El manual fiscal holandés: la norma Zalm de 1994, el impuesto de tres cajas de 2001 y los ‘Cuatro Frugales’

Durante las tres décadas posteriores al Tratado de Maastricht de 1992, los Países Bajos construyeron una de las arquitecturas fiscales y tributarias más influyentes, y ferozmente debatidas, de la Unión Europea. En el centro de la gobernanza presupuestaria nacional holandesa se encontraba la de 1994 norma Zalm, un marco fiscal basado en tendencias introducido por el ministro de Finanzas Gerrit Zalm bajo la primera "Coalición Púrpura" (Paars I) del Primer Ministro Wim Kok. Al desacoplar estrictamente los techos de gasto real plurianuales de las ganancias imprevistas de los ingresos fiscales cíclicos, la Zalmnorm ayudó a reducir la deuda pública general de los Países Bajos de aproximadamente el 78 por ciento del producto interno bruto en 1993 a menos del 45 por ciento en vísperas de la crisis financiera mundial de 2008. Paralelamente a esta disciplina presupuestaria, la histórica Ley del Impuesto sobre la Renta de 2001 (Wet inkomstenbelasting 2001) introdujo el famoso sistema de impuestos personales de tres cajas, cuyo impuesto presuntivo sobre el patrimonio del 1,2 por ciento de la Caja 3 fue finalmente declarado inconstitucional por la Corte Suprema de los Países Bajos (Hoge Raad) en su histórica "Sentencia de Navidad" del 24 de diciembre de 2021 (Kerstarrest). En el escenario europeo, ese mismo espíritu nacional de ortodoxia fiscal basada en reglas impulsó al primer ministro Mark Rutte y al ministro de Finanzas Wopke Hoekstra a liderar la coalición de los "Cuatro Frugales" durante las dramáticas negociaciones del Consejo Europeo de julio de 2020 sobre los 750.000 millones de euros NextGenerationEU del fondo de recuperación ante la pandemia. ^[1]

De la crisis del déficit de la "enfermedad holandesa" a la Zalmnorm de 1994 de Gerrit Zalm#

Durante finales de la década de 1970 y la de 1980, las finanzas públicas holandesas sufrieron gravemente lo que los economistas denominaron la "enfermedad holandesa" y la presupuestación procíclica. Los ingresos extraordinarios del Estado procedentes de los vastos yacimientos de gas natural de Groningen se habían utilizado en la década de 1970 para financiar expansiones permanentes en la seguridad social, las prestaciones por invalidez (WAO) y las transferencias al sector público. Cuando los precios mundiales de la energía y el crecimiento económico flaquearon a principios de la década de 1980, el déficit presupuestario holandés superó el 6 por ciento del PIB y la deuda pública bruta aumentó constantemente hacia el 78 por ciento del PIB en 1993, muy por encima del umbral de referencia del 60 por ciento de Maastricht para la Unión Económica y Monetaria (UEM). Aún más perjudicial, el objetivo de una cifra de déficit nominal anual obligó a los sucesivos gabinetes bajo el primer ministro Ruud Lubbers y el ministro de Finanzas Wim Kok a realizar caóticos minipresupuestos a mitad de año: siempre que los ingresos fiscales superaban las previsiones durante un auge, los ministros de gasto exigían desembolsos adicionales, y siempre que una recesión deprimía los ingresos fiscales, el gabinete se veía obligado a promulgar recortes de austeridad repentinos que profundizaban la recesión. ^[2]

Guiado por el influyente informe de junio de 1993 del Noveno Grupo de Estudio sobre el Margen Presupuestario (Studiegroep Begrotingsruimte), el nuevo ministro de Finanzas del VVD, Gerrit Zalm, ex director de la Oficina de Análisis de Política Económica de los Países Bajos (Centraal Planbureau, o CPB)—instituyó la política presupuestaria basada en tendencias (política presupuestaria basada en tendencias), universalmente conocida como la norma Zalm, cuando la primera Coalición Púrpura (PvdA, VVD, y D66) asumió el cargo en agosto de 1994. Validada por proyecciones macroeconómicas independientes del CPB, la Zalmnorm se basó en tres reglas de hierro acordadas para todo el mandato de cuatro años del gabinete: ^[3]

