Financiación de infraestructuras en Alemania: el programa VDE de 1991, la reforma ferroviaria de 1994 y Toll Collect

Cuando la República Democrática Alemana se adhirió a la República Federal de Alemania el 3 de octubre de 1990, cuarenta y cinco años de división de la Guerra Fría habían cortado decenas de corredores ferroviarios y autopistas transfronterizos, dejando además la red de transporte de Alemania Oriental en avanzado deterioro físico. A lo largo de las tres décadas siguientes, el esfuerzo más amplio de reconstrucción Aufbau Ost canalizó aproximadamente entre 1,6 y 2,0 billones de euros en transferencias fiscales y capital de infraestructuras hacia los estados orientales, financiados en parte mediante el recargo federal de solidaridad (Solidaritätszuschlag). En el centro de la modernización del transporte de la Alemania unificada se situaron tres operaciones institucionales y financieras emblemáticas: el lanzamiento, en abril de 1991, de los diecisiete proyectos emblemáticos de Transporte de la Unidad Alemana (Verkehrsprojekte Deutsche Einheit, o VDE); la reforma ferroviaria constitucional (Bahnreform) del 1 de enero de 1994, que fusionó los ferrocarriles estatales de Alemania Occidental y Oriental en Deutsche Bahn AG, al tiempo que aparcaba 67.000 millones de marcos de deuda heredada en el federal Bundeseisenbahnvermögen (BEV); y la accidentada implantación, entre 2003 y 2005, de la asociación público-privada de tarifas por uso para camiones pesados basada en satélites, Toll Collect. ^[1]

El Verkehrsprojekte Deutsche Einheit (VDE) de 1991 y la financiación mediante el «Soli»#

Hacia 1990, el sistema ferroviario de Alemania Oriental (Deutsche Reichsbahn) padecía cuellos de botella generalizados por vías únicas, limitaciones de velocidad causadas por traviesas de hormigón dañadas por los álcalis y una señalización obsoleta, mientras que casi la mitad de la red de autopistas del este se remontaba a losas de hormigón anteriores a 1945. Consciente de que la convergencia económica entre Alemania Occidental y Oriental exigía arterias físicas de gran capacidad, el ministro federal de Transporte Günther Krause y el gabinete del canciller Helmut Kohl aprobaron el Verkehrsprojekte Deutsche Einheit (VDE) el 9 de abril de 1991. ^[2]

El programa VDE designó diecisiete corredores de transporte prioritarios este-oeste y norte-sur —compuestos por nueve mejoras ferroviarias (VDE 1 a VDE 9), siete proyectos de autopistas que sumaban aproximadamente 1.900 kilómetros de Autobahnen nuevas o ampliadas (VDE 10 a VDE 16) y un enlace de vía navegable interior que conectaba Hannover, Magdeburgo y Berlín, incluido el puente acuático de Magdeburgo sobre el Elba (VDE 17)—. Para sortear los ciclos de planificación administrativa plurianuales de Alemania Occidental, el Bundestag promulgó la Ley de Aceleración de la Planificación de Vías de Transporte (Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz) en diciembre de 1991 y creó empresas de gestión de proyectos de propiedad federal como DEGES (Deutsche Einheit Fernstraßenplanungs- und -bau GmbH) y Planungsgesellschaft Bahnbau Deutsche Einheit. ^[3]

Para contribuir a financiar el enorme coste fiscal de la unificación y la reconstrucción de infraestructuras, Bonn introdujo el recargo de solidaridad (Solidaritätszuschlag, o «Soli») el 1 de julio de 1991 —inicialmente un recargo del 7,5 por ciento sobre los impuestos de sociedades y de la renta hasta mediados de 1992, reinstaurado al 7,5 por ciento en 1995 para financiar la incorporación de los estados orientales al sistema federal de nivelación fiscal, y ajustado al 5,5 por ciento en 1998—. A lo largo de tres décadas, la inversión federal acumulada en los diecisiete corredores VDE alcanzó aproximadamente 43.000 millones de euros (dentro de un marco total actualmente previsto de entre 44.000 y 47.000 millones de euros), de los que más de 25.000 millones correspondieron a los nueve ejes ferroviarios. Mientras que el enlace ferroviario de alta velocidad Hannover-Berlín (VDE 4) se inauguró en septiembre de 1998, el proyecto técnicamente más complejo —el VDE 8, el corredor ferroviario de alta velocidad que va de Berlín, pasando por Halle/Leipzig y Erfurt, a través de los puentes y túneles del bosque de Turingia hasta Núremberg y Múnich— costó por sí solo unos 10.000 millones de euros y entró en pleno servicio comercial en diciembre de 2017, reduciendo a menos de cuatro horas el tiempo de viaje en tren entre Berlín y Múnich. ^[4]

