La reforma del reparto fiscal de China de 1994 y el auge de los vehículos de financiación de los gobiernos locales

El 1 de enero de 1994, China implementó la reforma del sistema de reparto de impuestos (Fenshuizhi, 分税制), una profunda reestructuración fiscal diseñada por el vice primer ministro Zhu Rongji para rescatar al gobierno central de Pekín de una década de erosión en su capacidad recaudatoria. Junto con la Ley de Presupuestos de 1994, la reforma logró elevar la participación del gobierno central en la recaudación fiscal nacional del 22 % en 1993 a casi el 56 % en 1994, al tiempo que prohibía legalmente a los gobiernos provinciales y municipales incurrir en déficits presupuestarios o emitir bonos municipales. Sin embargo, dado que las autoridades subnacionales seguían siendo responsables de más del 70 % del gasto público total de China, el acuerdo de 1994 creó un profundo desequilibrio fiscal vertical. Obligadas a financiar una rápida urbanización e infraestructura sin acceso directo al mercado de bonos, las ciudades chinas recurrieron primero a las ventas monopolizadas de arrendamiento de tierras («financiación territorial») y, tras el estímulo de 4 billones de RMB de Pekín en noviembre de 2008, a miles de conductos corporativos fuera de balance conocidos como vehículos de financiación de los gobiernos locales (LGFV, por sus siglas en inglés, o chengtou), acumulando una deuda subnacional oculta estimada en 50 a 60 billones de RMB o más. ^[1]

El colapso del sistema de contratación fiscal y la crisis de las «dos proporciones»#

Para comprender por qué Pekín recentralizó el poder fiscal tan abruptamente en 1994, es necesario observar las consecuencias fiscales imprevistas de la transición al mercado de China posterior a 1978. Durante la década de 1980, China desmanteló el sistema unificado de ingresos y gastos de estilo soviético (tongshou tongzhi) y lo reemplazó por un sistema de contratación fiscal descentralizado (caizheng baogan), conocido coloquialmente como «comer en cocinas separadas» (fenzao chifan). En virtud de contratos plurianuales negociados, los gobiernos provinciales recaudaban casi todos los impuestos dentro de sus jurisdicciones y remitían solo una suma global fija o un porcentaje negociado a Pekín, reteniendo el excedente a nivel local. ^[2]

Si bien la contratación fiscal otorgó a los funcionarios locales fuertes incentivos para promover las empresas de poblados y aldeas y el crecimiento regional, privó de recursos al tesoro central. Las autoridades provinciales ocultaban habitualmente los florecientes flujos de ingresos locales en cuentas extrapresupuestarias y concedían generosas exenciones fiscales a las empresas estatales locales para mantener los fondos fuera del fondo común de ingresos compartidos. El economista Hu Angang y el investigador Wang Shaoguang advirtieron célebremente a los líderes chinos sobre el colapso de las «dos proporciones»: los ingresos presupuestarios totales del gobierno como porcentaje del producto interno bruto se desplomaron de aproximadamente un 28-31 % en 1979 a solo un 10,8 % en 1993, mientras que la participación del gobierno central en los ingresos fiscales totales cayó del 40,5 % en 1984 a un mínimo histórico del 22,0 % en 1993. Para 1993, Pekín tenía dificultades para financiar la defensa nacional, la infraestructura interprovincial y la estabilización macroeconómica sin recurrir al crédito inflacionario del Banco Popular de China. ^[3]

La reforma del sistema de reparto de impuestos de Zhu Rongji de 1994 (Fenshuizhi) y la Ley de Presupuestos#

Nombrado vice primer ministro a cargo de los asuntos económicos y financieros y gobernador simultáneo del Banco Popular de China en julio de 1993, Zhu Rongji pasó el otoño de 1993 volando de provincia en provincia —destacando sus duras negociaciones con potencias costeras como Guangdong y Shanghái— para forjar un consenso sobre la reforma del sistema de reparto de impuestos de 1994. Al entrar en vigor el 1 de enero de 1994, la reforma reestructuró fundamentalmente la arquitectura fiscal de China en torno a tres pilares: ^[4]

