Ajustes de cuentas corporativos de Indonesia: los automóviles Timor, el incumplimiento de 13.900 millones de dólares de APP y el Bank Century

Entre finales de la era del Nuevo Orden en la década de 1990 y las secuelas de la crisis financiera mundial de 2008, las finanzas corporativas indonesias experimentaron una turbulenta transición, pasando del clientelismo dirigido desde el palacio a una disputada rendición de cuentas parlamentaria y judicial. Tres episodios destacan como pruebas de resistencia determinantes para el gobierno corporativo, los derechos de los acreedores y la intervención estatal en la mayor economía del sudeste asiático: el decreto del presidente Suharto de febrero de 1996 que otorgaba a la empresa de su hijo menor un monopolio exclusivo libre de impuestos para fabricar el automóvil nacional «Timor»; la suspensión en marzo de 2001 de los pagos de la deuda de 13.900 millones de dólares estadounidenses por parte de Asia Pulp & Paper (APP), el buque insignia de Sinar Mas, que supuso el mayor impago corporativo en la historia de los mercados emergentes; y el rescate en noviembre de 2008 del saqueado Bank Century de Robert Tantular, cuyo creciente coste de salvamento de 6,76 billones de rupias convulsionó la política indonesia y desencadenó una investigación legislativa sin precedentes sobre el banco central y el Ministerio de Finanzas. ^[1]

La Instrucción Presidencial n.º 2/1996 y el monopolio del automóvil nacional Timor#

En los últimos años de las tres décadas de mandato del presidente Suharto, los decretos preferenciales y el crédito de los bancos estatales canalizaban de forma rutinaria lucrativos monopolios hacia los miembros de la familia presidencial y los conglomerados afines. El 19 de febrero de 1996, Suharto firmó la Instrucción Presidencial n.º 2/1996 (Inpres No. 2/1996) que establecía el Programa del Automóvil Nacional (Program Mobil Nasional). El objetivo aparente de esta política industrial era cultivar un fabricante de automóviles autóctono indonesio capaz de competir con las empresas conjuntas japonesas —lideradas por Toyota, Daihatsu, Mitsubishi y Suzuki— que controlaban más del 90 % del mercado automovilístico nacional. ^[2]

En la práctica, el Ministerio de Industria y Comercio designó a una única empresa como la compañía «pionera» exclusiva de automóviles nacionales: PT Timor Putra Nasional (TPN), fundada y controlada por el hijo menor de Suharto, Hutomo Mandala Putra, conocido universalmente como Tommy Suharto. En virtud del decreto de febrero de 1996, el productor de automóviles nacionales designado recibía una exención total del impuesto sobre las ventas de artículos de lujo del 35 % de Indonesia (PPnBM) y de los elevados aranceles de importación sobre los componentes de automoción (que alcanzaban hasta el 65 %), siempre que el vehículo utilizara una marca indonesia y lograra unos umbrales de contenido nacional del 20 % al final del primer año, del 40 % en el segundo año y del 60 % al final del tercer año. ^[3]

Dado que a principios de 1996 PT Timor Putra Nasional no poseía una planta de ensamblaje operativa ni capacidad de ingeniería automotriz, TPN formó una empresa conjunta con la surcoreana Kia Motors Corporation para comercializar el sedán compacto Kia Sephia bajo la marca Timor S515. Para eludir la incapacidad de ensamblar vehículos en el país durante el primer año, Suharto emitió el Decreto Presidencial n.º 42/1996 el 4 de junio de 1996, otorgando a TPN permiso para importar hasta 45.000 sedanes Kia Sephia completamente ensamblados (CBU, por sus siglas en inglés) directamente desde Corea del Sur durante un período de doce meses, totalmente libres de aranceles de importación e impuestos sobre las ventas de lujo, con la condición teórica de que trabajadores indonesios participaran en las plantas de ensamblaje coreanas. Con un precio de unos 35,75 millones de rupias —aproximadamente la mitad del precio de los sedanes japoneses de la competencia, gravados con todos los aranceles e impuestos de lujo—, los sedanes Timor importados desbancaron de la noche a la mañana a los fabricantes de automóviles consolidados. ^[4]

