Von der Übernahme sowjetischer Schulden und der Rückzahlung an den Pariser Club 2006 bis zum Zahlungsausfall Russlands 2022

Am 27. Juni 2022 lief eine dreißigtägige vertragliche Nachfrist für Zinskupons in Höhe von rund 100 Millionen US-Dollar ab, die das Finanzministerium der Russischen Föderation für zwei Staatsanleihen mit Fälligkeit in den Jahren 2026 und 2036 schuldete. Anders als im August 1998, als eine leere Staatskasse und einbrechende Steuereinnahmen Moskau zum Zahlungsausfall bei inländischen Rubel-Schatzwechseln (GKOs) zwangen, verfügte der russische Staat Mitte 2022 über reichlich Einnahmen aus Energieexporten und hielt Milliarden von Dollar auf unbelasteten inländischen Konten. Da jedoch westliche Sanktionen rund 300 Milliarden US-Dollar an Reserven der russischen Zentralbank eingefroren hatten und das Office of Foreign Assets Control (OFAC) des US-Finanzministeriums die allgemeine Lizenz 9A am 25. Mai 2022 hatte auslaufen lassen, war es internationalen Clearingstellen und Korrespondenzbanken rechtlich untersagt, die Dollar- und Euro-Zahlungen Moskaus an ausländische Anleihegläubiger weiterzuleiten. Dieser technische Zahlungsausfall – Russlands erster bei auf Fremdwährung lautenden Staatsanleihen, seit Wladimir Lenin im Februar 1918 die Schulden des kaiserlichen Russlands für nichtig erklärt hatte – markierte den dramatischen Höhepunkt eines dreißigjährigen Bogens der Staatsverschuldung, der in den Ruinen des Bankrotts der Sowjetunion von 1991 seinen Anfang nahm. ^[1]

Das Einfrieren durch die Wneschekonombank 1991 und die „Null-Option“-Abkommen#

Während der letzten sechs Jahre der Sowjetunion unter Michail Gorbatschow (1985–1991) trieben sinkende Öleinnahmen, steigende Rechnungen für Getreideimporte und eine zerfallende inländische Steuererhebung Moskau in eine starke Auslandsverschuldung bei westlichen Regierungen und Konsortien von Geschäftsbanken. Die sowjetischen Verbindlichkeiten im Ausland, die über die Bank für Außenwirtschaftsbeziehungen der UdSSR (Wneschekonombank oder VEB) verwaltet wurden, stiegen von etwa 29 Milliarden US-Dollar im Jahr 1985 auf zwischen 70 und 96 Milliarden US-Dollar Ende 1991, je nachdem, wie Verrechnungssalden mit ehemaligen sozialistischen Handelspartnern und kommerzielle Zahlungsrückstände bewertet wurden. ^[2]

Als die Sowjetunion Ende 1991 zerfiel, erschöpfte die Wneschekonombank ihre liquiden Gold- und Hartwährungsreserven. Im Dezember 1991 setzte die VEB die Tilgungszahlungen für die sowjetischen Auslandsschulden aus und fror Hartwährungskonten von Unternehmen und Privatpersonen in Moskau ein. Zunächst drängten die westlichen G7-Gläubiger die neu unabhängigen Sowjetrepubliken dazu, ein Memorandum of Understanding zu unterzeichnen, das eine "gesamtschuldnerische" Haftung für die ausländischen Verpflichtungen der UdSSR akzeptierte – was bedeutete, dass, falls kleinere Republiken ihre zugewiesenen Quoten nicht zahlten (Russland wurden ursprünglich 61,34 Prozent, der Ukraine 16,37 Prozent und Belarus 4,13 Prozent zugewiesen), jeder einzelne Unterzeichner für die gesamte Summe haftbar gemacht werden konnte. ^[3]

Die gesamtschuldnerische Struktur erwies sich sofort als undurchführbar, da den nicht-russischen Republiken entweder die harte Währung oder die administrative Bereitschaft fehlte, die Schulden der VEB zu bedienen. Zwischen 1992 und April 1993 handelte die Russische Föderation bilaterale „Null-Option“-Abkommen mit den anderen ehemaligen Sowjetrepubliken aus und formalisierte den Wechsel gegenüber westlichen Gläubigern. Im Rahmen der Null-Option übernahm Russland 100 Prozent der externen Staats- und Handelsschulden der ehemaligen UdSSR im Austausch für das alleinige Eigentum an allen sowjetischen Staatsvermögenswerten im Ausland, einschließlich Botschaften, Handelsvertretungen, Gold- und Diamantenreserven sowie staatlichen Forderungen, die Entwicklungsländer gegenüber Moskau hatten. (Obwohl die Ukraine im Dezember 1994 ein vorläufiges Null-Option-Protokoll unterzeichnete, ratifizierte ihr Parlament das Abkommen nie, was diplomatische Streitigkeiten über sowjetisches Eigentum im Ausland ungelöst ließ, selbst als Russland die volle Verantwortung für den Schuldendienst gegenüber westlichen Gläubigern übernahm.) ^[4]

Umstrukturierung der sowjetischen Altschulden: Der Pariser und der Londoner Club (1996–2000)#

