Les comptes des entreprises indonésiennes : les voitures Timor, le défaut de 13,9 milliards de dollars d’APP et la Bank Century

Entre la fin de l’ère de l’Ordre nouveau dans les années 1990 et les lendemains de la crise financière mondiale de 2008, la finance d’entreprise indonésienne a connu une transition tumultueuse, passant d’un clientélisme dirigé par le palais à une responsabilité parlementaire et judiciaire contestée. Trois épisodes se distinguent comme des tests de résistance décisifs pour la gouvernance d’entreprise, les droits des créanciers et l’intervention de l’État dans la plus grande économie d’Asie du Sud-Est : le décret du président Suharto de février 1996 accordant à l’entreprise de son plus jeune fils un monopole exclusif et exonéré d’impôts pour construire la voiture nationale « Timor » ; la suspension en mars 2001 des paiements de la dette de 13,9 milliards de dollars américains par Asia Pulp & Paper (APP), fleuron du groupe Sinar Mas, constituant le plus grand défaut de paiement d’entreprise de l’histoire des marchés émergents ; et le sauvetage en novembre 2008 de la Bank Century, pillée par Robert Tantular, dont le coût de renflouement, qui a grimpé à 6 760 milliards de roupies, a bouleversé la politique indonésienne et déclenché une enquête législative sans précédent sur la banque centrale et le ministère des Finances. ^[1]

L’instruction présidentielle n° 2/1996 et le monopole de la voiture nationale Timor#

Dans les dernières années des trois décennies de règne du président Suharto, des décrets préférentiels et des crédits des banques d’État accordaient régulièrement des monopoles lucratifs aux membres de la famille présidentielle et aux conglomérats qui leur étaient liés. Le 19 février 1996, Suharto a signé l’instruction présidentielle n° 2/1996 (Inpres No. 2/1996) établissant le Programme de la voiture nationale (Program Mobil Nasional). L’objectif affiché de cette politique industrielle était de développer un constructeur automobile indonésien local capable de concurrencer les coentreprises japonaises — menées par Toyota, Daihatsu, Mitsubishi et Suzuki — qui contrôlaient plus de 90 % du marché automobile intérieur. ^[2]

Dans la pratique, le ministère de l’Industrie et du Commerce a désigné une seule entreprise comme entreprise automobile nationale « pionnière » exclusive : PT Timor Putra Nasional (TPN), fondée et contrôlée par le plus jeune fils de Suharto, Hutomo Mandala Putra, universellement connu sous le nom de Tommy Suharto. En vertu du décret de février 1996, un producteur de voitures nationales désigné bénéficiait d’une exonération totale de la taxe indonésienne de 35 % sur les ventes de produits de luxe (PPnBM) et des droits d’importation élevés sur les composants automobiles (qui pouvaient atteindre 65 %), à condition que le véhicule utilise une marque indonésienne et atteigne des seuils de contenu local de 20 % à la fin de la première année, 40 % la deuxième année et 60 % à la fin de la troisième année. ^[3]

Étant donné que PT Timor Putra Nasional ne possédait ni usine d’assemblage opérationnelle ni capacité d’ingénierie automobile au début de l’année 1996, TPN a formé une coentreprise avec la société sud-coréenne Kia Motors Corporation pour rebadger la berline compacte Kia Sephia sous le nom de Timor S515. Pour contourner l’incapacité d’assembler des véhicules sur le territoire national au cours de la première année, Suharto a publié le décret présidentiel n° 42/1996 le 4 juin 1996, accordant à TPN l’autorisation d’importer jusqu’à 45 000 berlines Kia Sephia entièrement assemblées (CBU) directement de Corée du Sud sur une période de douze mois, en franchise totale de droits de douane et de taxes sur les ventes de produits de luxe, à la condition théorique que des travailleurs indonésiens participent aux usines d’assemblage coréennes. Proposées au prix d’environ 35,75 millions de roupies — soit environ la moitié du prix des berlines japonaises concurrentes, grevées par l’intégralité des droits et taxes de luxe —, les berlines Timor importées ont cassé les prix des constructeurs automobiles établis du jour au lendemain. ^[4]

