L’administration de la dette publique ottomane : du défaut de paiement à la maîtrise

Comment l'emprunt à l'étranger est devenu une stratégie budgétaire#

L'Empire ottoman avait depuis longtemps recours à l'emprunt intérieur, au fermage des impôts, à la dévaluation monétaire et à d'autres méthodes pour combler ses déficits budgétaires. Les emprunts à grande échelle sur les marchés financiers européens constituaient toutefois une situation différente. Le premier emprunt étranger fut contracté en 1854, pendant la guerre de Crimée, alors que les coûts liés au conflit avec la Russie exerçaient une pression exceptionnelle sur le Trésor public. ^[2]

Une fois les liens avec Londres et Paris établis, il devint plus facile de recourir régulièrement à l'emprunt. Ces nouveaux emprunts ont permis de financer les guerres, les déficits publics, les opérations monétaires, les infrastructures, ainsi que les coûts liés aux efforts d'un État cherchant à moderniser son armée et son administration tout en gouvernant un territoire immense.

Entre 1854 et 1881, le gouvernement ottoman a émis dix-huit emprunts à l'étranger dont la valeur nominale totale s'élevait à environ 219 millions de livres sterling. Le mot clé est valeur nominale. Les obligations ottomanes étaient souvent vendues en dessous de leur valeur nominale, d'autant plus que les investisseurs doutaient de plus en plus de leur remboursement. Le Trésor percevait donc moins de liquidités que le montant de la dette dont il s'était engagé à assurer le service. ^[3]

Cette différence rendait le coût réel de l’emprunt bien plus élevé que ne le laissait supposer le taux nominal indiqué sur une obligation. Les nouveaux emprunts pouvaient également servir à honorer les obligations découlant d’emprunts antérieurs. Il en résultait un cercle vicieux : l’emprunt permettait de pallier les pénuries de trésorerie immédiates, mais il alourdissait les paiements futurs d’intérêts et de capital, rendant ainsi plus difficile l’équilibre du budget suivant.

Il ne s’agissait pas simplement d’une histoire de somptuaire de la cour. Les dépenses de la cour avaient certes leur importance, mais il en allait de même pour les dépenses militaires, les guerres à répétition, les programmes de réforme, la faiblesse de l’administration budgétaire et la difficulté de percevoir efficacement les recettes d’un empire vaste et politiquement complexe. Le crédit étranger est devenu un moyen de pallier les problèmes budgétaires structurels que l’État n’avait pas entièrement résolus.

Pourquoi la crise de la dette ottomane a éclaté en 1875#

Au début des années 1870, le système devenait de plus en plus fragile. Les investisseurs exigeaient une rémunération plus élevée pour compenser le risque, tandis que le service de la dette de l’empire absorbait une part croissante des recettes disponibles. Parallèlement, la conjoncture extérieure devenait moins favorable. ^[4]

La crise financière internationale qui a débuté en 1873 a réduit l'offre de capitaux faciles. L'économie ottomane a également été confrontée à de mauvaises récoltes et à une instabilité politique. Dans les Balkans, les troubles ont accru la pression militaire et budgétaire. Un gouvernement qui comptait sur un accès régulier à de nouveaux emprunts s'est soudainement retrouvé confronté à un monde où l'argent frais était plus difficile et plus coûteux à obtenir. ^[5]

En octobre 1875, le gouvernement a partiellement suspendu le remboursement de sa dette extérieure. Au départ, il ne s'agissait pas d'un refus catégorique de payer. Il s'agissait plutôt de s'acquitter d'une partie de ses obligations en espèces et d'en remplacer une autre partie par de nouveaux titres. Mais cette décision a ébranlé la confiance des détenteurs d'obligations. ^[6]

Au cours des premiers mois de 1876, la suspension s'est transformée en défaut de paiement total. L'encours de la dette en défaut s'élevait à environ 191 millions de livres sterling, faisant de l'effondrement de l'Empire ottoman l'un des plus importants défauts souverains que le marché obligataire international ait connus jusqu'alors. ^[7]

Cette distinction est importante. On qualifie souvent 1875 d’« année de la faillite ottomane », ce qui est tout à fait compréhensible dans la mesure où c’est à cette date que la crise de paiement a débuté. Plus précisément, le gouvernement a partiellement suspendu le service de la dette en 1875 et a cessé de rembourser l’intégralité de la dette en cours en 1876. ^[8]

Ce défaut de paiement a également mis en lumière un problème plus profond lié à l’ancien système de prêt. Les prêts ottomans étaient souvent garantis par le nantissement de recettes spécifiques — recettes douanières, impôts, monopoles ou autres sources de revenus. Or, la fiabilité d’un nantissement dépendait entièrement de la capacité et de la volonté du gouvernement à percevoir ces recettes et à les reverser aux créanciers. Après ce défaut de paiement, les investisseurs souhaitaient une garantie plus solide qu’une simple promesse.

