Die US-Spar- und Kreditkrise: Deregulierung von Bausparkassen, Moral Hazard und der Zusammenbruch der FSLIC

Zu Beginn des Jahres 1980 stützte sich das Hypothekensystem für Wohnimmobilien in den Vereinigten Staaten auf fast 4.000 staatlich und bundesstaatlich zugelassene Spar- und Kreditvereinigungen (S&Ls), allgemein als Thrifts bekannt ^[1][4]. Zusammen kontrollierten diese Institute ein Gesamtvermögen von rund 600 Milliarden Dollar – darunter 480 Milliarden Dollar an Wohnungsbaukrediten, was genau der Hälfte der landesweit ausstehenden 960 Milliarden Dollar an Hypotheken entsprach ^[1]. Innerhalb eines Jahrzehnts war dieser spezialisierte Einlagensektor zum größten amerikanischen Finanzkollaps seit der Großen Depression implodiert ^[1][4]. Zuerst durch steigende Zinssätze unter Druck gesetzt, die ihr materielles Nettovermögen auslöschten, und dann durch Bundes- und Landesgesetze entfesselt, die die Einlagensicherungsgrenzen auf 100.000 Dollar anhoben und gleichzeitig spekulative gewerbliche Kreditvergaben genehmigten, spielten Hunderte von kapitalarmen „Zombie“-Sparkassen mit Gewerbeimmobilien ^[1][2][3]. Als die Resolution Trust Corporation (RTC) am 31. Dezember 1995 ihre Pforten schloss, nachdem sie 747 gescheiterte Sparkassen mit einem Vermögen von mehr als 407 Milliarden Dollar abgewickelt hatte, beliefen sich die Gesamtkosten für die US-Steuerzahler auf geschätzte 124 Milliarden Dollar ^[1].

Die Bilanz der klassischen Spar- und Darlehenskassen und die Zinsfalle (1979–1982)#

Ihre Ursprünge gehen auf genossenschaftliche Bausparkassen des frühen 19. Jahrhunderts zurück – beginnend mit der ersten amerikanischen S&L, die 1831 in Pennsylvania gegründet wurde –, und Sparinstitute waren darauf ausgelegt, Haushaltsersparnisse in langfristiges Wohneigentum zu lenken ^[1]. Bis in die 1980er Jahre operierten S&Ls unter einem eigenständigen regulatorischen Rahmen, der vom Federal Home Loan Bank Board (FHLBB) beaufsichtigt und von der Federal Savings and Loan Insurance Corporation (FSLIC) versichert wurde, getrennt von den Regulierungsbehörden für Geschäftsbanken ^[1][4].

Das traditionelle Geschäftsmodell der Sparinstitute beruhte auf einer strukturellen Fristentransformation: S&Ls sammelten kurzfristige Spareinlagen von Privathaushalten und verliehen diese Gelder als 30-jährige, festverzinsliche Hypotheken für Wohnimmobilien ^[1][2]. In einer Ära stabiler Inflation und vorhersehbarer kurzfristiger Zinssätze erzielten die Sparinstitute eine verlässliche Spanne zwischen den moderaten Zinssätzen, die auf Einlagen gezahlt wurden – begrenzt durch die Obergrenzen der federal Regulation Q –, und den höheren Renditen, die mit Wohnungsbaudarlehen erzielt wurden ^[1][2].

Dieses Modell brach zusammen, als die Inflation und die Marktzinsen in den späten 1970er Jahren in die Höhe schnellten und ihren Höhepunkt erreichten, nachdem der Vorsitzende der Federal Reserve, Paul Volcker, im Oktober 1979 die Geldpolitik straffte ^[1][2]. Erstens zogen Sparer Geld von zinsgebundenen Sparkonten ab und verlagerten es in renditestärkere, ungebundene Geldmarktfonds – ein Abfluss, der als Disintermediation bekannt ist ^[2]. Zweitens, als die Bundesaufsichtsbehörden die Obergrenzen für Einlagenzinsen schrittweise aufhoben, damit die Sparkassen und Darlehenskassen (S&Ls) ihre Finanzierung aufrechterhalten konnten, stiegen die Kosten für kurzfristige Einlagen weit über die festen Zinssätze, die die Institute mit ihren Jahre zuvor abgeschlossenen Hypothekenportfolios erzielten ^[1][2]. Nach Daten der Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) stürzte das aggregierte Nettoeinkommen der 3.993 FSLIC-versicherten Institute von 781 Millionen US-Dollar im Jahr 1980 auf Verluste von 4,6 Milliarden US-Dollar im Jahr 1981 und 4,1 Milliarden US-Dollar im Jahr 1982 ab ^[4].

