De la Línea Dodge a los bonos de déficit: la ley fiscal de posguerra de Japón y el impuesto al consumo de 1989

En julio de 1965, el recién nombrado ministro de Finanzas, Takeo Fukuda, se presentó ante el gabinete del primer ministro Eisaku Sato para anunciar una decisión que hizo añicos dieciocho años de ortodoxia fiscal japonesa de posguerra. Ante una grave recesión industrial y el casi colapso de Yamaichi Securities, los ingresos fiscales de la Cuenta General de Japón habían caído drásticamente por debajo de las proyecciones presupuestarias. Para financiar un presupuesto suplementario de emergencia sin asfixiar la recuperación, Fukuda propuso eludir la estricta norma de no endeudamiento de la Ley de Finanzas Públicas de 1947 y emitir los primeros bonos del Estado para cubrir el déficit del Japón de la posguerra. Ese desvío en 1965 puso fin al régimen de «presupuesto super-equilibrado» impuesto por el asesor de la ocupación estadounidense Joseph Dodge en 1949 y abrió una lucha fiscal de cuatro décadas, en la que la dependencia de los bonos superó un tercio del presupuesto nacional tras la expansión del estado de bienestar y la crisis del petróleo de 1973, antes de llevar al primer ministro Noboru Takeshita a promulgar el impuesto al consumo del 3 % en Japón en abril de 1989. ^[1]

Liquidación de la deuda en tiempos de guerra y el artículo 4 de la Ley de Finanzas Públicas de 1947#

Cuando la Segunda Guerra Mundial terminó en agosto de 1945, el Estado japonés estaba sepultado bajo una montaña impagable de obligaciones militares. Para el año fiscal 1944 (abril de 1944–marzo de 1945), tras siete años de guerra a gran escala en China y el Pacífico, la deuda del gobierno nacional de Japón había alcanzado aproximadamente entre el 200 y el 260 % del producto nacional bruto. En lugar de pagar esas obligaciones con el poder adquisitivo anterior a la guerra, los primeros años de la posguerra liquidaron la carga real de la deuda mediante dos duros mecanismos: la cancelación de las indemnizaciones gubernamentales de guerra entre julio y octubre de 1946 (que obligó a las empresas armamentísticas y aeroespaciales a amortizar más del 90 % de su capital y eliminó el 76 % de los depósitos bancarios congelados de segundo nivel) y un estallido de hiperinflación de cinco años. ^[2]

Entre 1944 y 1949, mientras el gobierno financiaba los subsidios de reconstrucción mediante préstamos del Banco de Japón y a través del Banco Financiero de Reconstrucción, los precios mayoristas japoneses se multiplicaron por noventa. Debido a que los bonos de guerra en circulación tenían valores nominales fijos, este «impuesto inflacionario» redujo el valor real de la deuda en bonos del gobierno a aproximadamente una nonagésima parte de su pico en tiempos de guerra. Para el año fiscal 1950, la relación entre la deuda pública y el PNB de Japón había caído a tan solo el 14,0 %. ^[3]

Con la determinación de evitar que el Estado volviera a monetizar los déficits militares o fiscales, la redacción de la Constitución de posguerra estuvo acompañada por la Ley de Finanzas Públicas (Ley n.º 34 del 31 de marzo de 1947). Dos disposiciones formaron la base legal de las finanzas públicas japonesas de posguerra: ^[4]

• Artículo 4 (Regla de presupuesto equilibrado y disposición sobre bonos de construcción): El párrafo 1 estipulaba que «los gastos del Estado tendrán sus fuentes financieras en ingresos distintos a los préstamos o empréstitos públicos». Una disposición estricta permitía una excepción solo para los «bonos de construcción» (kensetsu kosai): endeudamiento hasta los límites sancionados por la Dieta Nacional estrictamente para financiar obras públicas, inversiones de capital y anticipos gubernamentales que crearan activos físicos duraderos para las generaciones futuras. Se prohibía la emisión de bonos para cubrir los déficits operativos corrientes.
• Artículo 5 (Prohibición de suscripción por parte del banco central): La ley prohibía estrictamente al Banco de Japón suscribir directamente bonos del Estado en el mercado primario, cerrando así el canal de monetización inflacionaria de la deuda de la época de guerra.

