Des sanctions de Pokhran et des Resurgent India Bonds au financement de la défense après Kargil

En mai 1998, cinq explosions nucléaires souterraines dans le désert du Thar au Rajasthan ont plongé l'Inde dans une épreuve financière et stratégique aiguë. Quarante-huit heures après les essais de Pokhran-II les États-Unis, le Japon et plusieurs gouvernements européens ont invoqué des statuts de non-prolifération pour geler l'aide économique bilatérale, suspendre les garanties de crédit à l'exportation et bloquer les prêts non humanitaires de la Banque mondiale et de la Banque asiatique de développement. Survenant moins d'un an après que la crise financière asiatique de 1997 a secoué les devises des marchés émergents à travers l'Asie de l'Est et du Sud-Est, le retrait soudain du financement extérieur officiel menaçait de déclencher une fuite des capitaux, des dégradations de notation et une crise de la balance des paiements. ^[1]

Plutôt que de se replier sur l'autarcie ou d'accepter des spreads d'emprunt souverain punitifs sur les marchés financiers occidentaux, la Reserve Bank of India (RBI) et la State Bank of India (SBI) ont conçu un contournement financier non conventionnel. En août 1998, la SBI a lancé des obligations en devises étrangères à cinq ans Les Resurgent India Bonds (RIBs) destinés exclusivement aux Indiens non-résidents (NRI), ont permis de lever 4,23 milliards de dollars en devises fortes et de renforcer les réserves de la banque centrale. Moins d'un an plus tard, lorsque le conflit de Kargil de mai-juillet 1999 le long de la ligne de contrôle au Cachemire a révélé de graves lacunes opérationnelles et en matière d'équipement, ce tampon financier extérieur a permis à New Delhi d'absorber les dépenses de guerre d'urgence, de décréter une augmentation de 28,2 % en une seule année de son budget de défense 2000-2001 et d'initier des réformes d'approvisionnement à long terme qui ont abouti à l'après-2020 Atmanirbhar Bharat campagne d'indigénisation de la défense. ^[2]

Les essais de Pokhran-II de mai 1998 et les sanctions de l'amendement Glenn#

Les 11 et 13 mai 1998, sous le nom de code Opération Shakti, des scientifiques indiens ont procédé à cinq explosions nucléaires souterraines — dont un dispositif thermonucléaire et quatre dispositifs à fission — sur le site d'essai de Pokhran au Rajasthan. Le Premier ministre Atal Bihari Vajpayee a déclaré l'Inde État doté de l'arme nucléaire à part entière. Deux semaines plus tard, les 28 et 30 mai, le Pakistan voisin a répondu par ses propres essais nucléaires souterrains dans les collines de Chagai au Baloutchistan. ^[3]

À Washington, les essais ont déclenché des sanctions statutaires obligatoires en vertu de l'article 102 de la loi sur le contrôle des exportations d'armes (Arms Export Control Act), largement connue sous le nom d'amendement Glenn de 1994. Le président Bill Clinton a officiellement signé la détermination des sanctions contre l'Inde le 13 mai 1998. L'amendement Glenn exigeait la cessation immédiate de l'aide étrangère non humanitaire en vertu de la loi sur l'aide étrangère (Foreign Assistance Act), la suspension des ventes militaires et des licences de technologie à double usage du gouvernement américain, l'interdiction des crédits ou des garanties financières des agences fédérales américaines — notamment l'Export-Import Bank (Ex-Im Bank), l'Overseas Private Investment Corporation (OPIC) et la Trade and Development Agency (TDA) — ainsi qu'une interdiction des prêts des banques commerciales américaines directement au gouvernement indien. ^[4]

Plus lourd de conséquences pour l'infrastructure et la planification budgétaire de l'Inde, l'amendement Glenn exigeait que les États-Unis s'opposent à tout prêt ou assistance technique non humanitaire à l'Inde par des institutions financières internationales. Rejoints par le Japon — qui a gelé les nouvelles aides sous forme de subventions et suspendu les engagements de prêts en yens par l'intermédiaire de son Overseas Economic Cooperation Fund (OECF) — et soutenus par les autres membres du G8, les États-Unis ont imposé le report de plus de 1,5 milliard de dollars de projets en attente de la Banque mondiale dans les domaines de l'énergie, des autoroutes et de l'industrie. Au total, les analystes de la Carnegie Endowment for International Peace et de l'Institute for International Economics ont estimé que les suspensions bilatérales et multilatérales ont gelé ou retardé entre 2,5 et 3,5 milliards de dollars de flux de capitaux prévus, tandis que les agences de notation souveraine ont abaissé les perspectives de la dette en devises étrangères de l'Inde, craignant que la roupie indienne (qui s'échangeait alors près de 40 à 42 ₹ pour un dollar américain) ne subisse une contagion spéculative. ^[5]

