Le manuel budgétaire néerlandais : la norme Zalm de 1994, l’impôt sur le revenu en trois cases de 2001 et les « Quatre frugaux »

Au cours des trois décennies suivant le traité de Maastricht de 1992, les Pays-Bas ont construit l'une des architectures budgétaires et fiscales les plus influentes — et les plus vivement débattues — de l'Union européenne. Au cœur de la gouvernance budgétaire intérieure néerlandaise se trouvait la norme de 1994 Zalmnorm, un cadre budgétaire fondé sur les tendances introduit par le ministre des Finances Gerrit Zalm sous la première « coalition violette » (Paars I) du Premier ministre Wim Kok. En découplant strictement les plafonds de dépenses réelles pluriannuelles des recettes fiscales conjoncturelles exceptionnelles, la Zalmnorm a contribué à faire passer la dette publique néerlandaise d'environ 78 pour cent du produit intérieur brut en 1993 à moins de 45 pour cent à la veille de la crise financière mondiale de 2008. Parallèlement à cette discipline budgétaire, la loi historique sur l'impôt sur le revenu de 2001 (Wet inkomstenbelasting 2001) a introduit le célèbre système d'imposition des particuliers à trois cases, dont l'impôt forfaitaire sur la fortune de 1,2 pour cent de la case 3 a finalement été jugé inconstitutionnel par la Cour suprême des Pays-Bas (Hoge Raad) dans son "arrêt de Noël" historique du 24 décembre 2021 (Kerstarrest). Sur la scène européenne, ce même ethos national d'orthodoxie budgétaire fondée sur des règles a poussé le Premier ministre Mark Rutte et le ministre des Finances Wopke Hoekstra à diriger la coalition des « Quatre frugaux » lors des spectaculaires négociations du Conseil européen de juillet 2020 sur le fonds de relance pandémique de 750 milliards d'euros NextGenerationEU fonds de relance pandémique. ^[1]

De la crise du déficit liée à la « maladie hollandaise » à la Zalmnorm de Gerrit Zalm en 1994#

À la fin des années 1970 et dans les années 1980, les finances publiques néerlandaises ont gravement souffert de ce que les économistes ont appelé la « maladie hollandaise » et d'une budgétisation procyclique. Les revenus exceptionnels de l'État provenant des vastes gisements de gaz naturel de Groningue avaient été utilisés dans les années 1970 pour financer des extensions permanentes de la sécurité sociale, des allocations d'invalidité (WAO) et des transferts vers le secteur public. Lorsque les prix mondiaux de l'énergie et la croissance économique ont fléchi au début des années 1980, le déficit budgétaire néerlandais a dépassé les 6 % du PIB et la dette publique brute a grimpé régulièrement vers 78 % du PIB en 1993, bien au-dessus du seuil de référence de 60 % de Maastricht pour l'Union économique et monétaire (UEM). Plus dommageable encore, le ciblage d'un chiffre de déficit nominal annuel a contraint les cabinets successifs sous le Premier ministre Ruud Lubbers et le ministre des Finances Wim Kok à des mini-budgets chaotiques en cours d'année : chaque fois que les recettes fiscales dépassaient les prévisions lors d'un boom, les ministres des dépenses exigeaient des dépenses supplémentaires, et chaque fois qu'un ralentissement déprimait les recettes fiscales, le cabinet était contraint de promulguer des coupes d'austérité soudaines qui aggravaient la récession. ^[2]

Guidé par le rapport influent de juin 1993 du neuvième groupe d'étude sur la marge budgétaire (Studiegroep Begrotingsruimte), le nouveau ministre des Finances du VVD, Gerrit Zalm, ancien directeur du Bureau néerlandais d'analyse de la politique économique (Centraal Planbureau, ou CPB)—a instauré la politique budgétaire basée sur les tendances (trendmatig begrotingsbeleid), universellement connue sous le nom de Zalmnorm, lorsque la première coalition violette (PvdA, VVD, et D66) est entré en fonction en août 1994. Validée par des projections macroéconomiques indépendantes du CPB, la Zalmnorm reposait sur trois règles de fer convenues pour l'ensemble du mandat de quatre ans du cabinet : ^[3]

