Von der Dodge-Linie zu Defizitanleihen: Japans Nachkriegs-Haushaltsgesetz und die Verbrauchssteuer von 1989

Im Juli 1965 trat der neu ernannte Finanzminister Takeo Fukuda vor das Kabinett von Premierminister Eisaku Sato, um eine Entscheidung zu verkünden, die mit achtzehn Jahren japanischer fiskalischer Nachkriegsorthodoxie brach. Konfrontiert mit einem schweren industriellen Abschwung und dem Beinahe-Zusammenbruch von Yamaichi Securities waren die Steuereinnahmen des japanischen Gesamthaushalts deutlich hinter die Budgetprognosen zurückgefallen. Um einen Notfall-Nachtragshaushalt zu finanzieren, ohne die Erholung abzuwürgen, schlug Fukuda vor, die strikte Kreditaufnahmeregel des Finanzgesetzes von 1947 zu umgehen und die ersten Defizit deckenden Staatsanleihen des Nachkriegsjapan auszugeben. Dieser Bruch von 1965 beendete das Regime des „super-ausgeglichenen Haushalts“, das der amerikanische Besatzungsberater Joseph Dodge 1949 eingeführt hatte, und eröffnete einen vier Jahrzehnte währenden fiskalischen Kampf – einen Kampf, bei dem die Abhängigkeit von Anleihen nach der Wohlfahrtsausweitung und dem Ölpreisschock von 1973 auf über ein Drittel des nationalen Haushalts anstieg, bevor Premierminister Noboru Takeshita im April 1989 die Einführung der 3-prozentigen japanischen Verbrauchssteuer veranlasste. ^[1]

Kriegsschuldenliquidation und Artikel 4 des Finanzgesetzes von 1947#

Als der Zweite Weltkrieg im August 1945 endete, war der japanische Staat unter einem unbezahlbaren Berg militärischer Verpflichtungen begraben. Bis zum Geschäftsjahr 1944 (April 1944–März 1945), nach sieben Jahren umfassenden Krieges in China und im Pazifik, hatte die Staatsverschuldung Japans etwa 200 bis 260 Prozent des Bruttosozialprodukts erreicht. Anstatt diese Verpflichtungen mit der Kaufkraft der Vorkriegszeit zu bedienen, liquidierten die frühen Nachkriegsjahre die reale Schuldenlast durch zwei harte Mechanismen: die Annullierung von staatlichen Entschädigungen aus der Kriegszeit zwischen Juli und Oktober 1946 (was Rüstungs- und Luftfahrtunternehmen dazu zwang, über 90 Prozent ihres Kapitals abzuschreiben, und 76 Prozent der eingefrorenen Bankeinlagen zweiter Ordnung vernichtete) sowie einen fünfjährigen Ausbruch von Hyperinflation. ^[2]

Zwischen 1944 und 1949, als die Regierung Wiederaufbausubventionen durch Kreditaufnahme bei der Bank of Japan und über die Reconstruction Finance Bank finanzierte, vervielfachten sich die japanischen Großhandelspreise um den Faktor neunzig. Da ausstehende Kriegsanleihen feste Nominalwerte aufwiesen, reduzierte diese „Inflationssteuer“ den realen Wert der Staatsanleihen auf etwa ein Neunzigstel ihres Höchststandes während des Krieges. Bis zum Geschäftsjahr 1950 war das Verhältnis der öffentlichen Schulden zum Bruttosozialprodukt in Japan auf nur noch 14,0 Prozent gefallen. ^[3]

Entschlossen, den Staat daran zu hindern, jemals wieder militärische oder fiskalische Defizite zu monetarisieren, wurde die Ausarbeitung der Nachkriegsverfassung vom Finanzgesetz (Gesetz Nr. 34 vom 31. März 1947) begleitet. Zwei Bestimmungen bildeten das rechtliche Fundament der japanischen öffentlichen Finanzen nach dem Krieg: ^[4]