La crisis fiscal de los dos ferrocarriles estatales y la Bahnreform de 1994#

Mientras el programa VDE reconstruía las vías físicas, las dos administraciones ferroviarias de propiedad estatal de la Alemania unificada se enfrentaban a una inminente parálisis financiera. En el oeste, la Deutsche Bundesbahn (DB) había perdido una cuota sustancial del mercado de pasajeros y mercancías frente al automóvil y el transporte por carretera desde la década de 1950, acumulando a su vez enormes déficits de explotación y obligaciones de pensiones de funcionarios. En el este, la Deutsche Reichsbahn (DR) sufrió un abrupto desplome del transporte ferroviario de mercancías industriales tras la unión monetaria de 1990, al tiempo que seguía lastrada por un exceso de plantilla y una red ruinosa. ^[5]

A finales de 1993, la deuda conjunta de la Deutsche Bundesbahn y la Deutsche Reichsbahn había alcanzado aproximadamente 67.000 millones de marcos (unos 34.000 millones de euros), y las subvenciones federales anuales más el nuevo endeudamiento superaban los 25.000 millones de marcos al año. Las proyecciones independientes de la Comisión Gubernamental sobre los Ferrocarriles Federales (Regierungskommission Bundesbahn) advertían de que, sin una reforma estructural, el pasivo ferroviario federal acumulado y los déficits de explotación se dispararían por encima de los 400.000 millones de marcos en una década. ^[6]

Tras reformar el artículo 87e de la Ley Fundamental (Grundgesetz) en diciembre de 1993 para permitir la privatización societaria de los ferrocarriles federales y promulgar la Ley de Reorganización Ferroviaria (Eisenbahnneuordnungsgesetz, ENeuOG) el 27 de diciembre de 1993, la histórica Bahnreform entró en vigor el 1 de enero de 1994. La reforma combinó dos pasos institucionales de gran alcance: ^[7]

• Fusión en Deutsche Bahn AG: los fondos federales especiales de la occidental Deutsche Bundesbahn y la oriental Deutsche Reichsbahn se fusionaron y convirtieron en una sociedad anónima de derecho privado, Deutsche Bahn AG (DB AG), de propiedad íntegramente federal y organizada en divisiones comerciales de transporte de pasajeros de larga distancia, transporte de pasajeros regional, mercancías e infraestructura de vías.
• Regionalización y acceso abierto a la red: la responsabilidad y la financiación fiscal federal (Regionalisierungsmittel) de los servicios ferroviarios de pasajeros locales y regionales se transfirieron a los dieciséis estados federados de Alemania (Länder) a partir de 1996, al tiempo que la red ferroviaria nacional se abrió legalmente a operadores de pasajeros y mercancías competidores de terceros bajo la supervisión de la recién creada Autoridad Ferroviaria Federal (Eisenbahn-Bundesamt, EBA).

El Bundeseisenbahnvermögen (BEV) y la segregación de los 67.000 millones de marcos de deuda#

Para dotar a Deutsche Bahn AG de un arranque comercial limpio, capaz de financiar inversiones de capital en el mercado privado de bonos, la Bahnreform de 1994 separó las operaciones comerciales de la nueva sociedad del pasivo histórico de los dos antiguos ferrocarriles estatales. Todos los activos no operativos, los contratos laborales de funcionarios, las obligaciones de pensiones y las deudas acumuladas se transfirieron a una autoridad federal de nueva creación, dependiente del Ministerio de Transporte: el Bundeseisenbahnvermögen (BEV, Patrimonio Ferroviario Federal). ^[8]

Mediante esta reestructuración de balance, el 1 de enero de 1994 el BEV asumió la totalidad de los 67.000 millones de marcos de deuda ferroviaria heredada (absorbida posteriormente por el Fondo federal de Amortización de Deuda, Erblastentilgungsfonds, junto con el pasivo estatal de Alemania Oriental), liberó a Deutsche Bahn AG de aproximadamente 16.000 millones de marcos de pasivos históricos de saneamiento ambiental y técnico en el este de Alemania, y asumió la responsabilidad legal de unos 118.000 empleados ferroviarios funcionarios en activo (Beamte) y más de 400.000 pensionistas ferroviarios. En virtud de un régimen legal de cesión de personal, los funcionarios en activo seguían legalmente empleados por el BEV mientras trabajaban en Deutsche Bahn AG, que reembolsaba al BEV únicamente el coste equivalente de los salarios estándar de convenio colectivo del sector privado. Aunque la segregación de deuda de 1994 permitió a DB AG declarar beneficios de explotación en sus primeros años, los planes de salida a bolsa pospuestos en 2008 y la crónica falta de inversión en el mantenimiento de las vías reavivaron más tarde los debates nacionales sobre la separación entre la rentabilidad comercial y la gestión pública de las infraestructuras. ^[9]

El consorcio Toll Collect y la crisis del peaje por satélite para camiones de 2003-2005#

Cuando el transporte transfronterizo europeo de mercancías por carretera se disparó a través de los corredores de tránsito centrales de Alemania a finales de la década de 1990, el gobierno federal buscó un flujo de ingresos específico basado en el principio de «quien usa, paga», para desplazar la financiación del transporte de los contribuyentes en general a los vehículos comerciales pesados nacionales y extranjeros. En 1999, siguiendo las recomendaciones de la Comisión Pällmann sobre la Financiación de las Infraestructuras de Transporte, Bonn optó por sustituir el disco de tiempo de tarifa plana de la euroviñeta por un peaje electrónico de autopista basado en la distancia (Lkw-Maut) para los camiones de 12 toneladas métricas o más.