La décision de l’OMC de 1998 et les pertes des banques d’État#

La discrimination flagrante inhérente aux décrets Timor a provoqué une confrontation commerciale internationale immédiate. En octobre et novembre 1996, les Communautés européennes (WT/DS54), le Japon (WT/DS55 et WT/DS64) et les États-Unis (WT/DS59) ont engagé une procédure formelle de règlement des différends contre l’Indonésie auprès de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Simultanément, un consortium bancaire dirigé par l’État et mené par Bank Dagang Negara, Bank Bumi Daya, Bank Rakyat Indonesia et Bank Ekspor Impor Indonesia a subi des pressions de la part des autorités pour accorder 690 millions de dollars américains de prêts syndiqués — qui ont par la suite gonflé, avec les intérêts impayés et les facilités de fonds de roulement, pour dépasser le milliard de dollars américains — afin de financer le complexe d’assemblage prévu par TPN à Cikampek, dans l’ouest de Java. ^[5]

Lorsque la crise financière asiatique a frappé à la fin de l’année 1997, faisant s’effondrer la roupie indonésienne de 2 450 roupies pour un dollar américain à plus de 10 000 roupies, la demande automobile intérieure s’est évaporée, laissant des dizaines de milliers de berlines Timor invendues stationnées sur des terrains autour de Jakarta. Dans le cadre de la lettre d’intention d’ajustement structurel signée en janvier 1998 avec le Fonds monétaire international (FMI), Suharto a été contraint de révoquer les privilèges spéciaux en matière de fiscalité, de douane et de crédit du Programme de la voiture nationale. Le 2 juillet 1998 — six semaines après la démission de Suharto au milieu de manifestations de masse —, un groupe spécial consolidé de règlement des différends de l’OMC a statué de manière exhaustive contre l’Indonésie, concluant que les mesures de 1996 relatives à la voiture nationale violaient l’article I (traitement de la nation la plus favorisée) et l’article III (traitement national) du GATT de 1994, ainsi que l’Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce (MIC). Les prêts des banques d’État en défaut de paiement de TPN ont ensuite été transférés à l’Agence indonésienne de restructuration bancaire (IBRA), laissant aux contribuables indonésiens le soin d’absorber les pertes de l’entreprise. ^[6]

Le défaut de paiement de 13,9 milliards de dollars américains d’Asia Pulp & Paper en mars 2001#

L’effondrement d’Asia Pulp & Paper Company Ltd. (APP), le fleuron de la pâte à papier et du papier du groupe Sinar Mas, constitué à Singapour et coté à la Bourse de New York, fondé par le magnat indonésien Eka Tjipta Widjaja et dirigé par son fils Teguh Ganda Widjaja, a eu des conséquences encore plus importantes pour les marchés de capitaux mondiaux. Tout au long des années 1990, APP a tiré parti de deux avantages décisifs : un accès bon marché à de vastes concessions de bois tropical à Sumatra et un appétit insatiable des acheteurs d’obligations institutionnels occidentaux et des agences de crédit à l’exportation (ACE) européennes, japonaises et américaines pour le papier industriel à haut rendement des marchés émergents. ^[7]

Entre 1994 et 2000, APP a levé des milliards de dollars en obligations Yankee, en euro-obligations, en prêts bancaires syndiqués et en crédits d’équipement garantis par des ACE pour construire des usines géantes de pâte à papier et de papier dans les provinces de Riau et de Jambi — principalement PT Indah Kiat Pulp & Paper et PT Pabrik Kertas Tjiwi Kimia —, ainsi que de vastes installations de production en Chine. À la fin de l’année 2000, cependant, la baisse des prix mondiaux de la pâte à papier, le fardeau massif du service de la dette et les pratiques de trésorerie opaques ont rattrapé le groupe. Des audits et des enquêtes réglementaires ont révélé qu’APP avait perdu environ 220 millions de dollars américains sur des contrats dérivés de change et de taux d’intérêt non couverts, et avait placé plus de 1,2 milliard de dollars américains en dépôts en espèces dans des entités bancaires offshore liées à la famille Widjaja, qui ne pouvaient pas être librement accessibles pour payer les détenteurs d’obligations. ^[8]