• Artikel 4 (Regel zum ausgeglichenen Haushalt und Vorbehalt für Bauanleihen): Absatz 1 legte fest, dass „die Ausgaben des Staates ihre Finanzierungsquellen in anderen Einnahmen als öffentlichen Anleihen oder Kreditaufnahmen haben müssen.“ Ein enger Vorbehalt erlaubte eine Ausnahme nur für „Bauanleihen“ (kensetsu kosai)—Kreditaufnahme bis zu den vom Nationalen Parlament genehmigten Grenzen, ausschließlich zur Finanzierung öffentlicher Arbeiten, Kapitalinvestitionen und staatlicher Vorschüsse, die dauerhafte physische Vermögenswerte für zukünftige Generationen schufen. Die Ausgabe von Anleihen zur Deckung laufender Betriebsdefizite war untersagt.
• Artikel 5 (Verbot der Übernahme durch die Zentralbank): Das Gesetz untersagte der Bank of Japan strikt die direkte Übernahme von Staatsanleihen auf dem Primärmarkt, wodurch der kriegsbedingte Kanal der inflationären Schuldenmonetarisierung geschlossen wurde.

Joseph Dodge und das Mandat für den „Super-ausgeglichenen Haushalt“ von 1949#

Obwohl das öffentliche Finanzgesetz 1947 in Kraft trat, hielten Defizitausgaben indirekt durch außerbudgetäre Sonderkonten und Kredite der Reconstruction Finance Bank, die von der Bank of Japan diskontiert wurden, an. Im Februar 1949 brachte der Oberbefehlshaber der Alliierten Mächte (SCAP), General Douglas MacArthur, den Bankpräsidenten aus Detroit, Joseph Dodge, als Finanzberater nach Tokio, mit dem Auftrag, die Inflation zu stoppen und einen einheitlichen Wechselkurs für den Yen festzulegen. ^[5]

Dodge diagnostizierte Haushaltsdefizite und Kreditsubventionen als die beiden Wurzeln der Inflation und setzte ein Stabilisierungsprogramm durch, das als „Dodge-Linie“ bekannt wurde. Für das Geschäftsjahr 1949 ordnete er einen „super-ausgeglichenen Haushalt“ an (cho-kinko yosan) – was nicht nur einen ausgeglichenen allgemeinen Haushalt erforderte, sondern einen insgesamt konsolidierten Überschuss über alle speziellen Regierungskonten und Behörden hinweg, um ausstehende Verpflichtungen der Bank of Japan abzulösen. Dodge setzte die Kreditvergabe der Reconstruction Finance Bank aus, schaffte Preissubventionen ab und vereinheitlichte den Wechselkurs im April 1949 auf 360 Yen pro US-Dollar. ^[6]

In den folgenden sechzehn Jahren (1949–1964) behandelte das Finanzministerium die Anleiheverbotsregel der Dodge-Linie als unantastbar. Selbst die gesetzliche Bestimmung in Artikel 4, die Bauanleihen erlaubte, blieb im allgemeinen Haushalt ungenutzt. Da Japans wirtschaftliches Hochgeschwindigkeitswachstum zu sprunghaft ansteigenden Körperschafts- und Einkommensteuereinnahmen führte, finanzierte die Zentralregierung die öffentliche Infrastruktur und wiederholte Steuersenkungen vollständig aus laufenden Einnahmen, wodurch das Verhältnis von öffentlicher Verschuldung zum BSP bis zum Geschäftsjahr 1964 auf einen Nachkriegstiefstand von 4,4 Prozent sank. ^[7]

Die Yamaichi-Rezession von 1965 und die ersten Defizitanleihen der Nachkriegszeit#

