De Blair House à la taxe GAFA : politique commerciale et financement des exportations de la France, 1990–2025

Entre les étapes finales du cycle d'Uruguay de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) au début des années 1990 et les batailles sur la taxe numérique des années 2020, la France a occupé une position singulière au sein de la politique commerciale commune de l'Union européenne. Alors que Bruxelles exerçait une compétence juridique exclusive sur les droits de douane et les négociations commerciales multilatérales, les gouvernements successifs à Paris ont brandi des menaces de veto, des garanties de crédit industriel et des mesures fiscales unilatérales pour défendre trois piliers stratégiques de l'économie française : les exportateurs agricoles de la Politique agricole commune (PAC), la production cinématographique et audiovisuelle subventionnée, et les champions à forte intensité de capital dans l'aérospatiale, le ferroviaire, la défense et l'ingénierie nucléaire. Sur trois décennies, cette doctrine commerciale stratégique a produit trois épisodes marquants de l'histoire commerciale moderne : les affrontements de 1992–1993 sur l'accord de Blair House entre les États-Unis et la Communauté européenne et l'« exception culturelle » du GATT (exception culturelle), le transfert en 2017 des garanties souveraines de crédit à l'exportation de la Coface à Bpifrance Assurance Export pour soutenir les contrats Airbus et TGV d'Alstom, et la promulgation en juillet 2019 de la taxe sur les services numériques de 3 pour cent (Taxe GAFA) qui a provoqué des menaces de droits de douane de rétorsion au titre de l'article 301 sur 2,4 milliards de dollars d'exportations françaises de produits de luxe et agricoles. ^[1]

L'accord de Blair House de novembre 1992 et la révolte agricole française#

Lorsque le cycle d'Uruguay du GATT a débuté à Punta del Este en septembre 1986, les États-Unis et le groupe de Cairns des exportateurs agricoles ont exigé des réductions globales des soutiens aux prix agricoles intérieurs et des restitutions à l'exportation de la Communauté européenne. En tant que plus grand producteur agricole d'Europe occidentale et principal exportateur de céréales, de produits laitiers et de graines oléagineuses, la France a perçu l'assaut contre la Politique agricole commune comme une menace existentielle pour les revenus ruraux et sa balance commerciale. Les tensions se sont intensifiées parallèlement à propos d'un différend bilatéral devant un groupe spécial du GATT initié par Washington contre les subventions de la CE aux oléagineux — principalement le colza, le tournesol et le soja — dont les États-Unis soutenaient qu'elles annulaient les consolidations tarifaires en franchise de droits accordées lors du cycle Dillon de 1962. ^[2]

En mai 1992, sous la direction du commissaire à l'Agriculture Ray MacSharry, la CE a adopté une réforme radicale de la PAC qui a réduit les prix d'intervention des céréales de 29 pour cent sur trois ans et a remplacé les garanties de prix par des paiements compensatoires directs par hectare liés à la mise en jachère des terres. Pourtant, les pourparlers bilatéraux avec Washington sont restés dans l'impasse jusqu'au début du mois de novembre 1992, lorsque le représentant américain au commerce a annoncé des droits de douane punitifs de 200 pour cent sur 300 millions de dollars de vins blancs et de produits agricoles européens. Pour éviter une guerre commerciale transatlantique immédiate, les commissaires européens Ray MacSharry et Frans Andriessen ont rencontré des responsables américains à Blair House à Washington, D.C., signant l'accord bilatéral de Blair House le 20 novembre 1992. ^[3]

Le compromis de Blair House de novembre 1992 a engagé la Communauté européenne à respecter deux disciplines contraignantes sur une période de mise en œuvre de six ans (1995-2000) : ^[4]