Du défaut de paiement à l'Administration ottomane de la dette publique#

Un accord ne fut pas conclu rapidement. L'empire entra dans une nouvelle période de grave crise politique et militaire, marquée notamment par la guerre russo-ottomane de 1877-1878. Le Congrès de Berlin a placé les revendications des détenteurs d'obligations ottomanes plus directement au cœur de la diplomatie européenne, mais le gouvernement ottoman s'est opposé aux propositions visant à placer ses finances sous le contrôle d'une commission ouvertement intergouvernementale. ^[9]

Une étape intermédiaire importante a été franchie au sein même de l'empire. Dans 1879, le gouvernement a conclu un accord avec la Banque impériale ottomane et les banquiers de Galata, ces financiers basés à Istanbul qui avaient continué à accorder des crédits alors que les marchés européens étaient pour l'essentiel fermés. ^[10]

Six sources de recettes ont été affectées à une administration spéciale connue sous le nom de Rüsum-ı Sitte, ou « Six contributions ». Celles-ci comprenaient les recettes liées aux timbres, aux boissons alcoolisées, à la pêche, à la soie, au sel et au tabac. Cette expérience a démontré qu’une administration dédiée était capable de percevoir les recettes promises de manière plus efficace qu’une simple promesse émanant du Trésor public.

Les détenteurs d'obligations étrangers disposaient désormais d'un modèle opérationnel.

Les négociations se sont poursuivies jusqu'à ce que 20 décembre 1881, lorsque le gouvernement ottoman a promulgué le décret de Muharrem. Ce décret prévoyait une restructuration de l'ancienne dette, réduisant considérablement le capital à rembourser et annulant les arriérés d'intérêts accumulés. En échange, les créanciers ont obtenu quelque chose de plus précieux qu'un simple engagement obligataire : une institution disposant d'un pouvoir direct sur certaines sources de recettes ottomanes.

Cette institution est devenue la Administration de la dette publique ottomane, communément appelé en turc « le » Düyûn-u Umumiye.

Le fonctionnement de l'administration de la dette publique ottomane#

L'innovation majeure résidait dans le contrôle administratif.

Avant 1881, un emprunt pouvait être garanti par la promesse qu’une source particulière de recettes fiscales ou douanières permettrait d’assurer son remboursement. Après le décret de Muharrem, ces recettes spécifiques ont été placées sous la responsabilité d’une administration dont l’objectif principal était de les percevoir et d’affecter le produit de cette perception au remboursement de la dette.

Les principales recettes cédées comprenaient notamment les les monopoles du sel et du tabac, les droits de timbre, les droits sur les boissons alcoolisées, les recettes issues de la pêche et les dîmes sur la soie dans certaines circonscriptions. D'autres recettes affectées ou éventuelles faisaient également partie de l'accord global.

Le conseil d'administration représentait des groupes de créanciers issus de Grande-Bretagne, de France, d'Allemagne, d'Autriche-Hongrie, d'Italie, des Pays-Bas, ainsi que des intérêts ottomans. Cette distinction est importante : l'administration n'était pas officiellement un ministère des gouvernements britannique ou français. Il s’agissait d’une institution créée par accord entre l’État ottoman et ses détenteurs d’obligations, bien qu’elle évoluât dans un contexte politique dominé par les grandes puissances européennes.

Son pouvoir restait considérable. L'administration pouvait directement gérer, percevoir et optimiser les recettes placées sous son autorité. Elle a mis en place un réseau d'antennes provinciales et employait des milliers de fonctionnaires, pour la plupart des sujets ottomans. Sur le plan fiscal, elle est devenue une institution majeure, fonctionnant aux côtés du ministère des Finances.

Le tabac illustre bien jusqu'où ce système pourrait s'étendre. Dans 1883, les recettes issues du tabac ont été placées sous la tutelle de la Régie, qui s'est vu accorder une concession de longue durée pour gérer le monopole du tabac et verser des sommes fixes à l'administration de la dette. Ce dispositif a lié la production courante, le commerce, l'octroi de licences, la lutte contre la contrebande et la vie économique rurale au mécanisme de remboursement de la dette souveraine.

L'administration s'est également efforcée d'élargir la base productive sur laquelle reposaient les impôts qu'elle percevait. Dans les régions productrices de soie, par exemple, elle a soutenu les améliorations techniques et la formation, car une production accrue se traduisait par des recettes fiscales plus importantes. Cela conférait à cette institution un double caractère : elle était à la fois un mécanisme de contrôle des créanciers et, dans certains secteurs, un acteur de la modernisation administrative et économique.