Die Ära der anleihefreien Haushalte stieß während der „Showa 40-Rezession“ von 1964–1965 auf die Realität. Nach den Olympischen Spielen 1964 in Tokio lösten Überinvestitionen der Unternehmen und eine Straffung der Geldpolitik eine Welle von Unternehmensinsolvenzen und einen tiefen Einbruch an der Tokioter Börse aus. Anfang 1965 hatte Yamaichi Securities – eines der vier größten japanischen Maklerhäuser mit einem Kapital von 8 Milliarden Yen – geheime Verluste in Höhe von 28,2 Milliarden Yen (das 3,5-Fache seines Kapitals) angehäuft. Als die Nishinippon Shimbun brach am 21. Mai 1965 ein Presseembargo, woraufhin panische Privatanleger neunzig Yamaichi-Filialen stürmten, um Investmentfonds zu kündigen und innerhalb einer einzigen Woche 17,7 Milliarden Yen abzuheben. In der Nacht des 28. Mai 1965 berief sich Finanzminister Kakuei Tanaka auf Artikel 25 des Gesetzes über die Bank von Japan, um unbegrenzte Notfallkredite der Zentralbank (die sich letztlich auf insgesamt 24 Milliarden Yen beliefen) zu genehmigen, um Yamaichi zu retten und eine landesweite Finanzpanik abzuwenden. ^[8]

Während Tanakas Eingreifen den Ansturm auf die Maklerhäuser stoppte, riss der breitere wirtschaftliche Abschwung ein massives Loch in den Staatshaushalt für das Geschäftsjahr 1965. Als Takeo Fukuda – selbst ein ehemaliger Haushaltsdirektor des Finanzministeriums – im Juni 1965 die Nachfolge von Tanaka als Finanzminister antrat, blieben die Körperschaftssteuereinnahmen weit hinter den Prognosen zurück. Im Juli 1965 kündigte Fukuda an, dass die Regierung die Politik des ausgeglichenen Haushalts, die seit 1949 bestand, aufgeben würde. Da der Einnahmeausfall mitten im Jahr bei den laufenden Einnahmen auftrat, verabschiedete die Regierung im Parlament ein einmaliges Sondergesetz für fiskalische Maßnahmen, um im Nachtragshaushalt für das Geschäftsjahr 1965 Defizitdeckungsanleihen in Höhe von 259 Milliarden Yen zu genehmigen, gefolgt von regulären Bauanleihen gemäß der Bestimmung in Artikel 4 ab dem Hauptbudget für das Geschäftsjahr 1966.

Das Jahr 1973 als "erstes Jahr der Wohlfahrt", Ölpreisschocks und spezielle Defizitanleihen (Tokurei Kosai)#

Die Anleiheemissionen von 1965–1966 trugen dazu bei, den 57-monatigen "Izanagi-Boom" (1965–1970) zu entfachen, was es dem Finanzministerium ermöglichte, die Abhängigkeit von Anleihen bis in die frühen 1970er Jahre moderat zu halten. Zwei strukturelle Schocks in den Jahren 1973–1975 veränderten jedoch die japanischen Staatsfinanzen dauerhaft.

Erstens erklärte Premierminister Kakuei Tanaka das Geschäftsjahr 1973 zum "ersten Jahr der Wohlfahrt" ( Fukushi Gannen ), die kostenlose medizinische Versorgung für ältere Menschen einführte, die gesetzlichen Rentenleistungen stark anhob und die Renten an die Verbraucherpreisinflation anpasste. Die Sozialausgaben stiegen von 6 Prozent des Volkseinkommens im Jahr 1973 auf über 10 Prozent bis 1980. Monate später vervierfachte das OPEC-Ölembargo vom Oktober 1973 die Rohölpreise, stürzte Japan in eine Stagflation und beendete die Ära des zweistelligen BIP-Wachstums.