• Plafonds de dépenses réelles fixes sur quatre ans : Au début d'une période de coalition, le cabinet a fixé des plafonds de dépenses réelles pluriannuels contraignants pour trois secteurs budgétaires distincts : le budget du gouvernement central (Rijksbegroting), les fonds de sécurité sociale et du marché du travail, et les soins de santé. Tout dépassement de dépenses au sein d'un secteur devait être compensé en interne au sein de ce même secteur.
• Séparation stricte des recettes et des dépenses : Les recettes fiscales exceptionnelles liées au cycle économique (recettes exceptionnelles) ne pouvaient jamais être utilisées pour financer de nouvelles dépenses publiques. Au lieu de cela, ces recettes étaient automatiquement affectées à la réduction du déficit budgétaire et au remboursement de la dette nationale (ou, une fois le budget proche de l'équilibre, partiellement à des réductions d'impôts statutaires selon une formule convenue au préalable).
• Stabilisateurs automatiques du côté des recettes : À l'inverse, les manques à gagner fiscaux cycliques pendant les ralentissements économiques ne déclenchaient pas de coupes automatiques dans les dépenses en cours d'année tant que le déficit des administrations publiques restait en dessous du plafond de 3 % du PIB fixé par Maastricht.

Soutenue par des hypothèses macroéconomiques prudentes et une forte croissance de l'emploi à la fin des années 1990, la Zalmnorm a transformé les finances publiques néerlandaises. Les Pays-Bas ont enregistré leur premier excédent budgétaire en un quart de siècle en 1999-2000, se sont qualifiés sans effort pour l'euro et ont réduit leur ratio dette/PIB de plus de 30 points de pourcentage entre 1993 et 2007. ^[4]

La Wet Inkomstenbelasting 2001 et l'architecture fiscale à trois boîtes#

Avec des finances publiques stabilisées durant la seconde coalition violette (Paars II, 1998-2002), Gerrit Zalm et le secrétaire d'État aux Finances Willem Vermeend ont promulgué la refonte la plus radicale de l'imposition des revenus des personnes physiques aux Pays-Bas depuis 1964 : la loi sur l'impôt sur le revenu de 2001 (Wet inkomstenbelasting 2001, ou Wet IB 2001), qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2001. Avant 2001, les Pays-Bas prélevaient un impôt progressif sur le revenu allant jusqu'à 60 pour cent, parallèlement à un impôt sur la fortune nette distinct de 0,7 pour cent (vermogensbelasting). Les ménages fortunés échappaient régulièrement à l'imposition sur les rendements des investissements en structurant leurs actifs pour générer des gains en capital exonérés d'impôt plutôt que des dividendes ou des intérêts imposables, tout en déduisant les coûts d'emprunt de leur taux marginal supérieur de 60 pour cent. ^[5]

Afin d'élargir l'assiette fiscale, d'abaisser les taux marginaux sur le travail et d'éliminer l'arbitrage fiscal, Wet IB 2001 a compartimenté le revenu personnel en trois « boîtes » distinctes (het boxenstelsel), chacune avec sa propre structure de taux et ses règles de compensation des pertes cloisonnées : ^[6]