• Asignación clara de impuestos centrales, locales y compartidos: Los impuestos se dividieron en impuestos centrales (como los derechos de aduana, los impuestos al consumo y los impuestos sobre la renta de las empresas estatales centrales), impuestos locales (como los impuestos comerciales sobre los servicios, los impuestos sobre el uso del suelo urbano y los impuestos sobre la renta de las empresas locales y de las personas físicas) e impuestos compartidos.
• La división 75-25 del impuesto sobre el valor añadido (IVA): Un impuesto sobre el valor añadido (zengzhishui) modernizado y de base amplia, gravado al 17 %, se convirtió en el pilar más grande del sistema tributario, con el 75 % de todos los ingresos del IVA asignados directamente al gobierno central y solo el 25 % retenido por los gobiernos locales (seguido en 2002 por una reforma separada que también transfirió el 50 %, y más tarde el 60 %, de los impuestos sobre la renta corporativa y personal a Pekín).
• Administraciones tributarias duales: Para evitar que los funcionarios locales desviaran los ingresos centrales, Pekín estableció una red independiente de la Administración Estatal de Impuestos (SAT, por sus siglas en inglés) en cada provincia y condado para recaudar los impuestos centrales y compartidos directamente, de forma completamente separada de las oficinas de impuestos locales.

De manera crucial, la reestructuración fiscal estuvo acompañada por la Ley de Presupuestos de la República Popular China, aprobada por la Asamblea Popular Nacional en marzo de 1994 (con entrada en vigor el 1 de enero de 1995). El artículo 28 de la Ley de Presupuestos de 1994 ordenaba que los presupuestos locales en todos los niveles estuvieran estrictamente equilibrados de acuerdo con el principio de «mantener los gastos dentro de los límites de los ingresos» y prohibía explícitamente a los gobiernos locales emitir bonos de deuda local o pedir préstamos directamente a los bancos, excepto cuando lo autorizara específicamente el Consejo de Estado. ^[5]

El desequilibrio fiscal vertical y el giro hacia la «financiación territorial» (1994-2008)#

La reforma de 1994 logró su objetivo principal casi de la noche a la mañana: tan solo en 1994, la participación del gobierno central en los ingresos presupuestarios nacionales saltó del 22,0 % al 55,7 %, y durante las dos décadas siguientes los ingresos fiscales totales del gobierno se recuperaron de menos del 11 % del PIB a más del 20 % del PIB. Sin embargo, aunque la reforma de 1994 recentralizó los ingresos fiscales hacia Pekín, dejó las responsabilidades de gasto descentralizadas, e incluso impuso nuevos mandatos de gasto hacia abajo a medida que la reestructuración de las empresas estatales trasladaba las cargas de las pensiones, la atención médica, el desempleo, la educación y la infraestructura municipal a los presupuestos de las ciudades y los condados. ^[6]

A principios de la década de 2000, los gobiernos subnacionales recaudaban menos de la mitad de los ingresos presupuestarios nacionales (aproximadamente entre el 45 y el 48 %), pero representaban más del 70 % del gasto público total, y más del 80 % en la década de 2010. Aunque las transferencias fiscales centrales y las devoluciones de impuestos cerraron parcialmente la brecha, las transferencias a menudo estaban condicionadas o se distribuían de manera desigual, mientras que los ascensos profesionales de los cuadros locales bajo el sistema de evaluación de cuadros del Partido Comunista dependían en gran medida de generar un alto crecimiento del PIB local y una infraestructura urbana visible. ^[7]