Obligations « Resurgent India » de 4,23 milliards de dollars de la State Bank of India#

Confrontés à des marchés obligataires internationaux hostiles et au gel des circuits multilatéraux, le ministre des Finances Yashwant Sinha et le gouverneur de la Reserve Bank of India, Bimal Jalan, se sont tournés vers la diaspora indienne mondiale. Contrairement à la Corée du Sud ou à l'Indonésie en 1997, l'Inde a maintenu des contrôles stricts sur la dette extérieure à court terme des entreprises, ce qui signifie qu'elle n'a pas été confrontée à une panique immédiate liée au refinancement ; cependant, le gouvernement avait besoin d'une injection décisive de devises étrangères à moyen terme pour rassurer les marchés des changes et financer les importations de pétrole et de biens d'équipement. ^[6]

Parce que la State Bank of India était une société bancaire commerciale et non le gouvernement souverain de l'Inde lui-même, les instruments de dette émis par la SBI ne tombaient pas sous le coup de l'interdiction statutaire stricte concernant les transactions des banques commerciales américaines avec l'État indien. Le 5 août 1998, avec l'approbation formelle du ministère des Finances et de la RBI, la State Bank of India a ouvert les souscriptions pour Resurgent India Bonds (RIB). Ces instruments bancaires à cinq ans étaient réservés aux Indiens non-résidents, aux personnes d'origine indienne et aux organismes corporatifs étrangers agissant principalement par le biais de réseaux de la diaspora à travers le golfe Persique, l'Amérique du Nord, l'Europe et l'Asie du Sud-Est. ^[7]

La SBI a structuré les Resurgent India Bonds en trois devises convertibles avec des taux d'intérêt exonérés d'impôt attractifs qui dépassaient les rendements des dépôts occidentaux en vigueur tout en restant moins chers que les spreads souverains punitifs des marchés émergents : 7,75 pour cent par an sur les obligations en dollars américains, 8,00 pour cent sur les obligations en livres sterling britanniques et 6,25 pour cent sur les obligations en deutsche marks. Il est crucial de noter que le gouvernement de l'Inde et la Reserve Bank of India ont accepté de supporter le risque de change par le biais d'un compte dédié au maintien de la valeur, isolant ainsi la SBI de la dépréciation de la roupie sur l'échéance de cinq ans. ^[8]

Malgré le scepticisme initial des banques d'investissement étrangères, l'offre d'août 1998 a été clôturée avec une sursouscription de 4,23 milliards de dollars en produits en devises étrangères. La SBI a conservé une fraction sur des comptes étrangers pour ses opérations internationales et a vendu la grande majorité des produits en devises fortes directement à la Reserve Bank of India en échange de roupies, qui ont ensuite été investies dans des titres d'État et des prêts aux infrastructures. L'afflux de 4,23 milliards de dollars a immédiatement porté les réserves de change de l'Inde au-dessus de 29 milliards de dollars, a stabilisé la roupie et a démontré que New Delhi pouvait puiser dans l'épargne de la diaspora chaque fois que les canaux de crédit officiels occidentaux se fermaient. En octobre 1998, reconnaissant que les sanctions nuisaient davantage aux exportateurs agricoles et industriels américains qu'à la macroéconomie indienne, le Congrès américain a adopté l'amendement Brownback (la loi sur l'aide à l'Inde et au Pakistan), habilitant le président Clinton à lever les restrictions de l'Ex-Im Bank, de l'OPIC et des prêts multilatéraux.

La RBI et la SBI ont répété le scénario des obligations de la diaspora en octobre et novembre 2000, lorsque la hausse des prix mondiaux du pétrole brut a de nouveau exercé une pression sur le compte courant de l'Inde. En vertu de la circulaire n° 18 du contrôle des changes de la RBI du 19 octobre 2000, la SBI a émis des obligations sur cinq ans India Millennium Deposits (IMD) assorties d'un coupon de 8,50 % en dollars américains, mobilisant 5,51 milliards de dollars supplémentaires. Lorsque les Resurgent India Bonds originaux sont arrivés à échéance le 1er octobre 2003, la Reserve Bank of India a vendu sans difficulté 5,185 milliards de dollars en devises étrangères (2,794 milliards de dollars provenant de créances à terme et 2,391 milliards de dollars provenant de réserves au comptant) à la SBI pour rembourser l'intégralité du principal et les intérêts accumulés dans les délais, sans volatilité du marché.