Als die Unternehmenssteuereinnahmen im Geschäftsjahr 1975 einbrachen, während die Ausgaben für Sozialfürsorge und öffentliche Bauvorhaben stiegen, konnten Bauanleihen gemäß Artikel 4 das Defizit nicht mehr decken. Beginnend mit dem Nachtragshaushalt für das Geschäftsjahr 1975 war die Regierung gezwungen, jährliche Sondergesetze zu erlassen ( Tokurei Kosai-ho ), dieArtikel 4 umgingen,um "spezielle Defizitfinanzierungsanleihen" ( tokurei kosai, oder akaji kokusai) zur Deckungder laufendenAusgaben auszugeben. JapansStaatsverschuldungsquote – der Anteil des Haushalts der allgemeinen Rechnung, der durch Kreditaufnahme finanziert wurde – sprang von 11,3 Prozent im Geschäftsjahr 1974 auf 25,3 Prozent im Geschäftsjahr 1975 und erreichte im ursprünglichen Haushalt für das Geschäftsjahr 1979 einen Höchststand von über 39 Prozent (und über 32 Prozent in den abgerechneten Konten bis 1981).

Gescheiterte Steuerangebote und Takeshitas Verbrauchssteuer von 1989 ( Shohizei )#

Alarmiert durch die ausufernde Schuldenanhäufung verbrachte das Finanzministerium ein Jahrzehnt damit, eine breit angelegte indirekte Steuer zur Tilgung spezieller Defizitfinanzierungsanleihen zu suchen. Im Januar 1979 schlug Premierminister Masayoshi Ohira eine "allgemeine Verbrauchssteuer" (ippan shohizei) vor, gab den Plan jedoch nach heftigen Gegenreaktionen der Wähler auf, die die regierende Liberaldemokratische Partei (LDP) bei den Parlamentswahlen im Oktober 1979 Sitze kosteten. Gezwungen zu einer "fiskalischen Sanierung ohne Steuererhöhungen", legte die Regierung ab 1980 strenge "Null-Obergrenzen" und "Minus-Obergrenzen" für Haushaltsanträge der Ministerien fest und privatisierte unter dem Verwaltungsreformrat von Premierminister Yasuhiro Nakasone im Jahr 1981 (Rincho) drei Staatsmonopole: Nippon Telegraph and Telephone (NTT), Japan Tobacco und die hochverschuldete Japanische Staatsbahn (JNR).

Ausgabenobergrenzen allein konnten die steigenden Kosten für den Schuldendienst und die soziale Sicherheit nicht ausgleichen. Im Februar 1987 legte Nakasone eine 5-prozentige Mehrwertsteuer ("Sales Tax") ( vor.Uriagezei) Gesetzesentwurf im Parlament ein, doch weitverbreitete Proteste von kleinen Händlern und Verbrauchern zwangen ihn im Mai 1987 dazu, den Entwurf zurückzuziehen. Sein Nachfolger, Premierminister Noboru Takeshita, kombinierte politische Zugeständnisse – darunter Einkommensteuersenkungen, Ausnahmen für kleine Unternehmen mit einem Umsatz von unter 30 Millionen Yen sowie einen niedrigeren Steuersatz –, um den Gesetzesentwurf zur Verbrauchssteuer (Shohizei) im Dezember 1988 durch das Parlament zu bringen.

Die am 1. April 1989 mit einem einheitlichen Satz von 3 Prozent auf inländische Waren und Dienstleistungen eingeführte Verbrauchssteuer ermöglichte es dem Finanzministerium – in Kombination mit den boomenden Steuereinnahmen aus Japans Vermögensblase der späten 1980er Jahre –, im Hauptbudget für das Geschäftsjahr 1990 auf neue spezielle Defizitfinanzierungsanleihen zu verzichten und die allgemeine Abhängigkeit von Anleihen auf etwa 10 Prozent zu senken. Doch der Sieg erwies sich als flüchtig: Premierminister Takeshita sah sich im Juni 1989 aufgrund der öffentlichen Wut über die Steuer und den Insiderhandelsskandal um Recruit zum Rücktritt gezwungen, und der Zusammenbruch der japanischen Blasenwirtschaft nach 1990 stürzte den Staat bald wieder in die chronische Ausgabe von Defizitanleihen.

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