El fallo de la OMC de 1998 y las pérdidas de los bancos estatales#

La flagrante discriminación inherente a los decretos sobre el Timor provocó un enfrentamiento comercial internacional inmediato. En octubre y noviembre de 1996, las Comunidades Europeas (WT/DS54), Japón (WT/DS55 y WT/DS64) y los Estados Unidos (WT/DS59) iniciaron procedimientos formales de solución de diferencias contra Indonesia en la Organización Mundial del Comercio (OMC). Simultáneamente, un consorcio bancario dirigido por el Estado y liderado por Bank Dagang Negara, Bank Bumi Daya, Bank Rakyat Indonesia y Bank Ekspor Impor Indonesia fue presionado por las autoridades para conceder 690 millones de dólares estadounidenses en préstamos sindicados —que más tarde aumentarían junto con los intereses impagados y las líneas de capital circulante a más de 1.000 millones de dólares estadounidenses— para financiar el complejo de ensamblaje previsto por TPN en Cikampek, Java Occidental. ^[5]

Cuando la crisis financiera asiática estalló a finales de 1997, desplomando la rupia indonesia de 2.450 rupias por dólar estadounidense a más de 10.000 rupias, la demanda nacional de automóviles se evaporó, dejando decenas de miles de sedanes Timor sin vender aparcados en solares alrededor de Yakarta. En virtud de la Carta de Intención de ajuste estructural firmada en enero de 1998 con el Fondo Monetario Internacional (FMI), Suharto se vio obligado a revocar los privilegios fiscales, aduaneros y crediticios especiales del Programa del Automóvil Nacional. El 2 de julio de 1998 —seis semanas después de que Suharto dimitiera en medio de protestas masivas—, un Grupo Especial de Solución de Diferencias consolidado de la OMC falló de forma exhaustiva contra Indonesia, concluyendo que las medidas del automóvil nacional de 1996 violaban el Artículo I (Trato de nación más favorecida) y el Artículo III (Trato nacional) del GATT de 1994, así como el Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio (MIC). Los préstamos impagados de TPN a los bancos estatales fueron transferidos posteriormente a la Agencia Indonesia de Reestructuración Bancaria (IBRA, por sus siglas en inglés), dejando que los contribuyentes indonesios absorbieran los restos de la empresa. ^[6]

El impago de 13.900 millones de dólares de Asia Pulp & Paper en marzo de 2001#

Aún más trascendental para los mercados de capitales mundiales fue el colapso de Asia Pulp & Paper Company Ltd. (APP), el buque insignia de la celulosa y el papel del Grupo Sinar Mas, constituida en Singapur y cotizada en la Bolsa de Nueva York, fundada por el magnate indonesio Eka Tjipta Widjaja y dirigida por su hijo Teguh Ganda Widjaja. A lo largo de la década de 1990, APP aprovechó dos ventajas decisivas: el acceso barato a vastas concesiones madereras tropicales en Sumatra y un apetito insaciable entre los compradores institucionales de bonos occidentales y las agencias de crédito a la exportación (ECA, por sus siglas en inglés) europeas, japonesas y estadounidenses por el papel industrial de alto rendimiento de los mercados emergentes. ^[7]

Entre 1994 y 2000, APP recaudó miles de millones de dólares en bonos Yankee, eurobonos, préstamos bancarios sindicados y créditos para equipos garantizados por las ECA con el fin de construir gigantescas fábricas de celulosa y papel en las provincias de Riau y Jambi —principalmente PT Indah Kiat Pulp & Paper y PT Pabrik Kertas Tjiwi Kimia—, así como amplias operaciones de molienda en China. Sin embargo, a finales del año 2000, la caída de los precios mundiales de la celulosa, la enorme carga del servicio de la deuda y las opacas prácticas de tesorería pasaron factura al grupo. Las auditorías y las investigaciones regulatorias revelaron que APP había perdido aproximadamente 220 millones de dólares estadounidenses en contratos de derivados de tipos de interés y divisas sin cobertura, y había aparcado más de 1.200 millones de dólares estadounidenses en depósitos en efectivo en entidades bancarias extraterritoriales vinculadas a la familia Widjaja a los que no se podía acceder libremente para pagar a los bonistas. ^[8]

