de Alemania Occidental (Bundeswehr). Debido a que las autoridades aliadas retiraron sus fondos de estacionamiento lentamente y el establecimiento organizativo de la Bundeswehr se retrasó con respecto a lo programado en 1955 y 1956, miles de millones de marcos presupuestados para defensa permanecieron sin gastar. ^[5]

En lugar de recortar impuestos o devolver a la circulación las asignaciones no gastadas, Schäffer aparcó los superávits en cuentas de caja federales esterilizadas en el Bank deutscher Länder en Fráncfort. Para el otoño de 1956, la reserva de caja federal alcanzó un máximo de aproximadamente 7.000 millones de marcos (con más de 6.000 millones de marcos aún retenidos a principios de 1957), lo que equivalía a casi una quinta parte de todo el presupuesto federal anual. Periodistas y parlamentarios bautizaron el tesoro del banco central de Schäffer como el «Juliusturm», recordando la torre de la ciudadela medieval en Berlín-Spandau donde Otto von Bismarck había encerrado 120 millones de marcos en monedas de oro francesas después de 1871. ^[6]

El Juliusturm de Schäffer provocó un feroz conflicto dentro del gabinete de Adenauer y el Bundestag. El ministro de Economía Ludwig Erhard y el banco central advirtieron que atesorar 7.000 millones de marcos en depósitos inactivos del banco central drenaba liquidez durante el auge, solo para arriesgarse a un aumento del gasto inflacionario una vez que los políticos inevitablemente asaltaran la reserva. Ese asalto ocurrió antes de las elecciones federales de septiembre de 1957: superando las advertencias de Schäffer, el Bundestag promulgó la amplia reforma dinámica de las pensiones de 1957 (que vinculaba las pensiones de vejez al crecimiento de los salarios brutos), subsidios agrícolas y reducciones de impuestos que agotaron rápidamente el tesoro del Juliusturm y empujaron el presupuesto federal de nuevo al déficit para finales de la década. ^[7]

La recesión de 1966-1967, la Globalsteuerung y la enmienda del artículo 115 de 1969#

A mediados de la década de 1960, una nueva generación de economistas de Alemania Occidental argumentó que el equilibrio presupuestario anual cameralista y la rígida prueba del «objeto productivo» del artículo 115 estaban obsoletos en una economía industrial moderna. Cuando el endurecimiento monetario del Bundesbank y la prociclicidad fiscal contribuyeron a la primera recesión de posguerra de Alemania Occidental en 1966-1967 —lo que provocó que el producto interno bruto real se estancara en 1967 y el desempleo superara los 600.000—, la coalición del canciller Ludwig Erhard colapsó. En diciembre de 1966, la Unión Demócrata Cristiana (CDU/CSU) y el Partido Socialdemócrata (SPD) formaron la primera Gran Coalición de Alemania Occidental bajo el canciller Kurt Georg Kiesinger, emparejando al ministro de Economía del SPD, Karl Schiller, con el ministro de Finanzas de la CSU, Franz Josef Strauß, celebrados en la prensa como «Plisch y Plum». ^[8]

Schiller y Strauß actuaron rápidamente para institucionalizar la gestión macroeconómica keynesiana de la demanda (Globalsteuerung) en el derecho constitucional y estatutario alemán. En primer lugar, la Decimoquinta Ley de Modificación de la Ley Fundamental y la histórica Ley para Promover la Estabilidad y el Crecimiento Económicos (Stabilitäts- und Wachstumsgesetz, o StWG) del 8 de junio de 1967, enmendaron el artículo 109 de la Ley Fundamental para exigir a la Federación y a los Länder que tuvieran en cuenta los requisitos del «equilibrio económico general» (gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht) en su gestión presupuestaria. La sección 1 de la StWG definió este equilibrio a través del famoso «cuadrado mágico» (magisches Viereck): estabilidad del nivel de precios, alto nivel de empleo, equilibrio del comercio exterior y un crecimiento económico constante y adecuado.

En segundo lugar, a través de la Vigésima Ley de Modificación de la Ley Fundamental (Ley de Reforma Presupuestaria) del 12 de mayo de 1969 —que entró en vigor el 1 de enero de 1970—, la Gran Coalición reescribió el artículo 115(1) de la Ley Fundamental de arriba a abajo. Se abolió el requisito de 1949 de que el endeudamiento se limitara a «necesidades extraordinarias» y a «fines productivos» autofinanciados. En su lugar, el texto de 1969 del artículo 115(1), segunda oración, consagró la «regla de oro» de las finanzas públicas, acompañada de una amplia cláusula de escape keynesiana:

Los ingresos obtenidos mediante endeudamiento no superarán el total de los gastos de inversión previstos en el presupuesto; solo se permitirán excepciones para evitar una perturbación del equilibrio económico general.

El fundamento teórico de la regla de oro de 1969 era la equidad intergeneracional: debido a que la infraestructura pública y las inversiones de capital benefician a los futuros contribuyentes, la financiación de la inversión pública bruta a través de la deuda soberana se consideraba legítima, mientras que el consumo corriente debía pagarse con impuestos. Además, durante una recesión, el gobierno podía invocar una «perturbación del equilibrio económico general» para endeudarse incluso más allá de la inversión bruta con el fin de estimular la demanda agregada, con la expectativa de que los déficits resultantes se pagarían mediante superávits anticíclicos (Konjunkturausgleichsrücklagen) durante los auges económicos posteriores.