Die Übernahme der gesamten externen Bilanz der Wneschekonombank bürdete dem postkommunistischen Russland Schuldendienstverpflichtungen auf, die während der tiefen Transformationsdepression der 1990er Jahre regelmäßig seine fiskalische Kapazität überstiegen. Moskau teilte seine Verhandlungen auf zwei Gläubigerforen auf: den Pariser Club, der neunzehn offizielle bilaterale Gläubigerregierungen unter der Führung Deutschlands (das fast die Hälfte der bilateralen Staatsschulden Russlands hielt) vertrat, und den Londoner Club, der über 600 internationale Geschäftsbanken unter der Führung der Deutschen Bank vertrat. ^[5]

Nach vier kurzfristigen jährlichen Umschuldungen zwischen 1993 und 1995 erreichte Russland im April 1996 ein wegweisendes mehrjähriges Abkommen mit dem Pariser Club, bei dem 38,7 Milliarden US-Dollar an geerbten sowjetischen Staatsschulden über fünfundzwanzig Jahre mit einer sechsjährigen tilgungsfreien Zeit umstrukturiert wurden. Achtzehn Monate später, von Oktober bis Dezember 1997, schloss Moskau ein mehrjähriges Londoner-Club-Abkommen ab, das etwa 32 Milliarden US-Dollar an Kapital und überfälligen Zinsen von Geschäftsbankkrediten der Wneschekonombank abdeckte, wobei ausgefallene sowjetische Kredite gegen vierundzwanzigjährige Principal Notes (PRINs) und zwanzigjährige Interest Arrears Notes (IANs) getauscht wurden. ^[6]

Dann kam die russische Finanzkrise vom 17. August 1998. Angesichts eines jährlichen externen Schuldendienstes von 18 Milliarden US-Dollar, der nach dem Zusammenbruch des Rubels 80 bis 90 Prozent der föderalen Steuereinnahmen verschlungen hätte, stellte Moskau die Zahlungen für inländische GKO-Anleihen im Wert von 40 Milliarden US-Dollar ein und setzte die Zahlungen für die Verpflichtungen aus der Sowjetzeit gegenüber dem Pariser und dem Londoner Club aus, während es den Schuldendienst für die nach 1991 begebenen Eurobonds der Russischen Föderation gewissenhaft fortsetzte. Als sich die Ölpreise 1999–2000 zu erholen begannen, erreichte Russland erhebliche Zugeständnisse bei seinen geerbten sowjetischen kommerziellen Schulden. Im Februar 2000 (abgeschlossen im August 2000) stimmte der Londoner Club einem Schuldenerlass von 36,5 Prozent des Nennwerts der 31,8 Milliarden US-Dollar an VEB-PRINs und IANs zu und wandelte den verbleibenden Saldo in 21,2 Milliarden US-Dollar an dreißigjährigen Eurobonds der Russischen Föderation mit Fälligkeit im Jahr 2030 um. Im August 1999 gewährte der Pariser Club ebenfalls eine kurzfristige Umschuldung von 8,1 Milliarden US-Dollar an Schuldenrückständen aus der Sowjetzeit. ^[7]

Kudrins Öl-Stabilisierungsfonds und die vorzeitige Rückzahlung an den Pariser Club im Jahr 2006#

Russlands fiskalischer Kurs kehrte sich während des globalen Rohstoffbooms von 2000 bis 2008 vollständig um. Als der Preis für Urals-Rohöl von unter 12 US-Dollar pro Barrel im Jahr 1998 auf über 60 US-Dollar pro Barrel in den Jahren 2005–2006 stieg, wuchsen die Überschüsse des föderalen Haushalts und die Devisenreserven der Bank von Russland in einem beispiellosen Tempo. Entschlossen, eine Wiederholung des Bankrotts von 1998 zu verhindern und die Petrodollar-Zuflüsse gegen die inländische Inflation zu sterilisieren, gründete Finanzminister Alexei Kudrin am 1. Januar 2004 den Stabilisierungsfonds der Russischen Föderation. ^[8]

Gemäß dem von Kudrin entworfenen Mechanismus des Haushaltsgesetzbuches wurden alle Einnahmen aus der föderalen Mineralgewinnungssteuer und den Rohölexportzöllen, die über einem gesetzlich festgelegten Schwellenpreis (ursprünglich 2004 auf 20 US-Dollar pro Barrel Urals-Rohöl festgesetzt und 2006 auf 27 US-Dollar pro Barrel angehoben) lagen, automatisch aus dem allgemeinen Haushalt in den Stabilisierungsfonds überführt. Anstatt die unerwarteten Einnahmen im Inland auszugeben, erhielt das Finanzministerium die parlamentarische Genehmigung, die Bestände des Stabilisierungsfonds für die vorzeitige Rückzahlung hochverzinslicher Auslandsschulden zu verwenden.