El 12 de marzo de 2001, APP sorprendió a los mercados crediticios internacionales al declarar una moratoria unilateral de todos los pagos de capital e intereses en toda la sociedad matriz y sus filiales operativas. El total de las obligaciones impagadas ascendía a 13.900 millones de dólares estadounidenses, incluyendo aproximadamente 6.700 millones de dólares estadounidenses en bonos y pagarés internacionales, junto con préstamos adeudados a más de 200 bancos comerciales y a una docena de agencias soberanas de crédito a la exportación de Alemania, Suecia, Finlandia, Japón y los Estados Unidos. La moratoria de marzo de 2001 representó el mayor impago de deuda corporativa en la historia de los mercados emergentes hasta esa fecha.

En la polémica reestructuración de varios años que siguió, los acreedores extranjeros descubrieron lo difícil que era hacer valer las reclamaciones de deuda extraterritorial contra los activos operativos nacionales en Indonesia. Mientras la familia Widjaja mantenía el control operativo de las fábricas indonesias, APP se enzarzó en prolongadas batallas con los bonistas y las ECA antes de firmar un Acuerdo Marco de Reestructuración (MRA, por sus siglas en inglés) en octubre de 2003 que cubría 6.700 millones de dólares estadounidenses de deuda de la empresa operativa indonesia, seguido de reestructuraciones impugnadas en los tribunales que se prolongaron a lo largo de la década e impusieron profundas quitas del valor actual neto a los acreedores internacionales no garantizados.

El rescate de Bank Century en noviembre de 2008 y el fraude de Robert Tantular#

Siete años después del impago de APP, un tercer escándalo expuso las persistentes vulnerabilidades dentro de la supervisión bancaria nacional y el marco de resolución de crisis de Indonesia. PT Bank Century Tbk se había formado en diciembre de 2004 mediante la fusión, aprobada por el Bank Indonesia, de tres pequeños prestamistas en apuros —Bank CIC, Bank Pikko y Bank Danpac— controlados por el financiero indonesio Robert Tantular y los coaccionistas extranjeros Rafat Ali Rizvi y Hesham Al Warraq. Incluso antes de la fusión, los inspectores del banco central habían identificado valores en moneda extranjera dudosos y cartas de crédito ficticias en el balance de Bank CIC, pero se permitió que el banco fusionado siguiera captando depósitos minoristas.

Cuando la liquidez interbancaria mundial se congeló tras el colapso de Lehman Brothers en septiembre de 2008, Bank Century experimentó una grave fuga de depósitos en octubre y noviembre de 2008. Las investigaciones revelaron posteriormente que Robert Tantular y sus socios extraterritoriales habían saqueado sistemáticamente el banco: Tantular canalizó 1,4 billones de rupias del dinero de los clientes a través de una filial sin licencia, PT Antaboga Delta Sekuritas, vendiendo productos de inversión discrecional falsos de alto rendimiento a los depositantes minoristas, mientras que Rizvi y Al Warraq pignoraron miles de millones de rupias en dudosos valores extranjeros que se desvanecieron cuando la liquidez se agotó.

En la noche del 20 al 21 de noviembre de 2008, el Comité de Estabilidad del Sistema Financiero de Indonesia (Komite Stabilitas Sistem Keuangan, o KSSK) —presidido por la ministra de Finanzas, Sri Mulyani Indrawati, junto con el gobernador del Bank Indonesia, Boediono— convocó una reunión de emergencia. Basándose en la estimación inicial del Bank Indonesia de que devolver el índice de adecuación de capital (CAR, por sus siglas en inglés) de Bank Century al 8 % requerido costaría aproximadamente 632.000 millones de rupias, el KSSK designó a Bank Century como un banco en quiebra que planteaba un «riesgo sistémico» para el sistema bancario de Indonesia y ordenó a la Corporación de Seguro de Depósitos (Lembaga Penjamin Simpanan, o LPS) que asumiera el control y recapitalizara la institución.