Impedidos por la Ley de Presupuestos de 1994 de emitir bonos municipales, los gobiernos locales descubrieron una lucrativa fuente de ingresos extrapresupuestarios tras la privatización de la vivienda en 1998: la «financiación territorial» (tudi caizheng). Debido a que el suelo urbano era propiedad del Estado mientras que el suelo rural era de propiedad colectiva, los gobiernos municipales tenían el monopolio legal para convertir las tierras agrícolas rurales en suelo comercial y residencial urbano. Al expropiar tierras rurales con bajas tasas de compensación agrícola y subastar derechos de uso del suelo a largo plazo (generalmente de 40 a 70 años) a promotores inmobiliarios, las ciudades generaron enormes tarifas por transferencia de tierras que pronto rivalizaron con sus presupuestos fiscales formales. Además, ya en la década de 1990 en Shanghái y Chongqing, municipios pioneros establecieron corporaciones estatales de inversión en construcción urbana (chengtou gongsi) —los primeros vehículos de financiación de los gobiernos locales— inyectando parcelas de suelo municipal como capital social para que estas entidades corporativas pudieran pedir préstamos legalmente al Banco de Desarrollo de China y a los bancos comerciales sin violar la letra de la Ley de Presupuestos de 1994. ^[8]

El estímulo de 4 billones de RMB de noviembre de 2008 y la explosión de los LGFV#

Lo que había sido una solución alternativa manejable se transformó en una máquina de deuda sistémica a finales de 2008. Cuando la crisis financiera mundial provocó el desplome de los pedidos de exportación chinos en el otoño de 2008, el Consejo de Estado anunció un enorme paquete de estímulo económico y de infraestructura de dos años por valor de 4 billones de RMB (aproximadamente 586 000 millones de dólares) el 9 de noviembre de 2008. Sin embargo, el gobierno central de Pekín se comprometió a financiar solo 1,18 billones de RMB (menos del 30 %) del estímulo con cargo al presupuesto central, ordenando a los gobiernos provinciales, municipales y de los condados que financiaran los 2,82 billones de RMB restantes.

Debido a que la Ley de Presupuestos de 1994 todavía prohibía a los gobiernos locales endeudarse directamente en sus balances, el Banco Popular de China y la Comisión Reguladora de la Banca de China (CBRC, por sus siglas en inglés) emitieron una directiva política conjunta en marzo de 2009 que alentaba activamente a los gobiernos locales de todos los niveles a establecer vehículos de financiación de los gobiernos locales (LGFV) cualificados para captar préstamos bancarios y bonos corporativos destinados a proyectos de estímulo. Los bancos comerciales inundaron el sistema con crédito: como documentan los estudios de la Oficina Nacional de Investigación Económica (NBER, por sus siglas en inglés) realizados por Chong-En Bai, Chang-Tai Hsieh, Zheng Michael Song y Zhiguo He, el número de LGFV a nivel nacional se disparó de aproximadamente 3000 antes de 2008 a más de 8000 a finales de 2009 y a más de 10 000 en los años posteriores.

La mecánica financiera de un LGFV se basaba en una simbiosis circular entre el valor del suelo municipal y el crédito bancario. El gobierno de una ciudad transfería derechos de uso del suelo, carreteras de peaje o acciones de servicios públicos a su LGFV; el LGFV pignoraba ese suelo como garantía para obtener préstamos de bancos comerciales y emitía «bonos chengtou» (chengtouzhai) en los mercados de bonos interbancarios y bursátiles de China; y la ciudad respaldaba el servicio de la deuda del vehículo a través de futuros ingresos por transferencia de tierras y subsidios presupuestarios. Debido a que los bancos y los inversores en bonos asumían que los gobiernos municipales nunca permitirían que un LGFV estatal incumpliera sus pagos —una «garantía gubernamental implícita» (yinxing danbao)—, el crédito fluyó libremente hacia autopistas, parques industriales, metros y nuevos distritos urbanos de baja rentabilidad, incluso cuando los proyectos en sí casi no generaban flujo de caja operativo.

La banca en la sombra, la revisión de la Ley de Presupuestos de 2015 y el exceso de deuda de más de 60 billones de RMB#

Cuando Pekín intentó frenar los préstamos bancarios a los LGFV después de 2010 para contener la inflación y los riesgos crediticios, los vehículos de financiación local no dejaron de endeudarse; en cambio, como demostraron los investigadores del NBER Zhuo Chen, Zhiguo He y Chun Liu, los préstamos bancarios de estímulo que vencían se refinanciaron a través del sistema bancario en la sombra de China en rápida expansión, lo que incluía préstamos fiduciarios, productos de gestión patrimonial (WMP, por sus siglas en inglés), préstamos encomendados y bonos de construcción urbana.

