Deutsche Infrastrukturfinanzierung: Das VDE-Programm von 1991, die Bahnreform von 1994 und Toll Collect

Als die Deutsche Demokratische Republik am 3. Oktober 1990 der Bundesrepublik Deutschland beitrat, hatten 45 Jahre der Teilung im Kalten Krieg Dutzende von grenzüberschreitenden Eisenbahnkorridoren und Autobahnen durchtrennt und das ostdeutsche Verkehrsnetz in einem Zustand fortgeschrittenen physischen Verfalls hinterlassen. In den folgenden drei Jahrzehnten lenkte das umfassendere Wiederaufbauprogramm Aufbau Ost rund 1,6 bis 2,0 Billionen Euro an Finanztransfers und Infrastrukturkapital in die östlichen Bundesländer, teilweise finanziert durch den bundesweiten Solidaritätszuschlag (Solidaritätszuschlag). Im Zentrum der Verkehrssanierung des vereinten Deutschlands standen drei wegweisende institutionelle und finanzielle Maßnahmen: der Start der siebzehn Vorzeigeprojekte der Verkehrsprojekte der Deutschen Einheit (Verkehrsprojekte Deutsche Einheit oder VDE) im April 1991, die verfassungsrechtliche Eisenbahnreform (Bahnreform) vom 1. Januar 1994, welche die Staatsbahnen West- und Ostdeutschlands zur Deutschen Bahn AG fusionierte und gleichzeitig 67 Milliarden DM an Altlasten im bundeseigenen Bundeseisenbahnvermögen (BEV) parkte, sowie die von Problemen geplagte Einführung der satellitengestützten öffentlich-privaten Partnerschaft Toll Collect zur Erhebung von Lkw-Mautgebühren in den Jahren 2003 bis 2005. ^[1]

Die Verkehrsprojekte Deutsche Einheit (VDE) von 1991 und die Soli-Finanzierung#

Bis 1990 litt das ostdeutsche Eisenbahnsystem (Deutsche Reichsbahn) unter weitverbreiteten eingleisigen Engpässen, Geschwindigkeitsbeschränkungen aufgrund von alkaligeschädigten Betonschwellen und veralteter Signaltechnik, während fast die Hälfte des östlichen Autobahnnetzes noch aus Betonplatten aus der Zeit vor 1945 bestand. In der Erkenntnis, dass die wirtschaftliche Annäherung zwischen West- und Ostdeutschland leistungsfähige physische Verkehrsadern erforderte, billigten Bundesverkehrsminister Günther Krause und das Kabinett von Bundeskanzler Helmut Kohl am 9. April 1991 die Verkehrsprojekte Deutsche Einheit (VDE). ^[2]

Das VDE-Programm wies siebzehn vorrangige Ost-West- und Nord-Süd-Verkehrskorridore aus – darunter neun Eisenbahnausbauten (VDE 1 bis VDE 9), sieben Autobahnprojekte mit insgesamt rund 1.900 Kilometern neuen oder erweiterten Autobahnen (VDE 10 bis VDE 16) sowie eine Binnenwasserstraßenverbindung zwischen Hannover, Magdeburg und Berlin einschließlich der Kanalbrücke Magdeburg über die Elbe (VDE 17). Um die mehrjährigen administrativen Planungszyklen Westdeutschlands zu umgehen, verabschiedete der Bundestag im Dezember 1991 das Gesetz zur Beschleunigung der Verkehrswegeplanung (Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz) und gründete bundeseigene Projektmanagementgesellschaften wie die DEGES (Deutsche Einheit Fernstraßenplanungs- und -bau GmbH) und die Planungsgesellschaft Bahnbau Deutsche Einheit. ^[3]