La escalada de costes de 6,76 billones de rupias y la investigación parlamentaria#

Una vez que la LPS asumió el control y reconoció el enorme agujero dejado por los préstamos fraudulentos de Tantular, los reembolsos de Antaboga y los valores sin valor, la posición de capital negativo de Bank Century demostró ser mucho más profunda de lo que se había informado el 20 de noviembre. Entre noviembre de 2008 y julio de 2009, la LPS inyectó en el banco cuatro tramos sucesivos de fondos estatales por un total de 6,76 billones de rupias (aproximadamente 710 millones de dólares estadounidenses), rebautizado posteriormente como Bank Mutiara.

Aunque Robert Tantular fue arrestado el 25 de noviembre de 2008 y finalmente condenado a penas de prisión que sumaban más de veinte años por delitos bancarios y blanqueo de capitales, el aumento de diez veces en el coste del rescate, de 632.000 millones de rupias a 6,76 billones de rupias, desató una feroz tormenta política después de que Boediono fuera elegido vicepresidente junto al presidente Susilo Bambang Yudhoyono en julio de 2009. A finales de 2009, la Cámara de Representantes (DPR) formó un Comité Especial de Investigación (Pansus Hak Angket Bank Century) tras una auditoría de la Agencia Suprema de Auditoría (BPK).

En marzo de 2010, el pleno de la DPR votó a favor de declarar que la decisión del rescate de noviembre de 2008 y los posteriores desembolsos de capital contenían irregularidades legales y administrativas, a pesar de la firme defensa de Sri Mulyani Indrawati de que dejar que un banco quebrara abruptamente durante el pánico mundial de noviembre de 2008 podría haber desencadenado fugas contagiosas en otros veinte bancos indonesios de tamaño medio. Dos meses después, en mayo de 2010, Sri Mulyani dimitió como ministra de Finanzas para convertirse en directora gerente del Banco Mundial en Washington, D.C., antes de regresar para ocupar de nuevo el cargo de ministra de Finanzas en 2016. En conjunto, el monopolio de Timor, el impago de APP y la crisis de Bank Century remodelaron el derecho económico indonesio, lo que condujo directamente a límites más estrictos para los prestatarios individuales, a un mayor escrutinio de los acreedores sobre los balances de los conglomerados y a la Ley de Prevención y Resolución de Crisis del Sistema Financiero de 2016 (Ley n.º 9/2016), que prohibió los rescates bancarios indefinidos a cargo de los contribuyentes en favor de mecanismos formales de recapitalización interna.

Mecanismo Teórico y Transmisión de Balance#

Según la hipótesis de la inestabilidad financiera de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) y la teoría de la deflación por deuda de Irving Fisher (1933), las burbujas especulativas se tornan sistémicas cuando la expansión crediticia desplaza los balances desde el financiamiento cubierto hacia estructuras especulativas y Ponzi dependientes del apalancamiento a corto plazo.

Cuando el giro monetario detiene el alza de precios, las ventas forzadas por llamadas de margen desencadenan una espiral de deflación por deuda que contrae el crédito bancario.

Fuentes y lecturas adicionales#

1. World Trade Organization, «DS54: Indonesia — Certain Measures Affecting the Automobile Industry,» WTO Dispute Settlement Summary, 1998. Institución Financiera Internacional
2. World Trade Organization Dispute Settlement Panel, «Indonesia — Certain Measures Affecting the Automobile Industry: Report of the Panel (WT/DS54/R, WT/DS55/R, WT/DS59/R, WT/DS64/R),» World Trade Organization, 1998-07-02. Institución Financiera Internacional
3. Rainerohnen / Friedrich-Ebert-Stiftung, «The National Car Project of Indonesia: Industrial Policy and Crony Capitalism,» Friedrich-Ebert-Stiftung, 1998. Referencia Histórica y Financiera
4. Environmental Paper Network, «Asia Pulp & Paper (APP) Defaults and Export Credit Agencies,» Environmental Paper Network, 2017. Referencia Histórica y Financiera
5. The Jakarta Post, «Robert Tantular Questioned Again on Century,» The Jakarta Post, 2013-08-22. Referencia Histórica y Financiera
6. Bretton Woods Project, «Indrawati Under Investigation Over Indonesian Banking Scandal,» Bretton Woods Project, 2013-06-12. Referencia Histórica y Financiera
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banco Central / Autoridad Monetaria
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Investigación Académica Arbitrada

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