Joseph Dodge y el mandato del «presupuesto super-equilibrado» de 1949#

Aunque la Ley de Finanzas Públicas entró en vigor en 1947, el gasto deficitario persistió indirectamente a través de cuentas especiales extrapresupuestarias y préstamos del Banco Financiero de Reconstrucción descontados por el Banco de Japón. En febrero de 1949, el Comandante Supremo de las Fuerzas Aliadas (SCAP, por sus siglas en inglés), el general Douglas MacArthur, llevó a Tokio al presidente de un banco de Detroit, Joseph Dodge, como asesor financiero con órdenes de detener la inflación y fijar un tipo de cambio único para el yen. ^[5]

Al diagnosticar los déficits fiscales y los subsidios crediticios como las dos raíces de la inflación, Dodge aplicó un programa de estabilización conocido como la «Línea Dodge». Para el año fiscal 1949, ordenó un «presupuesto super-equilibrado» (cho-kinko yosan), que exigía no solo una Cuenta General equilibrada, sino un superávit consolidado general en todas las cuentas especiales y agencias gubernamentales para retirar las obligaciones pendientes del Banco de Japón. Dodge suspendió los nuevos préstamos del Banco Financiero de Reconstrucción, eliminó los subsidios a los precios y unificó el tipo de cambio a 360 yenes por dólar estadounidense en abril de 1949. ^[6]

Durante los siguientes dieciséis años (1949–1964), el Ministerio de Finanzas trató la regla de no emitir bonos de la Línea Dodge como algo sacrosanto. Incluso la disposición legal del artículo 4 que permitía los bonos de construcción quedó sin utilizarse en la Cuenta General. A medida que el rápido crecimiento económico de Japón generaba un aumento en los ingresos por impuestos corporativos y sobre la renta, el gobierno central financió la infraestructura pública y los repetidos recortes de impuestos en su totalidad con los ingresos corrientes, lo que redujo la relación entre la deuda pública y el PNB a un mínimo de posguerra del 4,4 % para el año fiscal 1964. ^[7]

La recesión de Yamaichi de 1965 y los primeros bonos de déficit de la posguerra#

La era de los presupuestos sin bonos chocó con la realidad durante la «Recesión de Showa 40» de 1964–1965. Tras los Juegos Olímpicos de Tokio de 1964, la sobreinversión corporativa y el endurecimiento monetario desencadenaron una ola de quiebras industriales y una profunda caída en la Bolsa de Valores de Tokio. A principios de 1965, Yamaichi Securities —una de las cuatro casas de bolsa más grandes de Japón, capitalizada en 8000 millones de yenes— había acumulado pérdidas secretas de 28 200 millones de yenes (3,5 veces su capital). Cuando el Nishinippon Shimbun rompió un embargo de prensa el 21 de mayo de 1965, los inversores minoristas, presas del pánico, irrumpieron en noventa sucursales de Yamaichi para cancelar fideicomisos de inversión, retirando 17 700 millones de yenes en una sola semana. La noche del 28 de mayo de 1965, el ministro de Finanzas, Kakuei Tanaka, invocó el artículo 25 de la Ley del Banco de Japón para autorizar préstamos especiales de emergencia e ilimitados del banco central (que finalmente sumaron 24 000 millones de yenes) para rescatar a Yamaichi y evitar un pánico financiero a nivel nacional. ^[8]

Si bien la intervención de Tanaka detuvo la corrida contra las casas de bolsa, la recesión económica más amplia abrió un enorme agujero en el presupuesto nacional del año fiscal 1965. Cuando Takeo Fukuda —quien había sido director de presupuesto del Ministerio de Finanzas— sucedió a Tanaka como ministro de Finanzas en junio de 1965, los ingresos por impuestos corporativos estaban muy por debajo de las proyecciones. En julio de 1965, Fukuda anunció que el gobierno abandonaría la política de presupuesto equilibrado posterior a 1949. Debido a que el déficit de recaudación se produjo a mediados de año en los ingresos corrientes, el gobierno aprobó una Ley de Medidas Fiscales Especiales única en la Dieta para autorizar 259 000 millones de yenes en bonos para cubrir el déficit en el presupuesto suplementario del año fiscal 1965, seguidos de bonos de construcción regulares bajo la disposición del artículo 4 a partir del presupuesto principal del año fiscal 1966.

El «Primer Año del Bienestar» de 1973, las crisis del petróleo y los bonos especiales de déficit (Tokurei Kosai)#

Las emisiones de bonos de 1965–1966 ayudaron a desencadenar el «Auge Izanagi» de 57 meses (1965–1970), lo que permitió al Ministerio de Finanzas mantener modesta la dependencia de los bonos hasta principios de la década de 1970. Sin embargo, dos choques estructurales entre 1973 y 1975 transformaron permanentemente las finanzas públicas japonesas.