• Case 1 (Revenus du travail et de la propriété immobilière) : Salaires imposés, bénéfices commerciaux, pensions et valeur locative imputée des logements occupés par leur propriétaire (eigenwoningforfait) à des taux progressifs (atteignant initialement un pic de 52 pour cent), tout en préservant la déductibilité totale des intérêts d'emprunt immobilier, politiquement sacrosainte (hypotheekrenteaftrek) — une caractéristique qui a alimenté une expansion massive de la dette hypothécaire des ménages néerlandais et des prêts in fine au cours des années 2000 avant que les réformes postérieures à 2013 ne plafonnent progressivement la déduction.
• Case 2 (Revenus des participations substantielles) : Dividendes et plus-values imposés perçus par les actionnaires détenant 5 pour cent ou plus d'une entreprise (intérêt substantiel) à un taux forfaitaire de 25 pour cent.
• Box 3 (Revenus de l'épargne et des investissements) : A aboli l'ancien impôt sur la fortune nette et a remplacé l'imposition des intérêts, dividendes et loyers réels par un impôt révolutionnaire sur le rendement présumé (impôt sur le rendement du capital). Indépendamment du fait qu'un contribuable détienne des actions à haut risque, de l'immobilier ou un compte d'épargne bancaire sans risque, l'administration fiscale (Belastingdienst) présumait légalement que toute fortune nette supérieure à un modeste abattement fiscal générait un rendement annuel fictif (rendement forfaitaire) de exactement 4 pour cent, imposé à un taux forfaitaire de 30 pour cent, ce qui équivaut à un impôt annuel effectif sur la fortune de 1,2 pour cent.

Taux d'intérêt zéro et l'arrêt Kerstarrest de la Cour suprême de décembre 2021 sur le Box 3#

Lorsque La Wet IB 2001 a été conçue à la fin des années 1990, les obligations d'État et les comptes d'épargne néerlandais rapportaient régulièrement entre 4 et 6 pour cent, ce qui rendait un rendement présumé de 4 pour cent bénin aux yeux des législateurs. Cependant, suite à la crise financière mondiale de 2008 et au lancement par la Banque centrale européenne de l'assouplissement quantitatif et de taux de dépôt négatifs après 2014, les taux d'intérêt sur l'épargne bancaire des ménages néerlandais se sont effondrés vers 0,01 pour cent. Des millions d'épargnants averses au risque se sont retrouvés à payer un impôt sur la fortune de 1,2 pour cent qui dépassait leurs revenus d'intérêts réels d'un facteur de dix ou vingt, confisquant effectivement une partie du capital chaque année. Même après que le gouvernement a remplacé la règle forfaitaire de 4 pour cent en 2017 par une formule de « mix d'actifs » à trois niveaux (mix de rendements forfaitaires) qui supposait que les tranches de richesse plus élevées investissaient massivement dans des actions à haut rendement, les épargnants averses au risque ont continué à faire face à des taux d'imposition effectifs supérieurs à 100 pour cent de leurs rendements réels. ^[7]

Après des années de recours administratifs de masse (massaal bezwaar) menés par des associations d'obligataires et de contribuables, la Cour suprême des Pays-Bas (Hoge Raad der Nederlanden), a rendu une décision constitutionnelle sismique le 24 décembre 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1963), universellement connue sous le nom de Kerstarrest ("Arrêt de Noël"). La Cour suprême a statué que le régime de la Box 3 postérieur à 2017 violait le droit au respect des biens (article 1 du premier protocole à la Convention européenne des droits de l'homme) combiné avec l'interdiction de discrimination (article 14 de la CEDH) chaque fois que le rendement réel d'un contribuable était inférieur au rendement légal fictif. Les arrêts ultérieurs de la Cour suprême de juin 2024 ont confirmé que seuls les rendements réels (y compris les plus-values latentes, mais sans ajustement à l'inflation) pouvaient être imposés constitutionnellement lorsqu'ils étaient inférieurs au taux légal, forçant le Trésor néerlandais à mettre de côté des milliards d'euros en compensation budgétaire (rechtsherstel) tout en se précipitant pour légiférer sur un nouveau système de rendement réel pour la case 3. ^[8]