Zur Mitfinanzierung der enormen fiskalischen Kosten der Wiedervereinigung und des Infrastrukturwiederaufbaus führte Bonn am 1. Juli 1991 den Solidaritätszuschlag (Solidaritätszuschlag oder „Soli“) ein – zunächst als 7,5-prozentigen Aufschlag auf die Körperschafts- und Einkommensteuer bis Mitte 1992, der 1995 mit 7,5 Prozent wieder eingeführt wurde, um die Einbeziehung der östlichen Bundesländer in den bundesstaatlichen Finanzausgleich zu finanzieren, und 1998 auf 5,5 Prozent angepasst wurde. Über drei Jahrzehnte hinweg erreichten die kumulierten Bundesinvestitionen in die siebzehn VDE-Korridore rund 43 Milliarden Euro (bei einem derzeit prognostizierten Gesamtrahmen von etwa 44 bis 47 Milliarden Euro), darunter mehr als 25 Milliarden Euro für die neun Schienenachsen. Während die Schnellfahrstrecke Hannover–Berlin (VDE 4) im September 1998 eröffnet wurde, kostete das technisch komplexeste Projekt – VDE 8, die Hochgeschwindigkeitsstrecke von Berlin über Halle/Leipzig und Erfurt durch die Brücken und Tunnel des Thüringer Waldes nach Nürnberg und München – allein rund 10 Milliarden Euro und nahm im Dezember 2017 den vollständigen kommerziellen Betrieb auf, wodurch die Fahrzeit mit dem Zug zwischen Berlin und München auf unter vier Stunden verkürzt wurde. ^[4]

Die Finanzkrise der beiden Staatsbahnen und die Bahnreform von 1994#

Während das VDE-Programm die physischen Gleisanlagen wiederaufbaute, standen die beiden staatlichen Eisenbahnverwaltungen des vereinten Deutschlands vor der drohenden finanziellen Handlungsunfähigkeit. Im Westen hatte die Deutsche Bundesbahn (DB) seit den 1950er Jahren erhebliche Marktanteile im Personen- und Güterverkehr an das Auto und den Straßengüterverkehr verloren und gleichzeitig massive Betriebsdefizite und Pensionsverpflichtungen für Beamte angehäuft. Im Osten erlebte die Deutsche Reichsbahn (DR) nach der Währungsunion 1990 einen abrupten Einbruch im industriellen Schienengüterverkehr, während sie weiterhin durch Überbesetzung und ein marodes Netz belastet blieb. ^[5]

Bis Ende 1993 hatten die kombinierten Schulden von Deutsche Bundesbahn und Deutsche Reichsbahn etwa 67 Milliarden DM (rund 34 Milliarden Euro) erreicht, und die jährlichen Bundeszuschüsse zuzüglich der Neuverschuldung überstiegen 25 Milliarden DM pro Jahr. Unabhängige Prognosen der Regierungskommission für die Bundesbahnen (Regierungskommission Bundesbahn) warnten davor, dass die kumulierten Verbindlichkeiten und Betriebsdefizite der Bundesbahnen ohne Strukturreformen innerhalb eines Jahrzehnts auf über 400 Milliarden DM anwachsen würden. ^[6]

Nach der Änderung von Artikel 87e der Verfassung (Grundgesetz) im Dezember 1993 zur Ermöglichung der Umwandlung der Bundesbahnen in Kapitalgesellschaften und der Verabschiedung des Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (Eisenbahnneuordnungsgesetz, ENeuOG) am 27. Dezember 1993 trat am 1. Januar 1994 die historische Bahnreform in Kraft. Die Reform kombinierte zwei weitreichende institutionelle Schritte: ^[7]

• Fusion zur Deutschen Bahn AG: Die Bundessondervermögen der westdeutschen Deutsche Bundesbahn und der ostdeutschen Deutsche Reichsbahn wurden zusammengelegt und in eine privatrechtliche Aktiengesellschaft, die Deutsche Bahn AG (DB AG), umgewandelt, die sich vollständig im Besitz des Bundes befindet und in kaufmännische Geschäftsbereiche für den Personenfernverkehr, den Personennahverkehr, den Güterverkehr und die Fahrweginfrastruktur gegliedert ist.
• Regionalisierung und offener Netzzugang: Die Zuständigkeit und die Bundessteuermittel (Regionalisierungsmittel) für den Schienenpersonennahverkehr wurden ab 1996 auf die sechzehn deutschen Bundesländer (Länder) übertragen, während das nationale Schienennetz unter der Aufsicht des neu geschaffenen Bundesamtes für das Eisenbahnwesen (Eisenbahn-Bundesamt, EBA) rechtlich für konkurrierende dritte Personen- und Güterverkehrsbetreiber geöffnet wurde.