Im Januar 2005 zahlte Russland seine verbleibenden Verbindlichkeiten in Höhe von 3,3 Milliarden US-Dollar gegenüber dem Internationalen Währungsfonds drei Jahre vor dem geplanten Termin vollständig zurück, gefolgt von einer ersten vorzeitigen Rückzahlung in Höhe von 15 Milliarden US-Dollar an den Pariser Club im Mai 2005. Am 15. und 16. Juni 2006 schlossen russische Unterhändler unter der Leitung des stellvertretenden Finanzministers Sergei Stortschak in Paris eine endgültige Vereinbarung zur Tilgung aller verbleibenden Schulden aus der Sowjetzeit gegenüber den neunzehn Mitgliedsstaaten des Pariser Clubs ab. Die am 21. August 2006 abgeschlossene Transaktion tilgte etwa 21,6 bis 22 Milliarden US-Dollar des verbleibenden Nennwerts der Hauptschuld, was einen Gesamttransfer von 23,7 Milliarden US-Dollar aus dem Stabilisierungsfonds erforderte, sobald die Prämien für den Rückkauf von Anleihen zum Marktwert an Deutschland und andere Gläubiger einbezogen wurden. Die Operation bleibt die größte einzelne vorzeitige Rückzahlung in der Geschichte des Pariser Clubs und ersparte dem russischen Haushalt geschätzte 7,7 Milliarden US-Dollar an zukünftigen Zinsausgaben. Im Februar 2008 wurde der Stabilisierungsfonds, der auf über 150 Milliarden US-Dollar angewachsen war, offiziell in einen zyklischen Reservefonds und einen langfristigen Nationalen Wohlstandsfonds (NWF) aufgeteilt.

Festung Russland, das Einfrieren der Reserven 2022 und der technische Zahlungsausfall gemäß OFAC#

Nach der Annexion der Krim im Jahr 2014 und der ersten Welle von US-amerikanischen und europäischen Finanzsanktionen setzte Moskau verstärkt auf Kudrins konservative Bilanzphilosophie – eine Strategie, die weithin als „Festung Russland“ bezeichnet wurde. Anfang 2022 belief sich die gesamte externe Staatsverschuldung Russlands auf weniger als 40 Milliarden US-Dollar an auf Fremdwährung lautenden Eurobonds, was etwa 2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts entsprach, während die Bank von Russland und der Nationale Wohlstandsfonds etwa 630 Milliarden US-Dollar an internationalen Reserven angehäuft hatten.

Diese souveräne Festung erlitt einen unerwarteten rechtlichen und sanitären Schock, nachdem Russland am 24. Februar 2022 in die Ukraine einmarschiert war. Innerhalb weniger Tage immobilisierten die Vereinigten Staaten, die Europäische Union, das Vereinigte Königreich, Japan und Kanada rund 300 Milliarden Dollar – fast die Hälfte – der Devisenreserven der russischen Zentralbank, die bei westlichen Zentral- und Geschäftsbanken gehalten wurden. Ursprünglich erließ das Office of Foreign Assets Control des US-Finanzministeriums die General License 9A, die eine vorübergehende regulatorische Ausnahme schuf, welche es US-Personen und Banken erlaubte, bis zum 25. Mai 2022 weiterhin Zins- und Tilgungszahlungen auf bestehende russische Staatsanleihen zu erhalten.

Im März und April 2022 nutzte Russland nicht blockierte inländische Deviseneinnahmen, um Kupon- und Tilgungszahlungen in US-Dollar zu leisten. Am 25. Mai 2022 lehnte das OFAC jedoch die Verlängerung der General License 9A ab, wodurch US-Banken und Clearingstellen effektiv daran gehindert wurden, Zahlungen für russische Staatsanleihen abzuwickeln. Tage vor Ablauf der Lizenz, am 20. Mai, überwies das russische Finanzministerium rund 100 Millionen Dollar (bestehend aus 71,25 Millionen Dollar und 26,5 Millionen Euro) über Russlands National Settlement Depository (NSD), um die am 27. Mai fälligen Kupons für seine 2026er Dollar-Euroanleihe und 2036er Euro-Euroanleihe zu bedienen. Als die Europäische Union am 3. Juni 2022 Sanktionen gegen das NSD verhängte und die OFAC-Beschränkungen westliche Korrespondenzbanken blockierten, blieben die Gelder in internationalen Clearing-Kanälen (einschließlich Euroclear) eingefroren und erreichten nie die Konten der Anleihegläubiger.

Präsident Wladimir Putin unterzeichnete daraufhin im Juni 2022 ein Dekret, das darauf abzielte, Russlands Eurobond-Verpflichtungen in Fremdwährung durch die Einzahlung von Rubel-Äquivalenten auf beschränkte Konten des Typs „Typ I“ in Moskau zu begleichen. Da die Prospekte der Anleihen von 2026 und 2036 keine Währungs-Fallback-Klauseln enthielten, die eine Zahlung in Rubel erlaubten, stellte der Ablauf der dreißigtägigen Nachfrist am 27. Juni 2022 ein formelles Zahlungsereignis dar – was zeigt, dass in der modernen Staatsfinanzierung die Kontrolle über die Clearing-Infrastruktur für Dollar und Euro selbst bei einem liquiden Netto-Gläubigerstaat einen technischen Zahlungsausfall erzwingen kann.

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