Mark Rutte, Wopke Hoekstra, les « Quatre frugaux » et NextGenerationEU (2020)#

La même orthodoxie budgétaire incarnée par la Zalmnorm au niveau national a défini la posture affirmée des Pays-Bas dans la politique européenne de la dette souveraine au cours des années 2010 et 2020. Après avoir surmonté la crise de la dette souveraine de la zone euro de 2011-2013 et l'éclatement de la bulle immobilière nationale grâce à des consolidations budgétaires douloureuses qui ont ramené la dette publique néerlandaise vers 48 pour cent du PIB d'ici 2019, le Premier ministre Mark Rutte (VVD) et le ministre des Finances Wopke Hoekstra (CDA) ont forgé une alliance informelle du Nord composée d'États membres contributeurs nets aux côtés de l'Autriche, du Danemark et de la Suède, surnommée les « Quatre frugaux » (de Vrekkenclub ou Zuinige Vier).

Lorsque la pandémie de COVID-19 a frappé l'Europe au printemps 2020, Hoekstra a provoqué un tollé dans toute l'Europe du Sud en se demandant pourquoi les États de la zone euro fortement endettés manquaient de réserves budgétaires, avant que le président français Emmanuel Macron et la chancelière allemande Angela Merkel ne stupéfient La Haye en mai 2020 en proposant un fonds de relance de 500 milliards d'euros financé par l'émission conjointe de dettes de la Commission européenne et distribué entièrement sous forme de subventions non remboursables. Lors d'un sommet historique du Conseil européen de cinq jours et quatre nuits à Bruxelles du 17 au 21 juillet 2020, Rutte et les « Quatre frugaux » ont mené une campagne incessante contre les subventions inconditionnelles et la mutualisation permanente de la dette. NextGenerationEU (NGEU) compromis conclu à l'aube du 21 juillet 2020, les Pays-Bas ont accepté pour la première fois de l'histoire un emprunt commun de l'UE, mais ont obtenu trois concessions majeures : la réduction de la part des subventions non remboursables de 500 milliards d'euros à 390 milliards d'euros (avec 360 milliards d'euros de prêts), l'introduction d'un « super-frein d'urgence » permettant à tout État membre de soumettre les étapes de réforme de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) d'un pays au Conseil européen avant le décaissement des fonds, et l'augmentation du rabais annuel des Pays-Bas sur le budget de l'UE à 1,92 milliard d'euros.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Parlement.com ( Montesquieu Instituut ), «Trendmatig begrotingsbeleid (Zalmnorm) : Geschiedenis en werking sinds 1994», Parlement en Politiek, La Haye, 2023. Référence historique et financière
2. Centraal Planbureau (CPB), «L'économie politique des réformes de l'impôt sur les salaires et sur le revenu (Loi IB 2001 et le système de boîtes)," CPB Bureau néerlandais d'analyse de la politique économique, La Haye, 2019. Référence historique et financière
3. Hoge Raad der Nederlanden (Cour suprême des Pays-Bas), "Arrêt de la Cour suprême du 24 décembre 2021 concernant l'impôt sur le rendement du capital de la Box 3 (Arrêt de Noël, ECLI:NL:HR:2021:1963)," De Rechtspraak, 24 décembre 2021. Référence historique et financière
4. Rijksoverheid (Ministère des Finances des Pays-Bas), "Finances publiques, règles budgétaires et la Note de printemps," Rijksoverheid, La Haye, 2024. Référence historique et financière
5. Eerste Kamer der Staten-Generaal (Sénat des Pays-Bas), "Débat sur la modification des budgets des Finances et de la Dette nationale (Règles budgétaires et réparation juridique de la Box 3)," Eerste Kamer, 11 juillet 2023. Référence historique et financière
6. Centre for European Policy Studies (CEPS), "Les futurs de l'intégration européenne : NextGenerationEU, les quatre frugaux et l'emprunt européen commun," Analyse approfondie du CEPS, Bruxelles, février 2023. Référence historique et financière
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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