La guerre de Kargil de 1999 et la hausse du budget de la défense de 2000-2001#

La résilience financière assurée par les Resurgent India Bonds a été mise à l'épreuve plus tôt que ne l'avaient prévu les décideurs politiques. En mai 1999, des patrouilles indiennes ont découvert que des troupes régulières pakistanaises de la Northern Light Infantry et des forces irrégulières s'étaient secrètement infiltrées au-delà de la ligne de contrôle dans les secteurs de Kargil, Dras, Batalik et Mashkoh au Jammu-et-Cachemire, s'emparant de crêtes montagneuses fortifiées surplombant la route nationale 1A, l'artère d'approvisionnement vitale reliant Srinagar à Leh.

Entre mai et juillet 1999, l'Inde a mené l'opération Vijay, une campagne conventionnelle en haute altitude menée à des altitudes comprises entre 14 000 et 18 000 pieds. En déployant plus de 30 000 soldats, des avions d'attaque Mirage 2000 larguant des munitions guidées par laser et plus de 250 obusiers Bofors FH-77B de 155 mm tirant plus de 250 000 obus, les forces indiennes ont repris les sommets stratégiques avant que les hostilités ne prennent fin le 26 juillet 1999. La guerre a coûté la vie à 527 militaires indiens et en a blessé plus de 1 300.

Sur le plan financier et logistique, la guerre de Kargil a mis en évidence les conséquences d'une décennie de compression du budget de la défense. Tout au long du début et du milieu des années 1990, suite à la crise de la balance des paiements de l'Inde en 1991, les dépenses de défense avaient diminué, passant de 3,6 % du PIB à la fin des années 1980 à environ 2,1 % du PIB, retardant la modernisation des équipements de guerre en montagne, des radars de localisation d'armes, des véhicules aériens sans pilote, des dispositifs de vision nocturne et des obus d'artillerie de précision. Pendant les combats de 1999, le ministère indien de la Défense a été contraint d'effectuer des importations d'urgence accélérées depuis Israël, la Russie, la France et l'Afrique du Sud à des prix élevés, portant les dépenses de défense réelles pour l'exercice 1999-2000 à 48 504 crores de roupies, bien au-dessus de l'estimation budgétaire initiale de 45 694 crores de roupies.

Lorsque le ministre des Finances Yashwant Sinha a présenté le budget de l'Union pour l'exercice fiscal 2000-2001 le 29 février 2000, le gouvernement a opéré un redressement budgétaire historique : l'allocation de défense de l'Inde a été augmentée de 13 000 crores de ₹ en une seule année pour atteindre 58 587 crores de ₹ (environ 13,5 milliards de dollars), ce qui représente une hausse de 28,2 pour cent par rapport aux estimations budgétaires de l'année précédente. Il s'agissait de la plus forte augmentation en pourcentage des dépenses de défense indiennes en une seule année depuis l'indépendance, conçue pour reconstituer les réserves de guerre épuisées, acquérir des chasseurs Sukhoi Su-30MKI, des chars de combat principaux T-90S et des systèmes aéroportés de détection avancée, et financer la surveillance en haute altitude le long de la frontière himalayenne.

Le Comité d'examen de Kargil et la refonte des approvisionnements#

Le 29 juillet 1999, trois jours après la fin des opérations de combat, le cabinet Vajpayee a constitué le Comité d'examen de Kargil (KRC), composé de quatre membres et présidé par l'analyste de défense chevronné K. Subrahmanyam, aux côtés du lieutenant-général K. K. Hazari, du journaliste B. G. Verghese et du secrétaire du Secrétariat du Conseil de sécurité nationale, Satish Chandra. Déposé au Parlement en février 2000, le rapport du KRC a documenté des failles systémiques non seulement dans le partage du renseignement et la surveillance des frontières, mais aussi dans le budget de défense fragmenté de l'Inde, l'acquisition ad hoc d'armes et la dépendance excessive à l'égard de chaînes d'approvisionnement étrangères vulnérables aux embargos et aux sanctions en temps de guerre.