• Techos de gasto real fijos a cuatro años: Al inicio de un período de coalición, el gabinete fijó límites de gasto real plurianuales vinculantes en tres sectores presupuestarios separados: el presupuesto del gobierno central (Rijksbegroting), los fondos de seguridad social y mercado laboral, y la atención sanitaria. Cualquier exceso de gasto dentro de un sector debía compensarse internamente dentro de ese mismo sector.
• Estricta separación de ingresos y gastos: Las ganancias imprevistas de ingresos fiscales cíclicos (inkomstenmeevallers) nunca podrían utilizarse para financiar nuevos gastos gubernamentales. En cambio, las ganancias inesperadas se destinaban automáticamente a reducir el déficit presupuestario y a pagar la deuda nacional (o, una vez que el presupuesto estaba cerca del equilibrio, parcialmente a recortes fiscales legales bajo una fórmula previamente acordada).
• Estabilizadores automáticos en el lado de los ingresos: Por el contrario, los déficits fiscales cíclicos durante las recesiones económicas no provocaban recortes automáticos del gasto a mitad de año, siempre y cuando el déficit general del gobierno se mantuviera de forma segura por debajo del límite del 3 por ciento del PIB de Maastricht.

Respaldado por supuestos macroeconómicos cautelosos y un creciente crecimiento del empleo a finales de la década de 1990, la Zalmnorm transformó las finanzas públicas holandesas. Los Países Bajos registraron su primer superávit presupuestario en un cuarto de siglo en 1999-2000, calificaron sin esfuerzo para el euro y redujeron su ratio de deuda sobre el PIB en más de 30 puntos porcentuales entre 1993 y 2007. ^[4]

La Wet Inkomstenbelasting 2001 y la arquitectura fiscal de tres cajas#

Con las finanzas públicas estabilizadas durante la segunda Coalición Púrpura (Paars II, 1998-2002), Gerrit Zalm y el Secretario de Estado de Finanzas Willem Vermeend promulgaron la reforma más radical de la fiscalidad personal holandesa desde 1964: la Ley del Impuesto sobre la Renta de 2001 (Wet inkomstenbelasting 2001, o Wet IB 2001), que entró en vigor el 1 de enero de 2001. Antes de 2001, los Países Bajos aplicaban un impuesto progresivo sobre la renta de hasta el 60 por ciento junto con un impuesto sobre el patrimonio neto separado del 0,7 por ciento (vermogensbelasting). Los hogares ricos evitaban habitualmente los impuestos sobre los rendimientos de las inversiones estructurando los activos para generar ganancias de capital libres de impuestos en lugar de dividendos o intereses sujetos a impuestos, mientras deducían los costos de endeudamiento de su tasa marginal máxima del 60 por ciento. ^[5]

Para ampliar la base imponible, reducir las tasas marginales sobre el trabajo y eliminar el arbitraje fiscal, Wet IB 2001 compartimentó los ingresos personales en tres "cajas" distintas (het boxenstelsel), cada una con su propia estructura de tasas y reglas de compensación de pérdidas aisladas: ^[6]

• Casilla 1 (Ingresos por trabajo y propiedad de vivienda): Salarios gravados, beneficios empresariales, pensiones y el valor de alquiler imputado de viviendas ocupadas por sus propietarios (eigenwoningforfait) a tipos progresivos (que alcanzaron un máximo inicial del 52 por ciento), preservando al mismo tiempo la deducibilidad total de los intereses de las hipotecas de vivienda, políticamente sacrosanta (hypotheekrenteaftrek)—una característica que impulsó una expansión masiva de la deuda hipotecaria de los hogares holandeses y los préstamos de solo intereses durante la década de 2000 antes de que las reformas posteriores a 2013 limitaran gradualmente la deducción.
• Casilla 2 (Ingresos por participaciones sustanciales): Dividendos y ganancias de capital gravados obtenidos por accionistas que poseen el 5 por ciento o más de una empresa (interés sustancial) a una tasa fija del 25 por ciento.
• Caja 3 (Ingresos por Ahorros e Inversiones): Abolió el antiguo impuesto sobre el patrimonio neto y reemplazó la tributación de los intereses, dividendos y alquileres reales por un revolucionario impuesto sobre el rendimiento presunto (impuesto sobre el rendimiento del capital). Independientemente de si un contribuyente poseía acciones de alto riesgo, bienes raíces o una cuenta de ahorros bancaria sin riesgo, la autoridad fiscal (Belastingdienst) presumía legalmente que todo el patrimonio neto por encima de una modesta franquicia libre de impuestos generaba un rendimiento anual ficticio (rendimiento presunto) exactamente del 4 por ciento, gravado a un tipo fijo del 30 por ciento, lo que equivale a un impuesto anual efectivo sobre el patrimonio del 1,2 por ciento.