• Le plafond des superficies consacrées aux oléagineux : Plutôt que d'imposer des plafonds de tonnage directs sur les récoltes d'oléagineux européennes, la CE a accepté de plafonner sa surface de base subventionnée pour les oléagineux à 5,128 millions d'hectares (après un plafond de transition initial de 5,482 millions d'hectares en 1994/1995), sous réserve de déductions obligatoires annuelles pour mise en jachère d'au moins 10 pour cent et de limites sur les tourteaux de sous-produits industriels dépassant un million de tonnes métriques d'équivalent tourteau de soja.
• Réductions des exportations subventionnées : Pour l'ensemble des produits agricoles, la CE s'est engagée à réduire les dépenses budgétaires consacrées aux subventions à l'exportation de 36 pour cent et le volume physique des exportations subventionnées de 21 pour cent par rapport à la période de base 1986-1990, tout en protégeant les paiements directs de revenu agricole de MacSharry au sein d'une « boîte bleue » du GATT nouvellement créée, exempte de réductions du soutien interne.

En France, l'annonce de Blair House a déclenché un bouleversement politique immédiat. Les syndicats agricoles menés par la FNSEA ont organisé des blocages massifs de tracteurs à travers Paris et les préfectures provinciales, dénonçant la Commission européenne pour avoir outrepassé son mandat de négociation. Tant le gouvernement socialiste de Pierre Bérégovoy que le cabinet de centre-droit du Premier ministre Édouard Balladur (qui a pris ses fonctions en mars 1993) ont déclaré le texte de novembre 1992 inacceptable sous sa forme actuelle, menaçant de bloquer l'ensemble du cycle d'Uruguay à moins que les règles de transition pour les stocks de céréales existants et l'agrégation de l'accès au marché ne soient renégociées. En décembre 1993, les dernières discussions de la onzième heure entre le commissaire européen au commerce, Sir Leon Brittan, et le représentant américain au commerce, Mickey Kantor, ont abouti aux ajustements de « Blair House II », qui ont modifié le calcul de la période de base (permettant des niveaux de référence de 1991-1992 pour les produits fortement stockés comme le blé et le fromage) et assoupli le chargement frontal des réductions des exportations subventionnées, permettant à Paris d'approuver l'Accord de Marrakech. ^[5]

L'exception culturelle du GATT de 1993#

Simultanément à l'impasse agricole à l'automne 1993, la France a mené une campagne idéologique et commerciale pour exclure les services audiovisuels — cinéma, radiodiffusion télévisuelle et musique — des obligations de la nation la plus favorisée et du traitement national de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS). Supervisé par le Centre national de la cinématographie (CNC), le modèle audiovisuel français reposait sur une taxe obligatoire sur les entrées en salle (le compte de soutien) perçue sur chaque billet de cinéma vendu en France — y compris pour les superproductions hollywoodiennes — parallèlement aux quotas d'investissement télévisuel obligatoires et aux minima de temps d'antenne exigeant que les diffuseurs consacrent au moins 60 pour cent de leur programmation à des œuvres européennes et 40 pour cent à des productions en langue française. ^[6]

Menés par la Motion Picture Association of America (MPAA) et le représentant américain au commerce Mickey Kantor, les États-Unis ont exigé que le cadre du GATS supprime progressivement les quotas d'écran et ouvre les fonds nationaux de subvention cinématographique aux studios américains. En réponse, le ministre français de la Culture Jacques Toubon et des milliers de cinéastes, acteurs et réalisateurs européens se sont mobilisés lors des rassemblements de 1993 à Gdansk et à Cannes sous la bannière de l' exception culturelle, arguant que les films et les émissions étaient des expressions de l'identité culturelle plutôt que de simples marchandises industrielles. ^[7]

Soutenue par le Parlement européen et la Commission Delors, la France a tenu bon jusqu'à la date limite du 15 décembre 1993 du cycle d'Uruguay à Genève. Confronté à l'effondrement de l'ensemble du pacte commercial mondial, Kantor a accepté de « convenir d'un désaccord » : bien que le secteur audiovisuel soit resté formellement dans l'architecture du GATS, la Communauté européenne n'a pris aucun engagement d'accès au marché et a pris de larges exemptions de la nation la plus favorisée couvrant les subventions nationales et de coproduction cinématographiques ainsi que les quotas de diffusion. Ce triomphe de 1993 a préservé l'écosystème de financement du CNC en France et a servi plus tard de fondement juridique à la Convention de l'UNESCO de 2005 sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles. ^[8]