En lugar de adoptar las balizas convencionales de microondas en el borde de la carretera ya utilizadas en Austria y Suiza, el Ministerio Federal de Transporte adjudicó en septiembre de 2002 un contrato de asociación público-privada (APP) al consorcio Toll Collect —propiedad en un 45 por ciento de DaimlerChrysler Services AG, en un 45 por ciento de Deutsche Telekom AG y en un 10 por ciento del operador de autopistas francés Cofiroute (autorizado por la Comisión Europea en diciembre de 2002)—. Toll Collect prometió construir el primer sistema de tecnología dual del mundo, que combinaba el seguimiento por satélite del Sistema de Posicionamiento Global (GPS) y la transmisión celular GSM mediante unidades de a bordo (OBU) instaladas en la cabina, destinado tanto a cobrar peajes por distancia a lo largo de 12.000 kilómetros de Autobahnen como a servir de escaparate de las exportaciones de telemática alemanas.

Con un lanzamiento previsto contractualmente para el 31 de agosto de 2003, el proyecto se precipitó en una aguda crisis técnica y política durante el verano de 2003. La inestabilidad del software de las unidades de a bordo, los retrasos en el equipamiento de cientos de miles de camiones y los fallos en las transferencias de transmisión dejaron al sistema incapaz de funcionar de manera fiable. El ministro de Transporte Manfred Stolpe pospuso el lanzamiento de agosto de 2003 y, en febrero de 2004, amenazó con cancelar por completo el contrato del operador, ya que el presupuesto federal perdía aproximadamente 150 millones de euros al mes en ingresos de peaje previstos que necesitaba la Sociedad de Financiación de Infraestructuras de Transporte (VIFG).

Tras una renegociación de urgencia en marzo de 2004, en la que DaimlerChrysler y Deutsche Telekom reorganizaron la gestión del proyecto y aceptaron una implantación técnica en dos fases, Toll Collect entró en funcionamiento el 1 de enero de 2005, con dieciséis meses de retraso. Una vez operativo, el sistema basado en satélites alcanzó una tasa de cumplimiento y precisión superior al 99 por ciento. Sin embargo, el retraso de dieciséis meses desencadenó una batalla de arbitraje de catorce años en la que el gobierno federal reclamó más de 7.000 millones de euros en ingresos perdidos, penalizaciones contractuales e intereses, resuelta solo en julio de 2018, cuando Daimler y Deutsche Telekom acordaron un acuerdo final de compensación de 3.200 millones de euros, justo antes de que el Estado alemán asumiera el 100 por ciento de la propiedad de Toll Collect GmbH el 1 de septiembre de 2018. Con las ampliaciones posteriores a las carreteras federales y a clases de peso inferiores, el sistema se convirtió en la columna vertebral financiera de la financiación de las infraestructuras alemanas de carretera y ferrocarril, generando más de 7.000 a 8.000 millones de euros anuales para las redes federales de transporte.

Mecanismo Teórico y Transmisión de Balance#

Según la hipótesis de la inestabilidad financiera de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) y la teoría de la deflación por deuda de Irving Fisher (1933), las burbujas especulativas se tornan sistémicas cuando la expansión crediticia desplaza los balances desde el financiamiento cubierto hacia estructuras especulativas y Ponzi dependientes del apalancamiento a corto plazo.

Cuando el giro monetario detiene el alza de precios, las ventas forzadas por llamadas de margen desencadenan una espiral de deflación por deuda que contrae el crédito bancario.

Fuentes y lecturas adicionales#

1. Bundesministerium für Digitales und Verkehr, «Sachstandsbericht Verkehrsprojekte Deutsche Einheit (VDE),» Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMV), 2023. Referencia Histórica y Financiera
2. Bundeszentrale für politische Bildung, «Verkehrsprojekte Deutsche Einheit,» Bundeszentrale für politische Bildung, 2020-09-02. Referencia Histórica y Financiera
3. Bundeszentrale für politische Bildung, «1. Januar 1994: Bahnreform und Gründung der Deutschen Bahn AG,» Bundeszentrale für politische Bildung, 2012. Referencia Histórica y Financiera
4. Deutsche Bahn AG, «Die Bahnreform,» Deutsche Bahn AG, 2014. Referencia Histórica y Financiera
5. Bundeseisenbahnvermögen (BEV), «Das Bundeseisenbahnvermögen: Aufgaben und Geschichte,» Bundeseisenbahnvermögen, 2023. Referencia Histórica y Financiera
6. European Commission, «Commission clears Toll Collect joint venture between DaimlerChrysler, Deutsche Telekom and Cofiroute,» European Commission Press Corner, 2002-12-20. Institución Financiera Internacional
7. Deutscher Bundestag, «Drucksache 15/2156: Einführung der Lkw-Maut und das Konsortium Toll Collect,» Deutscher Bundestag, 2003-12-09. Referencia Histórica y Financiera
8. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banco Central / Autoridad Monetaria
9. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Investigación Académica Arbitrada

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