Tipos de interés cero y la sentencia del Tribunal Supremo de diciembre de 2021 sobre el Box 3#

Cuando la Wet IB 2001 se diseñó a finales de la década de 1990, los bonos del Estado y las cuentas de ahorro holandesas solían rendir entre el 4 y el 6 por ciento, lo que hacía que un rendimiento presunto del 4 por ciento pareciera benigno para los legisladores. Sin embargo, tras la crisis financiera mundial de 2008 y el lanzamiento por parte del Banco Central Europeo de la flexibilización cuantitativa y los tipos de depósito negativos después de 2014, los tipos de interés de los ahorros bancarios de los hogares holandeses se desplomaron hacia el 0,01 por ciento. Millones de ahorradores con aversión al riesgo se encontraron pagando un impuesto sobre el patrimonio del 1,2 por ciento que superaba sus ingresos reales por intereses en un factor de diez o veinte, confiscando efectivamente el capital cada año. Incluso después de que el gobierno sustituyera la norma fija del 4 por ciento en 2017 por una fórmula de "mezcla de activos" de tres niveles (mezcla de rendimientos presuntos) que suponía que los tramos de riqueza más altos invertían fuertemente en acciones de alto rendimiento, los ahorradores con aversión al riesgo siguieron enfrentándose a tipos impositivos efectivos superiores al 100 por ciento de sus rendimientos reales. ^[7]

Tras años de apelaciones administrativas masivas (massaal bezwaar) encabezadas por asociaciones de bonistas y contribuyentes, el Tribunal Supremo de los Países Bajos (Hoge Raad der Nederlanden) dictó una sentencia constitucional sísmica el 24 de diciembre de 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1963), conocida universalmente como el Kerstarrest ("Sentencia de Navidad"). El Tribunal Supremo dictaminó que el régimen de la Caja 3 posterior a 2017 violaba el derecho al disfrute pacífico de la propiedad (Artículo 1 del Primer Protocolo del Convenio Europeo de Derechos Humanos) combinado con la prohibición de discriminación (Artículo 14 del CEDH) siempre que el rendimiento real de un contribuyente fuera inferior al rendimiento legal ficticio. Las sentencias posteriores del Tribunal Supremo de junio de 2024 confirmaron que solo los rendimientos reales (incluidas las ganancias de capital no realizadas, pero sin ajuste por inflación) podían gravarse constitucionalmente cuando fueran inferiores a la tasa legal, lo que obligó al Tesoro holandés a reservar miles de millones de euros en compensación presupuestaria (rechtsherstel) mientras se apresuraban a legislar un nuevo sistema de rentabilidad real para la Casilla 3. ^[8]

Mark Rutte, Wopke Hoekstra, los "Cuatro Frugales" y NextGenerationEU (2020)#

La misma ortodoxia fiscal encarnada por la Zalmnorm en el ámbito nacional definió la postura asertiva de los Países Bajos en la política de deuda soberana europea durante las décadas de 2010 y 2020. Tras haber superado la crisis de deuda soberana de la eurozona de 2011-2013 y el colapso del mercado inmobiliario nacional mediante dolorosas consolidaciones presupuestarias que redujeron la deuda pública neerlandesa hasta el 48 por ciento del PIB en 2019, el primer ministro Mark Rutte (VVD) y el ministro de Finanzas Wopke Hoekstra (CDA) forjaron una alianza informal de Estados miembros contribuyentes netos del norte junto con Austria, Dinamarca y Suecia, apodada los "Cuatro Frugales" (de Vrekkenclub o Zuinige Vier).