Garanties publiques à l'exportation : de la Coface à Bpifrance Assurance Export (2017)#

Au-delà des négociations sur les tarifs et les services, la France d'après-guerre a construit l'un des systèmes de financement des exportations étatiques les plus affirmés du monde industriel pour remporter d'importants contrats d'infrastructure clés en main et de biens d'équipement sur les marchés émergents et souverains. Établie par décret en 1946, la Compagnie Française d'Assurance pour le Commerce Extérieur ^[9]

(Coface) gérait les garanties publiques souveraines à l'exportation pour le compte du Trésor français, même après la privatisation de la Coface en 1994 pour se consacrer à l'assurance-crédit commerciale.Sous la supervision administrative de la Direction générale du Trésor(Direction générale du Trésor)

• et de la Commission interministérielle des garanties et du crédit au commerce extérieur, ces instruments souverains ont soutenu les exportations industrielles phares de la France entre 1990 et 2025 : Aviation civile (Airbus) : Opérant aux côtés de l'allemand Euler Hermes (désormais Allianz Trade) et de l'organisme britannique UK Export Finance (UKEF) dans le cadre de l'Accord sectoriel de l'OCDE sur les crédits à l'exportation pour les aéronefs civils, l'assurance-crédit publique française a garanti des milliards d'euros de prêts bancaires commerciaux et d'émissions obligataires pour des compagnies aériennes étrangères achetant des avions gros-porteurs et monocouloirs assemblés à Toulouse.
• Train à grande vitesse, énergie et défense : Assurance-crédit acheteur souverain (assurance-crédit), garanties contre le risque de change (assurance-change), et couverture contre les risques politiques ont permis à Alstom de financer des contrats d'exportation pour des rames de TGV et des systèmes de signalisation, ont soutenu les composants de réacteurs nucléaires de Framatome/EDF, et ont appuyé les exportations de défense de Naval Group et Dassault Aviation.

Pour éliminer la séparation institutionnelle entre l'assureur-crédit privé Coface et la banque publique d'investissement de l'État français, le Parlement français a promulgué les lois de finances rectificatives de 2015 et 2016 transférant la gestion de toutes les garanties publiques à l'exportation à une filiale nouvellement créée, Bpifrance Assurance Export, en vigueur 1er janvier 2017. Opérant directement au nom, pour le compte et sous le contrôle de l'État de la République française, Bpifrance Assurance Export a intégré l'assurance-crédit export souveraine, les garanties de préfinancement et l'assurance prospection (assurance prospection) au sein du réseau régional de quarante-sept bureaux locaux de Bpifrance, étendant ainsi le financement du commerce soutenu par l'État des multinationales à des milliers de petites et moyennes entreprises et entreprises de taille intermédiaire (PME et ETI) françaises.

La taxe sur les services numériques GAFA de 2019 et les représailles de la section 301 des États-Unis#

À la fin des années 2010, l'essor des plateformes technologiques américaines a ravivé les frictions commerciales transatlantiques. Frustré par le blocage de la directive de l'Union européenne sur la fiscalité numérique, le ministre français des Finances Bruno Le Maire a introduit une législation nationale ciblant les plateformes numériques multinationales qui généraient une valeur utilisateur substantielle en France tout en enregistrant leurs bénéfices d'entreprise dans des juridictions à faible fiscalité. Adoptée par le Parlement français le 11 juillet 2019 et promulguée par le président Emmanuel Macron le 24 juillet 2019 (Loi n° 2019-759), la taxe sur les services numériques française — populairement surnommée la Taxe GAFA d'après Google, Apple, Facebook et Amazon — a imposé un prélèvement rétroactif de 3 pour cent sur les revenus bruts tirés de deux activités numériques en France : la publicité en ligne ciblée et les places de marché numériques intermédiaires.

Les seuils légaux ont été calibrés pour cibler les grands écosystèmes multinationaux tout en exonérant les startups nationales : une entreprise n'était redevable que si ses revenus bruts mondiaux issus des services numériques couverts atteignaient au moins 750 millions d'euros et que ses revenus numériques imposables attribuables aux utilisateurs français dépassaient 25 millions d'euros, avec effet rétroactif au 1er janvier 2019.