Le contrôle était bien réel — mais ce n'était pas simple#

Le Düyûn-u Umumiye a souvent été décrit comme un symbole de l’impérialisme économique européen. Cette interprétation se justifie pleinement. Un État souverain s’était retrouvé en défaut de paiement, et les détenteurs d’obligations étrangers ont acquis une influence directe sur des impôts et des monopoles importants. Cet accord a restreint la liberté du gouvernement ottoman de décider comment une partie de ses propres recettes serait perçue et dépensée.

Mais la réalité était plus complexe qu'une simple prise de contrôle étrangère de l'ensemble du Trésor.

L'État ottoman conservait sa souveraineté politique. L'Administration de la dette publique ne dirigeait pas l'empire, n'élaborait pas l'intégralité du budget et ne percevait pas l'ensemble des impôts. Son conseil représentait les détenteurs d'obligations plutôt que de fonctionner comme un gouvernement colonial classique, et une grande partie de son personnel était composée d'employés ottomans.

Le gouvernement ottoman avait lui aussi ses propres raisons de coopérer. L'accord de 1881 allégeait le fardeau de la dette, rouvrait la voie aux emprunts internationaux et mettait en place un mécanisme de remboursement plus fiable. Il pouvait également aider le gouvernement central à percevoir plus efficacement les recettes dans les régions où le système de fermage fiscal et les structures de pouvoir locales rendaient l'administration fiscale coûteuse ou peu fiable.

Cette coopération a généré des avantages financiers tangibles. À l'issue du règlement, la solvabilité de l'Empire ottoman s'est améliorée et les coûts d'emprunt ont baissé. De 1882 à 1914, le gouvernement a de nouveau pu émettre d'importants emprunts à l'étranger, tandis que le coût effectif de l'emprunt était nettement inférieur à celui de la période précédant le défaut de paiement.

Cela ne signifie pas pour autant que cet arrangement n'ait pas eu de coût ni que les avantages aient été répartis équitablement. La crédibilité accrue dont bénéficiaient les détenteurs d'obligations s'est acquise au prix d'une marge de manœuvre budgétaire réduite pour l'État ottoman. Un système conçu pour rassurer les investisseurs étrangers a également renforcé la position de la finance européenne au sein de l'empire.

Ce que les créanciers ont obtenu et ce à quoi l'Empire a renoncé#

Pour les créanciers, le problème central avait toujours été celui de l'exécution des décisions. Un investisseur privé pouvait acheter une obligation ottomane à Londres ou à Paris, mais il n'existait aucun tribunal international des faillites capable de saisir les actifs d'un État souverain, comme le ferait un tribunal national à l'encontre d'une entreprise en faillite.

L'Administration de la dette publique a proposé une solution datant du XIXe siècle à ce problème. Au lieu de compter uniquement sur des pressions diplomatiques ou des promesses pour l'avenir, les créanciers ont obtenu la mise en place d'une institution qui s'interposait entre le Trésor et certaines sources de recettes.

Pour le gouvernement ottoman, cet accord était douloureux mais rationnel compte tenu des circonstances. Le décret de Muharrem a permis de réduire le montant de la dette reconnue et le poids du service de la dette à un moment où l'accès au crédit international était coupé. Le gouvernement a accepté un contrôle budgétaire partiel afin de retrouver sa crédibilité financière.

Au fil du temps, le rôle de l'administration s'est étendu au-delà des recettes initialement cédées. Elle s'est mise à percevoir ou à superviser des recettes supplémentaires liées aux garanties ferroviaires et à d'autres obligations. À la fin de la période ottomane, son champ d'action dans le domaine des finances publiques était considérablement plus large que les six sources de recettes initiales.

Cela a contribué à rendre l’administration attrayante pour les investisseurs et utile à certains décideurs politiques ottomans. Cela a également créé une dépendance à long terme. Un accès plus facile au crédit étranger pouvait réduire la pression immédiate en faveur d’une réforme plus en profondeur des institutions fiscales de l’empire. L’État avait trouvé un moyen d’emprunter à nouveau, mais il n’avait pas éliminé les pressions structurelles qui avaient rendu l’emprunt si indispensable au départ.

Il y avait également des conséquences sociales. La maximisation des recettes pouvait entrer en conflit avec les intérêts des producteurs, des commerçants, des contrebandiers, des fermiers d’impôts et des fonctionnaires locaux. L’efficacité apparente de l’administration, vue du point de vue des créanciers, pouvait donc se présenter sous un jour très différent au niveau du village, de l’atelier, du port ou du champ de tabac.