Das Bundeseisenbahnvermögen (BEV) und die Ausgliederung der Schulden in Höhe von 67 Milliarden DM#

Um der Deutschen Bahn AG einen sauberen wirtschaftlichen Start zu ermöglichen, der die Finanzierung von Investitionen auf dem privaten Anleihemarkt erlaubte, trennte die Bahnreform von 1994 den kommerziellen Betrieb der neuen Gesellschaft von den historischen Verbindlichkeiten der beiden ehemaligen Staatsbahnen. Alle nicht betriebsnotwendigen Vermögenswerte, Beamtenarbeitsverträge, Pensionsverpflichtungen und angehäuften Schulden wurden auf eine neu geschaffene Bundesbehörde unter dem Verkehrsministerium übertragen: das Bundeseisenbahnvermögen (BEV, Bundesvermögen der Eisenbahnen). ^[8]

Durch diese Bilanzumstrukturierung am 1. Januar 1994 übernahm das BEV die gesamten 67 Milliarden DM an Eisenbahn-Altschulden (die später zusammen mit den ostdeutschen Staatsverbindlichkeiten in den Schuldentilgungsfonds des Bundes, den Erblastentilgungsfonds, überführt wurden), entlastete die Deutsche Bahn AG von rund 16 Milliarden DM an historischen ökologischen und technischen Sanierungsverpflichtungen in Ostdeutschland und übernahm die rechtliche Verantwortung für rund 118.000 aktive Eisenbahnbeamte (Beamte) sowie über 400.000 Eisenbahnpensionäre. Im Rahmen einer gesetzlichen Personalüberlassung blieben die aktiven Beamten rechtlich beim BEV angestellt, während sie bei der Deutschen Bahn AG arbeiteten, welche dem BEV lediglich die entsprechenden Kosten für tarifliche Standardlöhne der Privatwirtschaft erstattete. Obwohl die Schuldenausgliederung von 1994 es der DB AG ermöglichte, in ihren Anfangsjahren Betriebsgewinne auszuweisen, entfachten verschobene Pläne für einen Börsengang im Jahr 2008 und chronische Unterinvestitionen in die Gleisinstandhaltung später erneut nationale Debatten über die Trennung von kommerzieller Rentabilität und öffentlicher Infrastrukturverantwortung. ^[9]

Das Toll-Collect-Konsortium und die Satelliten-Lkw-Maut-Krise 2003–2005#

Als der europäische grenzüberschreitende Straßengüterverkehr in den späten 1990er Jahren auf den zentralen Transitkorridoren Deutschlands stark anstieg, suchte die Bundesregierung nach einer zweckgebundenen, nutzerfinanzierten Einnahmequelle, um die Verkehrsfinanzierung von den allgemeinen Steuerzahlern auf in- und ausländische schwere Nutzfahrzeuge zu verlagern. Im Jahr 1999 entschied sich Bonn den Empfehlungen der Pällmann-Kommission zur Verkehrsinfrastrukturfinanzierung folgend dafür, die pauschale Eurovignetten-Zeitkarte durch eine streckenbezogene elektronische Autobahnmaut (Lkw-Maut) für Lastkraftwagen ab 12 Tonnen zu ersetzen.

Anstatt herkömmliche Mikrowellen-Baken am Straßenrand zu übernehmen, wie sie bereits in Österreich und der Schweiz verwendet wurden, vergab das Bundesverkehrsministerium im September 2002 einen Vertrag über eine öffentlich-private Partnerschaft (ÖPP) an das Konsortium Toll Collect – an dem die DaimlerChrysler Services AG zu 45 Prozent, die Deutsche Telekom AG zu 45 Prozent und der französische Autobahnbetreiber Cofiroute zu 10 Prozent beteiligt waren (von der Europäischen Kommission im Dezember 2002 genehmigt). Toll Collect versprach den Aufbau des weltweit ersten Dual-Technologie-Systems, das die Satellitenortung über das Global Positioning System (GPS) und die GSM-Mobilfunkübertragung über fahrzeuginterne On-Board-Units (OBUs) kombinierte. Dies sollte sowohl der Erhebung von Streckenmautgebühren auf 12.000 Kilometern Autobahnen dienen als auch ein Vorzeigeprojekt für deutsche Telematik-Exporte sein.