Gesetzliche Ausweitung der Einlagensicherung und das Deregulierungsexperiment 1980–1982#

Anstatt Hunderte von zinsinsolventen Sparinstituten zu schließen und Verluste sofort zu realisieren, versuchten der Kongress und die Bundesaufsichtsbehörden, der Branche durch zwei weitreichende Gesetze aus ihrem Bilanzloch herauszuhelfen: den Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act (DIDMCA) vom März 1980 und den Garn–St Germain Depository Institutions Act, der am 15. Oktober 1982 von Präsident Ronald Reagan unterzeichnet wurde ^[1][2].

Zusammen veränderten diese Gesetze und parallele bundesstaatliche Vorschriften beide Seiten der Bilanz der Sparinstitute ^[1][2]:

• Über dieselben zwei Jahre brach die materielle Kapitalquote der Branche von 5,3 Prozent der Vermögenswerte (32 Milliarden US-Dollar) im Jahr 1980 auf nur noch 0,5 Prozent (4 Milliarden US-Dollar) im Jahr 1982 ein, wodurch 415 Institute mit einem Vermögen von 220 Milliarden US-Dollar materiell zahlungsunfähig wurden ^[4]. Im Jahr 1980 erhöhte der Kongress die Grenze für die staatliche Einlagensicherung um mehr als das Doppelte, von 40.000 $ auf 100.000 $ pro Konto, während der Garn–St Germain Act von 1982 es Sparkassen ermöglichte, wettbewerbsfähige Money Market Deposit Accounts (MMDAs) und Super NOW-Konten ohne Zinsobergrenzen anzubieten ^[1][2]. Durch die Ausweitung expliziter staatlicher Garantien auf 100.000 $-Tranchen von Groß- und Vermittlergeldern beseitigte die höhere Versicherungsobergrenze den Anreiz für Einleger, die finanzielle Gesundheit einer Sparkasse zu prüfen ^[1][3].
• Selbst tief insolvente Sparkassen konnten unbegrenzt voll versicherte Gelder anziehen, indem sie einfach etwas höhere Einlagenzinsen anboten ^[1]. Deregulierung der Aktivseite: Um die Vermögensrenditen über die festen Hypothekenzinsen für Wohnimmobilien hinaus zu steigern, hob der Garn–St Germain Act staatliche Beschränkungen für Due-on-Sale-Klauseln auf und ermächtigte staatlich zugelassene S&Ls, variabel verzinste Hypotheken, gewerbliche Immobilienkredite sowie nicht-wohnwirtschaftliche Geschäfts- und Verbraucherkredite zu vergeben ^[1][2]. Mehrere staatliche Gesetzgeber – insbesondere in den schnell wachsenden Sun-Belt-Staaten wie Texas und Kalifornien – erließen noch freizügigere Investitionsregeln für staatlich zugelassene Sparkassen, die direkte Eigenkapitalinvestitionen in die Immobilienentwicklung erlaubten ^[1][5].

Aufsichtsrechtliche Nachsicht und der Aufstieg der "Zombie"-Sparkassen (1982–1985)#

Die Kombination aus 100.000 $ staatlicher Einlagensicherung, erweiterten gewerblichen Kreditbefugnissen und aufgebrauchtem Eigenkapital schuf ein schwerwiegendes Moral-Hazard-Problem ^[1][3]. Bis 1983 schätzten die Aufsichtsbehörden, dass die Schließung insolventer S&Ls und die Auszahlung ihrer versicherten Einleger etwa 25 Milliarden $ erfordern würde – mehr als das Vierfache der 6 Milliarden $ an Reserven, die der FSLIC-Versicherungsfonds hielt ^[1][4].