Le 10 juillet 2019 — la veille du vote final du Sénat français — le représentant américain au commerce Robert Lighthizer a ouvert une enquête en vertu de la section 301 de la loi américaine sur le commerce de 1974. Le 2 décembre 2019, l'USTR a publié son rapport officiel sur la section 301, concluant que la taxe française sur les services numériques était déraisonnable, contrevenait aux principes fiscaux internationaux en taxant le chiffre d'affaires brut plutôt que le revenu net, et discriminait de facto les entreprises technologiques américaines (notant que huit des neuf groupes d'entreprises couverts par le volet publicité et douze des vingt et un groupes couverts par le volet place de marché avaient leur siège aux États-Unis).

Pour contraindre à l'abrogation, l'USTR a proposé des droits de douane punitifs de représailles allant jusqu'à 100 pour cent sur 2,4 milliards de dollars d'importations françaises emblématiques— ciblant soixante-trois sous-positions tarifaires, dont le champagne et les vins mousseux, les fromages roquefort, camembert et gruyère, les sacs à main en cuir de luxe et les cosmétiques. Après que les présidents Macron et Trump ont négocié une suspension temporaire en janvier 2020 pour permettre des négociations multilatérales à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), l'USTR a officiellement annoncé en juillet 2020 un droit de douane de 25 pour cent sur 1,3 milliard de dollars de sacs à main et de cosmétiques français, en suspendant la perception pendant 180 jours.

La trêve du Pilier Un de l'OCDE d'octobre 2021#

L'impasse tarifaire bilatérale a pris fin en octobre 2021 lorsque 136 juridictions membres du Cadre inclusif OCDE/G20 sur l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) ont convenu d'un ensemble de réformes fiscales internationales à deux piliers. En vertu d'une déclaration commune signée le 21 octobre 2021 par les États-Unis, la France, l'Autriche, l'Italie, l'Espagne et le Royaume-Uni, les États-Unis ont mis fin à leurs mesures tarifaires de rétorsion au titre de la section 301, tandis que la France a été autorisée à continuer de percevoir sa taxe sur les services numériques de 3 pour cent pendant la période intermédiaire grâce à un mécanisme de transition par crédit d'impôt, stipulant que tout paiement national de TSN perçu en excédent de la future responsabilité d'une entreprise au titre du Pilier Un serait déduit des impôts sur les sociétés ultérieurs une fois la convention multilatérale entrée en vigueur.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), «L'Accord sur l'agriculture du Cycle d'Uruguay : une évaluation de sa mise en œuvre», Division des produits et du commerce international de la FAO, 1998. Référence historique et financière
2. Commission européenne, «Le Cycle d'Uruguay : chronologie et l'Accord de Blair House (MEMO/94/24)», Coin des médias de la Commission européenne, 13-04-1994. Institution financière internationale
3. Organisation mondiale du commerce (OMC), "Les années GATT : de La Havane à Marrakech," Organisation mondiale du commerce, 2015. Institution financière internationale
4. Bpifrance Assurance Export, "80 ans de garanties publiques à l'exportation en France," Bpifrance, 2026. Référence historique et financière
5. Bpifrance, "Bpifrance Assurance Export lance ses opérations de gestion des garanties publiques à l'exportation," Communiqué de presse de Bpifrance, 17/01/2017. Référence historique et financière
6. Bureau du représentant américain au commerce (USTR), "Rapport sur la taxe française sur les services numériques préparé dans le cadre de l'enquête au titre de la section 301 de la loi sur le commerce de 1974," Bureau exécutif du président des États-Unis, 02/12/2019. Archives d’État / Document officiel
7. Bureau du représentant américain au commerce (USTR), "L'USTR annonce l'ouverture d'une enquête au titre de la section 301 sur la taxe française sur les services numériques," Bureau du représentant américain au commerce, 10/07/2019. Archives d’État / Document officiel
8. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
9. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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