Agissant sur la base du rapport KRC, un groupe de ministres dirigé par le ministre de l'Intérieur L. K. Advani a soumis des recommandations complètes en matière de sécurité nationale en février 2001. En mai 2001, le Comité du Cabinet sur la sécurité a approuvé la création de l'État-major intégré de la défense (IDS), de l'Agence de renseignement de la défense (DIA) et d'un Conseil d'acquisition de la défense (DAC) dédié, présidé par le ministre de la Défense, afin de centraliser les décisions d'acquisition de capital. Le gouvernement a également publié des procédures formelles d'acquisition de défense (à partir de 2002) pour normaliser les essais, les compensations et les acquisitions de capital pluriannuelles, jetant les bases institutionnelles qui ont abouti plus tard à la nomination du premier chef d'état-major de la défense (CDS) de l'Inde et du Département des affaires militaires en décembre 2019.

Atmanirbhar Bharat et le pivot industriel de la défense nationale#

Malgré les réformes institutionnelles post-Kargil, l'Inde est restée le plus grand importateur mondial d'armes conventionnelles majeures tout au long des années 2000 et 2010, les fournisseurs étrangers absorbant plus de 60 pour cent du budget d'acquisition de capital de l'armée. Les retards répétés dans les approvisionnements, les allocations de capital non dépensées et la vulnérabilité stratégique aux perturbations de l'approvisionnement extérieur ont provoqué un changement structurel décisif à partir de mai 2020 dans le cadre de l'initiative Atmanirbhar Bharat (Inde autonome).

Dans le cadre de la procédure révisée d'acquisition de défense (DAP) 2020, le ministère de la Défense a introduit une nouvelle catégorie « Achat (Indien-IDDM) » (conçu, développé et fabriqué localement) comme niveau d'approvisionnement prioritaire, a imposé des seuils minimaux de contenu local de 50 à 60 pour cent dans toutes les catégories d'acquisition, et a relevé le plafond des investissements directs étrangers (IDE) dans la fabrication de défense à 74 pour cent via la voie automatique. Parallèlement, le ministère a commencé à publier des « listes d'indigénisation positive » séquentielles — couvrant finalement plus de 5 000 unités remplaçables en ligne, sous-systèmes, canons d'artillerie, hélicoptères de combat légers, systèmes sonar et corvettes — imposant des délais contraignants après lesquels les forces armées étaient légalement interdites d'importer les articles listés.

Plus important encore, le gouvernement a sanctuarisé le budget d'investissement militaire lui-même. Après avoir réservé 58 pour cent du budget d'acquisition d'investissement à l'industrie nationale pour l'exercice 2020-2021 et 68 pour cent pour l'exercice 2022-2023, le ministère de la Défense a alloué un montant record de 75 pour cent du budget d'acquisition d'investissement — soit environ 1 lakh de crores de roupies sur l'enveloppe de modernisation — exclusivement à l'approvisionnement auprès d'entreprises indiennes nationales pour les exercices 2023-2024 et 2024-2025, avec un quart de ce fonds national réservé aux fabricants indiens du secteur privé, aux MPME et aux startups de défense soutenues par le cadre Innovations for Defence Excellence (iDEX). En octobre 2021, le gouvernement a également dissous l'Ordnance Factory Board, vieux de deux siècles, convertissant ses 41 arsenaux d'État en sept entreprises publiques.

L'impact fiscal et industriel était mesurable à la fois sur les balances de production et commerciales. La valeur de la production de défense indigène est passée de 46 429 crores ₹ au cours de l'exercice 2014-2015 à plus de 1,27 lakh crore ₹ au cours de l'exercice 2023-2024, tandis que les exportations annuelles de défense indiennes — qui ne s'élevaient qu'à 686 crores ₹ au cours de l'exercice 2013-2014 — ont été multipliées par plus de trente pour atteindre 21 083 crores ₹ (environ 2,63 milliards de dollars) au cours de l'exercice 2023-2024 et ont continué d'augmenter par la suite. En exportant des missiles de croisière supersoniques BrahMos vers les Philippines, des avions Dornier-228, des systèmes d'artillerie, des lance-roquettes multiples Pinaka et des composants avioniques vers plus de 85 pays, l'Inde a transformé la vulnérabilité exposée par les sanctions de Pokhran de 1998 et la guerre de Kargil de 1999 en un modèle de financement industriel de défense ancré au niveau national.

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