Da der FSLIC das Bargeld zur Liquidation zahlungsunfähiger Institute fehlte und sich die Gesetzgeber gegen die Bereitstellung öffentlicher Mittel sträubten, verabschiedete das Federal Home Loan Bank Board eine Politik der regulatorischen Nachsicht ^[1][4]. Die Kapitalstandards wurden durch Gesetze und regulatorische Rechnungslegungsvorschriften gesenkt, und hunderten faktisch insolventen Instituten – vom Ökonomen Edward Kane als „Zombie“-Sparkassen bezeichnet – wurde gestattet, geöffnet zu bleiben und weiterhin versicherte Einlagen zu sammeln ^[1][2][4].

Wie der Vorsitzende der Federal Reserve, Ben Bernanke, später feststellte, haben die Aktionäre und Manager eines Einlageninstituts, dessen Eigenkapital aufgezehrt ist, fast nichts mehr zu verlieren und sind stark dazu motiviert, „auf Auferstehung zu spielen“ ^[3]. Angetrieben durch hochverzinsliche versicherte Einlagen startete die S&L-Branche einen rasanten Kreditboom: Zwischen 1982 und 1985 wuchs das Gesamtvermögen der Sparkassenbranche um 56 Prozent (ein Anstieg von 686 Milliarden Dollar auf 1,068 Billionen Dollar bei den FSLIC-versicherten Unternehmen), was mehr als das Doppelte der 24-prozentigen Vermögenswachstumsrate bei Geschäftsbanken im gleichen Zeitraum war ^[1][4]. Die Sparkassen verbuchten erhebliche Vorabgebühren für die Kreditvergabe, indem sie spekulative gewerbliche Bürogebäude, Einkaufszentren und Eigentumswohnanlagen finanzierten, wobei sie bei Erfolg der Projekte die Gewinne einstreichen konnten, während sie bei Kreditausfällen das Risiko auf den unterkapitalisierten FSLIC und die Steuerzahler abwälzten ^[1][2][3].

Der Zusammenbruch des Immobilienmarktes in Texas und die Insolvenz der FSLIC (1986–1988)#

Als rückläufige Inflation und fallende Ölpreise Mitte der 1980er Jahre die regionalen Booms bei Gewerbeimmobilien beendeten, brachen die ungesicherten gewerblichen Kreditportfolios aggressiver Sparkassen (S&Ls) zusammen ^[1][4]. Obwohl die materielle Insolvenz nach dem Rückgang der Zinssätze nach 1982 kurzzeitig nachgelassen hatte, überwältigten Kreditverluste aus notleidenden Immobilienkrediten bald die Branche: Bis 1984 und 1985 waren rund 700 FSLIC-versicherte Sparkassen mit einem Vermögen von mehr als 358 Milliarden Dollar materiell insolvent ^[4].

Texas wurde zum nationalen Epizentrum des Zusammenbruchs ^[1]. Nach dem starken Rückgang der Rohölpreise und der Überbauung bei Gewerbeimmobilien zogen sich Zahlungsausfälle durch die texanischen Sparkassen. Im Jahr 1987 war das Überangebot auf dem Markt so gravierend, dass die FSLIC zu dem Schluss kam, es sei billiger, unfertige Eigentumswohnungen, die von einer bankrotten texanischen Sparkasse entlang der Interstate 30 finanziert wurden, abzureißen und zu verbrennen, als sie fertigzustellen und zu verkaufen ^[1]. Bis 1988 – dem Spitzenjahr für FSLIC-versicherte Ausfälle und unterstützte Rettungsaktionen – entfielen mehr als 40 Prozent aller S&L-Ausfälle landesweit auf Sparkassen in Texas ^[1].

Landesweit erreichten die Nettoverluste bei FSLIC-versicherten Sparkassen 1987 7,8 Milliarden Dollar, 1988 13,4 Milliarden Dollar und 1989 17,6 Milliarden Dollar ^[4]. Unter der Last dieser Insolvenzen geriet der FSLIC-Versicherungsfonds selbst in die technische Insolvenz, wobei seine Reserveposition von 4,6 Milliarden Dollar im Jahr 1985 auf minus 6,3 Milliarden Dollar im Jahr 1986, minus 13,7 Milliarden Dollar im Jahr 1987 und minus 75,0 Milliarden Dollar bis Ende 1988 sank ^[4].