Le 12 mars 2001, APP a stupéfié les marchés de crédit internationaux en déclarant un moratoire unilatéral sur tous les paiements de principal et d’intérêts pour la société holding mère et ses filiales d’exploitation. Le total des obligations en défaut s’élevait à 13,9 milliards de dollars américains, dont environ 6,7 milliards de dollars américains en obligations et billets internationaux, ainsi que des prêts contractés auprès de plus de 200 banques commerciales et d’une douzaine d’agences souveraines de crédit à l’exportation d’Allemagne, de Suède, de Finlande, du Japon et des États-Unis. Le moratoire de mars 2001 représentait à cette date le plus grand défaut de paiement de dette d’entreprise de l’histoire des marchés émergents.

Lors de la restructuration litigieuse de plusieurs années qui a suivi, les créanciers étrangers ont découvert à quel point il était difficile de faire valoir des créances offshore contre des actifs d’exploitation indonésiens onshore. Alors que la famille Widjaja conservait le contrôle opérationnel des usines indonésiennes, APP s’est engagée dans des batailles prolongées avec les détenteurs d’obligations et les ACE avant de signer un accord-cadre de restructuration (MRA) en octobre 2003 couvrant 6,7 milliards de dollars américains de dette des sociétés d’exploitation indonésiennes, suivi de plans de redressement contestés en justice qui se sont étalés sur toute la décennie et ont imposé de lourdes décotes sur la valeur actuelle nette aux créanciers internationaux non garantis.

Le sauvetage de Bank Century en novembre 2008 et la fraude de Robert Tantular#

Sept ans après le défaut de paiement d’APP, un troisième scandale a mis en évidence les vulnérabilités persistantes au sein du cadre national de supervision bancaire et de résolution des crises de l’Indonésie. PT Bank Century Tbk avait été créée en décembre 2004 par la fusion, approuvée par la Bank Indonesia, de trois petits prêteurs en difficulté — Bank CIC, Bank Pikko et Bank Danpac — contrôlés par le financier indonésien Robert Tantular et les co-actionnaires étrangers Rafat Ali Rizvi et Hesham Al Warraq. Avant même la fusion, les inspecteurs de la banque centrale avaient identifié des titres en devises étrangères non performants et des lettres de crédit fictives dans le bilan de Bank CIC, mais la banque fusionnée a été autorisée à continuer de collecter des dépôts de détail.

Lorsque la liquidité interbancaire mondiale a gelé à la suite de l’effondrement de Lehman Brothers en septembre 2008, Bank Century a subi une grave ruée sur les dépôts en octobre et novembre 2008. Des enquêtes ont par la suite révélé que Robert Tantular et ses associés offshore avaient systématiquement pillé la banque : Tantular a détourné 1 400 milliards de roupies de l’argent des clients par l’intermédiaire d’une filiale non agréée, PT Antaboga Delta Sekuritas, en vendant de faux produits d’investissement discrétionnaires à haut rendement aux déposants de détail, tandis que Rizvi et Al Warraq ont mis en gage des milliards de roupies en titres étrangers douteux qui se sont volatilisés lorsque la liquidité s’est asséchée.

Dans la nuit du 20 au 21 novembre 2008, le Comité de stabilité du système financier indonésien (Komite Stabilitas Sistem Keuangan, ou KSSK) — présidé par la ministre des Finances Sri Mulyani Indrawati aux côtés du gouverneur de la Bank Indonesia, Boediono — a convoqué une réunion d’urgence. Se basant sur l’estimation initiale de la Bank Indonesia selon laquelle ramener le ratio d’adéquation des fonds propres (CAR) de Bank Century aux 8 % requis coûterait environ 632 milliards de roupies, le KSSK a désigné Bank Century comme une banque défaillante posant un « risque systémique » pour le système bancaire indonésien et a ordonné à la Société d’assurance des dépôts (Lembaga Penjamin Simpanan, ou LPS) de reprendre et de recapitaliser l’institution.