Pourquoi l'accord de 1881 a-t-il été si important ?#

La crise de la dette ottomane n'était pas simplement une leçon de morale sur l'endettement irresponsable. Il s'agissait d'une crise résultant de l'interaction entre un État impérial en pleine réforme, des situations d'urgence militaire répétées, une capacité budgétaire limitée, des marchés financiers européens de plus en plus sophistiqués et un système d'emprunt devenu dépendant d'un refinancement continu.

Les emprunts à l'étranger ont permis au gouvernement ottoman d'accéder à des ressources que les finances nationales ne pouvaient pas facilement fournir à elles seules. Mais ces emprunts étaient souvent onéreux, et l'État n'a cessé de mettre en gage ses recettes futures pour résoudre les problèmes du moment. Lorsque le crédit international s'est resserré après 1873 et que les pressions politiques se sont intensifiées, le système n'a plus pu se maintenir.

Le La crise de paiement de 1875 et le défaut de paiement de 1876 a mis fin à l'ancien modèle. Le Décret de Muharrem de 1881 l'a remplacée par une nouvelle mesure : la réduction de la dette en échange d'un contrôle crédible et institutionnalisé sur certaines recettes.

C'est ainsi que l'un des plus grands empires du monde en est arrivé à ce qu'une partie de ses recettes fiscales soit gérée au profit des détenteurs d'obligations. Le facteur déterminant n'était pas que les créanciers européens aient soudainement découvert la faiblesse de l'Empire ottoman. C'était plutôt qu'après le défaut de paiement, les promesses ne suffisaient plus.

L'Administration ottomane de la dette publique a concrétisé ces promesses. Elle a rétabli l'accès au crédit, amélioré le recouvrement et mis en place un système de service de la dette plus fiable. Dans le même temps, elle a rendu visible la perte d'autonomie budgétaire dans la vie économique quotidienne.

L'empire conservait sa souveraineté. Mais après 1881, la souveraineté monétaire n'était plus entièrement indivisible.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. SALT Research · Décret impérial rendu le 28 moharram 1299 (soit le 8 ou le 20 décembre 1881) régissant le service de la dette publique ottomane · Revue « La Turquie » / reproduction d'archives · 1888 · https://archives.saltresearch.org/handle/123456789/100296?mode=full Référence historique et financière
2. Ali Coşkun Tunçer · Tirer parti de la tutelle étrangère : les réformes dans l'Empire ottoman · Dans Un monde de dettes publiques : une histoire politique, Palgrave Macmillan · 2020 · https://discovery.ucl.ac.uk/id/eprint/10091715/ Recherche académique évaluée
3. Edhem Eldem · L'intégration financière de l'Empire ottoman à l'Europe : les emprunts étrangers, la Banque ottomane et la dette publique ottomane · Revue européenne, Cambridge University Press · 2005 · https://www.cambridge.org/core/journals/european-review/article/abs/ottoman-financial-integration-with-europe-foreign-loans-the-ottoman-bank-and-la-dette-publique-ottomane/E5537FA69872220E126013F05B90D947 Recherche académique évaluée
4. Şevket Pamuk · L'Empire ottoman pendant la « Grande Dépression » de 1873 à 1896 · La Revue d'histoire économique, Cambridge University Press / Association d'histoire économique · 1984 · https://www.cambridge.org/core/journals/journal-of-economic-history/article/abs/ottoman-empire-in-the-great-depression-of-18731896/D4B7D4F1B627801E2617D5EEB81A3EB5 Recherche académique évaluée
5. Şevket Pamuk · Une histoire monétaire de l'Empire ottoman · Cambridge University Press · 2000 · https://books.google.com/books/about/A_Monetary_History_of_the_Ottoman_Empire.html?id=Htk3Wn789EQC Recherche académique évaluée
6. Ali Coşkun Tunçer · Dette souveraine et contrôle financier international : le Moyen-Orient et les Balkans, 1870-1914 · Palgrave Macmillan · 2015 · https://link.springer.com/book/10.1057/9781137378545 Recherche académique évaluée
7. Murat Birdal · L'économie politique de la dette publique ottomane : insolvabilité et contrôle financier européen à la fin du XIXe siècle · I.B. Tauris · 2010 · https://www.bloomsbury.com/us/political-economy-of-ottoman-public-debt-9780857718150/ Référence historique et financière
8. Cevdet Küçük et Tevfik Ertüzün · Düyûn-ı Umûmiyye · Encyclopédie islamique de la TDV, Centre d'études islamiques de la Fondation Diyanet de Turquie · 1994 · https://islamansiklopedisi.org.tr/duyun-i-umumiyye Référence historique et financière
9. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
10. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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