Cuando la pandemia de COVID-19 azotó Europa en la primavera de 2020, Hoekstra provocó un alboroto en todo el sur de Europa al cuestionar por qué los estados de la eurozona con alta deuda carecían de amortiguadores fiscales, antes de que el presidente francés Emmanuel Macron y la canciller alemana Angela Merkel sorprendieran a La Haya en mayo de 2020 al proponer un fondo de recuperación de 500.000 millones de euros financiado mediante la emisión conjunta de deuda de la Comisión Europea y distribuido en su totalidad como subvenciones no reembolsables. Durante una histórica cumbre del Consejo Europeo de cinco días y cuatro noches en Bruselas, del 17 al 21 de julio de 2020, Rutte y los Cuatro Frugales libraron una campaña implacable contra las subvenciones incondicionales y la mutualización permanente de la deuda. Bajo el acuerdo final de 750.000 millones de euros NextGenerationEU (NGEU) alcanzado al amanecer del 21 de julio de 2020, los Países Bajos aceptaron el endeudamiento común de la UE por primera vez en la historia, pero obtuvieron tres concesiones importantes: reducir el componente de subvenciones no reembolsables de 500.000 millones de euros a 390.000 millones de euros (con 360.000 millones de euros en préstamos), introducir un "freno de superemergencia" que permite a cualquier estado miembro remitir los hitos de reforma del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) de un país al Consejo Europeo antes de que se desembolsen los fondos, y aumentar el reembolso anual del presupuesto de la UE para los Países Bajos a 1.920 millones de euros.

Mecanismo Teórico y Transmisión de Balance#

Según la hipótesis de la inestabilidad financiera de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) y la teoría de la deflación por deuda de Irving Fisher (1933), las burbujas especulativas se tornan sistémicas cuando la expansión crediticia desplaza los balances desde el financiamiento cubierto hacia estructuras especulativas y Ponzi dependientes del apalancamiento a corto plazo.

Cuando el giro monetario detiene el alza de precios, las ventas forzadas por llamadas de margen desencadenan una espiral de deflación por deuda que contrae el crédito bancario.

Fuentes y lecturas adicionales#

1. Parlement.com ( Montesquieu Instituut ), "Trendmatig begrotingsbeleid (Zalmnorm): Geschiedenis en werking sinds 1994," Parlement en Politiek, La Haya, 2023. Referencia Histórica y Financiera
2. Centraal Planbureau (CPB), "La economía política de las reformas en el impuesto sobre salarios e ingresos (Ley IB 2001 y el sistema de cajas)," CPB Oficina de Análisis de Política Económica de los Países Bajos, La Haya, 2019. Referencia Histórica y Financiera
3. Hoge Raad der Nederlanden (Tribunal Supremo de los Países Bajos), "Sentencia del Tribunal Supremo del 24 de diciembre de 2021 sobre el impuesto sobre el rendimiento del capital en la Caja 3 (Kerstarrest, ECLI:NL:HR:2021:1963)," De Rechtspraak, 24 de diciembre de 2021. Referencia Histórica y Financiera
4. Rijksoverheid (Ministerio de Finanzas de los Países Bajos), "Finanzas públicas, normas presupuestarias y la Nota de Primavera," Rijksoverheid, La Haya, 2024. Referencia Histórica y Financiera
5. Eerste Kamer der Staten-Generaal (Senado de los Países Bajos), "Debate sobre la modificación de los presupuestos de Finanzas y Deuda Nacional (reglas presupuestarias y reparación legal de la Caja 3)," Eerste Kamer, 11 de julio de 2023. Referencia Histórica y Financiera
6. Centre for European Policy Studies (CEPS), "Los futuros de la integración de la UE: NextGenerationEU, los cuatro frugales y el endeudamiento europeo común," Análisis en profundidad del CEPS, Bruselas, febrero de 2023. Referencia Histórica y Financiera
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banco Central / Autoridad Monetaria
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Investigación Académica Arbitrada

Have an idea for another financial history documentary or article? Request a story →