FIRREA, die Resolution Trust Corporation und das regulatorische Erbe (1989–1997)#

Da der Sparversicherungsfonds tief insolvent war und sich die Verluste bei offenen Zombie-Instituten anhäuften, schlug der neu vereidigte Präsident George H. W. Bush Anfang 1989 einen umfassenden föderalen Lösungsplan vor, der vom Kongress als Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act of 1989 (FIRREA) verabschiedet wurde ^[1][4].

FIRREA baute die Regulierungsstruktur ab, die den Zusammenbruch der Branche beaufsichtigt hatte: Der Kongress schaffte sowohl das Federal Home Loan Bank Board als auch die insolvente FSLIC ab, ersetzte das Board durch das Office of Thrift Supervision (OTS), übertrug die Einlagensicherung für Sparinstitute an die FDIC und führte strengere Standards für materielles Kapital ein, die den regulatorischen Goodwill über fünf Jahre hinweg auslaufen ließen ^[1][4]. Um den Rückstau an insolventen Verbänden abzuwickeln, gründete und finanzierte FIRREA eine temporäre föderale Vermögensverwaltungsgesellschaft, die Resolution Trust Corporation (RTC) ^[1].

In den folgenden sechs Jahren übernahm die RTC die Zwangsverwaltung oder Konkursverwaltung gescheiterter Sparinstitute, zahlte versicherte Privateinlagen aus oder übertrug sie und versteigerte und verbriefte systematisch Hunderte von Milliarden Dollar an notleidenden gewerblichen Hypotheken und zwangsversteigerten Immobilien ^[1][4]. Als die RTC am 31. Dezember 1995 offiziell geschlossen wurde, hatte sie 747 Spar- und Darlehensvereinigungen mit einem Gesamtvermögen von mehr als 407 Milliarden Dollar abgewickelt, wobei die Gesamtkosten für die US-Steuerzahler auf bis zu 124 Milliarden Dollar geschätzt wurden ^[1]. Nachfolgende retrospektive Analysen – einschließlich der mehrbändigen Studie der FDIC von 1997 History of the Eighties: Lessons for the Future– etablierten das S&L-Debakel als das klassische Beispiel dafür, wie die Ausweitung staatlicher Einlagengarantien bei gleichzeitiger Lockerung von Vermögensbeschränkungen und Verzögerung von Insolvenzschließungen katastrophales Moral Hazard einlädt ^[1][3][4][5].

Theoretischer & Bilanzieller Transmissionsmechanismus#

Nach der Kindleberger-Minsky-Hypothese finanzieller Instabilität (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) sowie Irving Fishers (1933) Schuldendeflationstheorie entstehen systemische Marktkrisen, wenn Kreditexpansion die Bilanzstrukturen von abgesicherter Finanzierung (Hedge Finance) zu spekulativer und Ponzi-Finanzierung verschiebt.

Sobald steigende Refinanzierungskosten den Preisanstieg stoppen, erzwingen Nachschusspflichten (Margin Calls) Notverkäufe, die über sinkende Sicherheitenwerte eine Schuldendeflationsspirale im Bankensystem auslösen.

Quellen und weiterführende Literatur#

1. Kenneth J. Robinson, „ Savings and Loan Crisis,“ Federal Reserve History, 2013-11-22. Zentralbank / Währungsbehörde
2. Gillian Garcia, „ Garn–St Germain Depository Institutions Act of 1982,“ Federal Reserve History, 2013-11-22. Zentralbank / Währungsbehörde
3. Ben S. Bernanke, „ Financial Regulation and the Invisible Hand,“ Board of Governors of the Federal Reserve System, 2007-04-11. Zentralbank / Währungsbehörde
4. Federal Deposit Insurance Corporation, „ The Savings and Loan Crisis and Its Relationship to Banking (Chapter 4),“ History of the Eighties: Lessons for the Future, Vol. 1, 1997. Staatliches Archiv / Amtsblatt
5. Federal Deposit Insurance Corporation, „ History of the Eighties – Lessons for the Future – Volume 1,“ Federal Deposit Insurance Corporation, 1997. Staatliches Archiv / Amtsblatt
6. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Zentralbank / Währungsbehörde
7. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Wissenschaftliche Fachpublikation

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