Das Projekt, dessen Start vertraglich für den 31. August 2003 vorgesehen war, geriet im Sommer 2003 in eine akute technische und politische Krise. Software-Instabilitäten in den On-Board-Units, Verzögerungen bei der Ausrüstung von Hunderttausenden von Lkw und fehlerhafte Übertragungsübergaben führten dazu, dass das System nicht zuverlässig betrieben werden konnte. Verkehrsminister Manfred Stolpe verschob den Start im August 2003 und drohte im Februar 2004 damit, den Betreibervertrag komplett zu kündigen, da dem Bundeshaushalt monatlich rund 150 Millionen Euro an erwarteten Mauteinnahmen entgingen, die von der Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft (VIFG) benötigt wurden.

Nach einer Notfall-Neuverhandlung im März 2004, bei der DaimlerChrysler und die Deutsche Telekom das Projektmanagement überarbeiteten und einer zweistufigen technischen Einführung zustimmten, ging Toll Collect am 1. Januar 2005 in Betrieb – sechzehn Monate hinter dem Zeitplan. Sobald es in Betrieb war, erreichte das satellitengestützte System eine Erfassungs- und Genauigkeitsrate von über 99 Prozent. Die sechzehnmonatige Verzögerung löste jedoch einen vierzehnjährigen Schiedsstreit aus, in dem der Bund über 7 Milliarden Euro an entgangenen Einnahmen, Vertragsstrafen und Zinsen forderte. Dieser wurde erst im Juli 2018 beigelegt, als Daimler und die Deutsche Telekom einer abschließenden Entschädigungszahlung in Höhe von 3,2 Milliarden Euro zustimmten, kurz bevor der deutsche Staat am 1. September 2018 die 100-prozentige Eigentümerschaft an der Toll Collect GmbH übernahm. Mit späteren Ausweitungen auf Bundesstraßen und niedrigere Gewichtsklassen wurde das System zum finanziellen Rückgrat der deutschen Straßen- und Schieneninfrastrukturfinanzierung und generiert jährlich mehr als 7 bis 8 Milliarden Euro für die Bundesverkehrsnetze.

Theoretischer & Bilanzieller Transmissionsmechanismus#

Nach der Kindleberger-Minsky-Hypothese finanzieller Instabilität (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) sowie Irving Fishers (1933) Schuldendeflationstheorie entstehen systemische Marktkrisen, wenn Kreditexpansion die Bilanzstrukturen von abgesicherter Finanzierung (Hedge Finance) zu spekulativer und Ponzi-Finanzierung verschiebt.

Sobald steigende Refinanzierungskosten den Preisanstieg stoppen, erzwingen Nachschusspflichten (Margin Calls) Notverkäufe, die über sinkende Sicherheitenwerte eine Schuldendeflationsspirale im Bankensystem auslösen.

Quellen und weiterführende Literatur#

1. Bundesministerium für Digitales und Verkehr, „Sachstandsbericht Verkehrsprojekte Deutsche Einheit (VDE),“ Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMV), 2023. Historische & Finanzielle Referenz
2. Bundeszentrale für politische Bildung, „Verkehrsprojekte Deutsche Einheit,“ Bundeszentrale für politische Bildung, 2020-09-02. Historische & Finanzielle Referenz
3. Bundeszentrale für politische Bildung, „1. Januar 1994: Bahnreform und Gründung der Deutschen Bahn AG,“ Bundeszentrale für politische Bildung, 2012. Historische & Finanzielle Referenz
4. Deutsche Bahn AG, „Die Bahnreform,“ Deutsche Bahn AG, 2014. Historische & Finanzielle Referenz
5. Bundeseisenbahnvermögen (BEV), „Das Bundeseisenbahnvermögen: Aufgaben und Geschichte,“ Bundeseisenbahnvermögen, 2023. Historische & Finanzielle Referenz
6. European Commission, „Commission clears Toll Collect joint venture between DaimlerChrysler, Deutsche Telekom and Cofiroute,“ European Commission Press Corner, 2002-12-20. Internationale Finanzinstitution
7. Deutscher Bundestag, „Drucksache 15/2156: Einführung der Lkw-Maut und das Konsortium Toll Collect,“ Deutscher Bundestag, 2003-12-09. Historische & Finanzielle Referenz
8. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Zentralbank / Währungsbehörde
9. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Wissenschaftliche Fachpublikation

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