En primer lugar, el primer ministro Kakuei Tanaka declaró el año fiscal 1973 como el «Primer Año del Bienestar» (Fukushi Gannen), introduciendo atención médica gratuita para los ancianos, aumentando drásticamente los beneficios de las pensiones públicas e indexando las pensiones a la inflación de los precios al consumidor. Los gastos en bienestar social aumentaron del 6 % del ingreso nacional en 1973 a más del 10 % para 1980. Meses después, el embargo petrolero de la OPEP en octubre de 1973 cuadruplicó los precios del crudo, sumiendo a Japón en la estanflación y poniendo fin a la era de crecimiento del PIB de dos dígitos.

A medida que los ingresos por impuestos corporativos colapsaron en el año fiscal 1975 mientras aumentaba el gasto en bienestar y obras públicas, los bonos de construcción bajo el artículo 4 ya no podían cubrir el déficit. A partir del presupuesto suplementario del año fiscal 1975, el gobierno se vio obligado a promulgar legislación especial anual (Tokurei Kosai-ho) eludiendo el artículo 4 para emitir «bonos especiales de financiamiento del déficit» (tokurei kosai, o akaji kokusai) para pagar los gastos corrientes de rutina. El índice de dependencia de los bonos del gobierno de Japón —la parte del presupuesto de la Cuenta General financiada mediante préstamos— saltó del 11,3 % en el año fiscal 1974 al 25,3 % en el año fiscal 1975, alcanzando un máximo superior al 39 % en el presupuesto inicial del año fiscal 1979 (y más del 32 % en las cuentas liquidadas hasta 1981).

Intentos fiscales fallidos y el impuesto al consumo de Takeshita en 1989 (Shohizei)#

Alarmado por la acumulación descontrolada de deuda, el Ministerio de Finanzas pasó una década buscando un impuesto indirecto de base amplia para retirar los bonos especiales de financiamiento del déficit. En enero de 1979, el primer ministro Masayoshi Ohira propuso un «Impuesto General al Consumo» (ippan shohizei), solo para abandonar el plan después de que una feroz reacción de los votantes le costara escaños al gobernante Partido Liberal Democrático (PLD) en las elecciones generales de octubre de 1979. Obligado a una «reconstrucción fiscal sin aumentos de impuestos», el gobierno impuso estrictos topes de «techo cero» y «techo negativo» a las solicitudes de presupuesto de los ministerios a partir de 1980 y, bajo el consejo de reforma administrativa del primer ministro Yasuhiro Nakasone en 1981 (Rincho), privatizó tres monopolios estatales: Nippon Telegraph and Telephone (NTT), Japan Tobacco y los endeudados Ferrocarriles Nacionales Japoneses (JNR).

Los topes de gasto por sí solos no podían compensar los crecientes costos del servicio de la deuda y de la seguridad social. En febrero de 1987, Nakasone presentó a la Dieta un proyecto de ley de «Impuesto sobre las Ventas» (uriagezei) de valor agregado del 5 %, pero las protestas generalizadas de pequeños comerciantes y consumidores lo obligaron a retirar el proyecto en mayo de 1987. Su sucesor, el primer ministro Noboru Takeshita, combinó concesiones políticas —incluidos recortes del impuesto sobre la renta, exenciones para pequeñas empresas con ventas inferiores a 30 millones de yenes y una tasa impositiva más baja— para impulsar el proyecto de ley del Impuesto al Consumo (Shohizei) a través de la Dieta en diciembre de 1988.

Implementado el 1 de abril de 1989, con una tasa fija del 3 % en todos los bienes y servicios nacionales, el Impuesto al Consumo —combinado con los crecientes ingresos fiscales de la burbuja de activos de Japón a fines de la década de 1980— permitió al Ministerio de Finanzas eliminar los nuevos bonos especiales de financiamiento del déficit en el presupuesto principal del año fiscal 1990 y reducir la dependencia general de los bonos a aproximadamente el 10 %. Sin embargo, la victoria resultó fugaz: el primer ministro Takeshita se vio obligado a dimitir en junio de 1989 en medio de la indignación pública por el impuesto y el escándalo de uso de información privilegiada de Recruit, y el colapso de la economía de burbuja de Japón después de 1990 pronto hundió al Estado de nuevo en la emisión crónica de bonos de déficit.

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