L’escalade des coûts à 6 760 milliards de roupies et l’enquête parlementaire#

Une fois que la LPS a pris le contrôle et reconnu le trou massif laissé par les prêts frauduleux de Tantular, les rachats d’Antaboga et les titres sans valeur, la position de capital négatif de Bank Century s’est avérée bien plus profonde que ce qui avait été signalé le 20 novembre. Entre novembre 2008 et juillet 2009, la LPS a injecté quatre tranches successives de fonds publics totalisant 6 760 milliards de roupies (environ 710 millions de dollars américains) dans la banque, rebaptisée par la suite Bank Mutiara.

Bien que Robert Tantular ait été arrêté le 25 novembre 2008 et finalement condamné à des peines de prison totalisant plus de vingt ans pour crimes bancaires et blanchiment d’argent, le décuplement du coût du sauvetage, passé de 632 milliards à 6 760 milliards de roupies, a déclenché une violente tempête politique après l’élection de Boediono à la vice-présidence aux côtés du président Susilo Bambang Yudhoyono en juillet 2009. À la fin de l’année 2009, la Chambre des représentants (DPR) a formé une commission d’enquête spéciale (Pansus Hak Angket Bank Century) à la suite d’un audit de l’Agence suprême d’audit (BPK).

En mars 2010, la plénière de la DPR a voté pour déclarer que la décision de sauvetage de novembre 2008 et les décaissements de capitaux ultérieurs contenaient des irrégularités juridiques et administratives, malgré la défense inébranlable de Sri Mulyani Indrawati selon laquelle laisser une banque faire faillite brusquement pendant la panique mondiale de novembre 2008 aurait pu déclencher des ruées contagieuses sur vingt autres banques indonésiennes de taille moyenne. Deux mois plus tard, en mai 2010, Sri Mulyani a démissionné de son poste de ministre des Finances pour devenir directrice générale de la Banque mondiale à Washington, D.C., avant de revenir occuper à nouveau le poste de ministre des Finances en 2016. Ensemble, le monopole Timor, le défaut de paiement d’APP et la crise de Bank Century ont remodelé le droit économique indonésien — conduisant directement à des limites plus strictes pour les emprunteurs uniques, à un examen plus rigoureux des bilans des conglomérats par les créanciers, et à la loi de 2016 sur la prévention et la résolution des crises du système financier (loi n° 9/2016), qui a interdit les sauvetages bancaires illimités par les contribuables au profit de mécanismes formels de renflouement interne.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. World Trade Organization, « DS54: Indonesia — Certain Measures Affecting the Automobile Industry, » WTO Dispute Settlement Summary, 1998. Institution financière internationale
2. World Trade Organization Dispute Settlement Panel, « Indonesia — Certain Measures Affecting the Automobile Industry: Report of the Panel (WT/DS54/R, WT/DS55/R, WT/DS59/R, WT/DS64/R), » World Trade Organization, 1998-07-02. Institution financière internationale
3. Rainerohnen / Friedrich-Ebert-Stiftung, « The National Car Project of Indonesia: Industrial Policy and Crony Capitalism, » Friedrich-Ebert-Stiftung, 1998. Référence historique et financière
4. Environmental Paper Network, « Asia Pulp & Paper (APP) Defaults and Export Credit Agencies, » Environmental Paper Network, 2017. Référence historique et financière
5. The Jakarta Post, « Robert Tantular Questioned Again on Century, » The Jakarta Post, 2013-08-22. Référence historique et financière
6. Bretton Woods Project, « Indrawati Under Investigation Over Indonesian Banking Scandal, » Bretton Woods Project, 2013-06-12. Référence historique et financière
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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