Déficits crecientes y el fallo del Tribunal Constitucional del 18 de abril de 1989#

En la práctica presupuestaria real entre 1970 y 1989, el ciclo keynesiano simétrico imaginado por Schiller nunca se materializó. Tras las crisis de los precios del petróleo de 1973-1974 y 1979-1980, los presupuestos federales de Alemania Occidental registraron un nuevo endeudamiento neto todos los años, tanto en las recesiones como durante las recuperaciones. Dos debilidades estructurales en el texto de 1969 del artículo 115 facilitaron este efecto trinquete de la deuda:

• En primer lugar, el tope constitucional estaba vinculado a los gastos de inversión bruta en el presupuesto federal en lugar de a la inversión neta después de la depreciación, y la definición legal de «inversión» incluía amplias subvenciones financieras, subsidios y transferencias que no creaban activos federales tangibles.
• En segundo lugar, siempre que los déficits estructurales superaban incluso ese generoso tope de inversión bruta —como ocurrió repetidamente a mediados de la década de 1970 y principios de la de 1980—, las mayorías de la coalición invocaban rutinariamente la excepción para «evitar una perturbación del equilibrio económico general» sin adoptar ningún calendario de amortización vinculante.

Como resultado, la deuda total del sector público en Alemania Occidental aumentó de aproximadamente 125.000 millones de marcos (alrededor del 18 % del PIB) en 1970 a más de 900.000 millones de marcos (superando el 40 % del PIB) a finales de la década de 1980, mientras que los pagos de intereses federales consumían una parte cada vez mayor de los ingresos fiscales. Tras el presupuesto federal de 1981 —en el que el endeudamiento neto superó a la inversión federal bruta en miles de millones de marcos bajo la excepción de emergencia macroeconómica—, los diputados de la oposición de la CDU/CSU en el Bundestag presentaron un recurso de control de constitucionalidad abstracto (Normenkontrollklage) ante el Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht) en Karlsruhe.

Después de ocho años de deliberación, la Segunda Sala del Tribunal Constitucional Federal dictó su sentencia fundamental sobre la deuda soberana el 18 de abril de 1989 (BVerfGE 79, 311). Aunque se negó a invalidar retroactivamente la ley de presupuestos de 1981, el Tribunal estableció normas constitucionales vinculantes para el artículo 115(1). Los magistrados dictaminaron que el artículo 115 funcionaba como una limitación normativa diseñada para evitar que el poder legislativo trasladara una carga de deuda inmanejable a las generaciones futuras y paralizara la futura autonomía presupuestaria del Bundestag. En concreto, el Tribunal sostuvo que siempre que el parlamento invoca una «perturbación del equilibrio económico general» para endeudarse por encima de la inversión bruta, asume una estricta carga de demostración y justificación (Darlegungs- und Begründungspflicht) en el expediente legislativo: debe diagnosticar la perturbación macroeconómica específica, demostrar que el volumen de crédito adicional es adecuado y proporcionado para contrarrestar dicha perturbación, y garantizar que la definición de «inversión» pública esté regulada con precisión legal.

Sin embargo, el Tribunal no llegó a prohibir el endeudamiento para la inversión bruta durante los años normales, dejando intacta la regla de oro de 1969 apenas unos meses antes de la caída del Muro de Berlín en noviembre de 1989. Durante las dos décadas siguientes, las exigencias fiscales de la reunificación alemana y los persistentes déficits estructurales expusieron la incapacidad de la regla de oro para detener la acumulación de deuda soberana, lo que finalmente impulsó al Bundestag y al Bundesrat en 2009 a sustituir el marco de 1969 del artículo 115 por el moderno «freno de la deuda» constitucional de Alemania (Schuldenbremse), que limita el endeudamiento federal estructural al 0,35 % del producto interno bruto.

Mecanismo Teórico y Transmisión de Balance#

Según la hipótesis de la inestabilidad financiera de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) y la teoría de la deflación por deuda de Irving Fisher (1933), las burbujas especulativas se tornan sistémicas cuando la expansión crediticia desplaza los balances desde el financiamiento cubierto hacia estructuras especulativas y Ponzi dependientes del apalancamiento a corto plazo.

Cuando el giro monetario detiene el alza de precios, las ventas forzadas por llamadas de margen desencadenan una espiral de deflación por deuda que contrae el crédito bancario.

Fuentes y lecturas adicionales#

1. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, «Zum Gedenken an Fritz Schäffer: Erklärung des Bundeskanzlers,» Bulletin der Bundesregierung, 1995. Referencia Histórica y Financiera
2. Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS), «Fritz Schäffer (1888–1967): Erster Bundesminister der Finanzen,» Geschichte der CDU, 2020. Referencia Histórica y Financiera
3. Franz Klein, «Die Finanzreform zwischen Bund, Ländern und Gemeinden,» Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ 30/1969), Bundeszentrale für politische Bildung, 1969. Referencia Histórica y Financiera
4. Bundesverfassungsgericht, «BVerfGE 79, 311 — Staatsverschuldung (Urteil des Zweiten Senats vom 18. April 1989),» Deutschsprachiges Fallrecht (DFR) / University of Bern, 1989. Referencia Histórica y Financiera
5. Rolf Caesar, «Die verfassungsrechtliche Beurteilung der Staatsverschuldung,» Wirtschaftsdienst (Leibniz Information Centre for Economics / EconStor), 1990. Referencia Histórica y Financiera
6. Christian Kastrop, Gisela Meister-Scheufelen, and Margaretha Sudhof, «Konzept und Herausforderungen der Schuldenbremse,» Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ 13/2012), Bundeszentrale für politische Bildung, 2012. Referencia Histórica y Financiera
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banco Central / Autoridad Monetaria
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Investigación Académica Arbitrada

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