Al reconocer que la prohibición de los bonos municipales formales simplemente había empujado el endeudamiento a la clandestinidad, la Asamblea Popular Nacional modificó la Ley de Presupuestos en agosto de 2014 (con entrada en vigor el 1 de enero de 2015) para adoptar una estrategia de «abrir la puerta principal, bloquear la puerta trasera». Por primera vez desde 1994, se otorgó a los gobiernos provinciales autoridad legal para emitir bonos oficiales de los gobiernos locales dentro de las cuotas aprobadas por el Consejo de Estado y la APN, y el Ministerio de Finanzas lanzó un enorme programa de canje de bonos de más de 12 billones de RMB entre 2015 y 2018 para refinanciar los pasivos de alto costo de los LGFV en bonos municipales oficiales de menor interés.

Sin embargo, debido a que el desajuste fiscal vertical fundamental establecido en 1994 permaneció intacto —con los gobiernos locales aún asumiendo más del 80 % de las responsabilidades de gasto público—, la deuda fuera de balance de los LGFV continuó aumentando. Según las evaluaciones del Artículo IV del Fondo Monetario Internacional y estimaciones académicas, la deuda total que devenga intereses de los LGFV aumentó de aproximadamente 5 billones de RMB en 2008 a un estimado de 50 a más de 60 billones de RMB (aproximadamente de 7 a 9 billones de dólares, o casi el 50 % del PIB de China) para 2022-2023, además de aproximadamente 35 a 40 billones de RMB en bonos oficiales explícitos de los gobiernos locales. Cuando la recesión del mercado inmobiliario de China después de 2021 provocó que los ingresos por transferencia de suelo municipal se desplomaran en más de un 30 a 40 %, el modelo fiscal de treinta años nacido de la reforma del sistema de reparto de impuestos de 1994 y el estímulo de 2008 llegó a un ajuste de cuentas histórico.

Mecanismo Teórico y Transmisión de Balance#

Según la hipótesis de la inestabilidad financiera de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) y la teoría de la deflación por deuda de Irving Fisher (1933), las burbujas especulativas se tornan sistémicas cuando la expansión crediticia desplaza los balances desde el financiamiento cubierto hacia estructuras especulativas y Ponzi dependientes del apalancamiento a corto plazo.

Cuando el giro monetario detiene el alza de precios, las ventas forzadas por llamadas de margen desencadenan una espiral de deflación por deuda que contrae el crédito bancario.

Fuentes y lecturas adicionales#

1. Zhuo Chen, Zhiguo He, and Chun Liu, «The Financing of Local Government in China: Stimulus Loan Wanes and Shadow Banking Waxes,» National Bureau of Economic Research (Working Paper No. 23598), 2017. Investigación Académica Arbitrada
2. Chong-En Bai, Chang-Tai Hsieh, and Zheng Michael Song, «The Long Shadow of a Fiscal Expansion,» National Bureau of Economic Research (Working Paper No. 22801 / Brookings Papers on Economic Activity), 2016. Investigación Académica Arbitrada
3. Ehtisham Ahmad, Li Keping, Thomas Richardson, and Raju Singh, «Recentralization in China?,» International Monetary Fund, 2002. Institución Financiera Internacional
4. International Monetary Fund, «People’s Republic of China: Selected Issues—Local Government Financing Vehicles,» International Monetary Fund (IMF Country Report No. 22/22), 2022. Institución Financiera Internacional
5. David Dollar and Bert Hofman, «Intergovernmental Fiscal Reforms, Expenditure Assignment, and Governance in China,» World Bank, 2008. Institución Financiera Internacional
6. Australian Centre on China in the World, «China’s Local Government Debt: Fallout from a Perfect Storm,» The China Story (Australian National University), 2023. Referencia Histórica y Financiera
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banco Central / Autoridad Monetaria
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Investigación Académica Arbitrada

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