Les fermetures de banques indonésiennes de 1997, le scandale BLBI de 144,5 billions de roupies et l’IBRA

Le samedi 1er novembre 1997, le ministre indonésien des Finances Mar’ie Muhammad et le gouverneur de Bank Indonesia Soedradjad Djiwandono annoncèrent la fermeture et la liquidation immédiates de 16 banques commerciales privées insolvables. Conçue en concertation avec le Fonds monétaire international (FMI) comme une démonstration décisive de réforme censée extirper les prêteurs fragiles et politiquement connectés et restaurer la confiance dans la roupie indonésienne en chute libre, la mesure obtint exactement l’inverse. Exécutées dans un système bancaire dépourvu de tout dispositif formel de garantie des dépôts et de tout critère transparent quant aux banques supplémentaires susceptibles d’être fermées ensuite, les fermetures du 1er novembre déclenchèrent une panique bancaire nationale parmi les 222 banques commerciales restantes d’Indonésie. ^[1]

Au cours des 18 mois suivants, ce qui avait commencé comme une dépréciation monétaire dégénéra en l’un des effondrements bancaires les plus destructeurs et les plus coûteux sur le plan budgétaire de l’histoire moderne. Cherchant à maintenir le système de paiement en vie au milieu de ruées incessantes des déposants, Bank Indonesia injecta 144,5 billions de roupies de crédits de liquidité d’urgence de la banque centrale — connus sous le nom de Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) — dans 48 banques commerciales, avant que l’Agence suprême d’audit d’Indonésie (BPK) ne découvre par la suite que plus de 95 pour cent de ces fonds avaient été détournés vers des prêts à des initiés, de la spéculation sur les changes et des transferts offshore. En mai 1998, alors que des émeutes faisaient tomber le régime du Nouvel Ordre, vieux de trente-deux ans, du président Suharto, la toute nouvelle Agence indonésienne de restructuration bancaire (IBRA, ou BPPN) fut contrainte de saisir le plus grand prêteur privé du pays, la Bank Central Asia (BCA) du groupe Salim, et de recapitaliser le secteur bancaire en ruine au moyen d’obligations publiques dépassant 50 pour cent du produit intérieur brut de l’Indonésie. ^[2]

La déréglementation Pakto 88 et le capitalisme de connivence bancaire sous Suharto#

La fragilité structurelle du système bancaire indonésien remontait à octobre 1988, lorsque le gouvernement adopta le vaste train de déréglementation connu sous le nom de Pakto 88. En abaissant les exigences minimales de capital à seulement 10 milliards de roupies (environ 5,8 millions de dollars à l’époque) et en levant un moratoire de dix-sept ans sur les nouvelles licences bancaires, Pakto 88 déclencha une explosion du nombre d’agréments de banques privées. Entre 1988 et le milieu de 1997, le nombre de banques commerciales en activité en Indonésie passa de 111 à 238 — se composant de sept banques d’État géantes, 160 banques commerciales privées nationales, 27 banques régionales de développement et 44 banques étrangères et coentreprises. ^[3]

Dans la pratique, presque tous les grands conglomérats indonésiens (konglomerat) et membres de la famille du président Suharto fondèrent ou acquirent une banque privée pour servir de bras financier captif. Mobilisant les dépôts de détail en roupies et en dollars en offrant des taux d’intérêt élevés, ces banques réacheminaient directement les prêts vers les projets immobiliers, pétrochimiques, forestiers et d’infrastructure de leurs actionnaires de contrôle. Bien que Bank Indonesia eût promulgué des limites légales strictes d’octroi de crédit (Batas Maksimum Pemberian Kredit, ou BMPK) plafonnant les prêts aux parties affiliées à 20 pour cent du capital d’une banque, les propriétaires politiquement protégés contournaient couramment ce plafond au moyen de sociétés fictives et de montages de prêts croisés, tandis que les inspecteurs de la banque centrale étaient impuissants à les sanctionner. ^[4]

Dans le même temps, les entreprises et les banques indonésiennes s’étaient gavées de dette à court terme en dollars américains non couverte, bercées par la politique prévisible de taux de change en bande glissante de Bank Indonesia, qui dépréciait la roupie d’environ 4 à 5 pour cent par an face au dollar. En juin 1997, les banques indonésiennes détenaient 209 milliards de dollars de passifs totaux, tandis que les entreprises privées devaient plus de 65 milliards de dollars de dette offshore non couverte. ^[5]

1er novembre 1997 : la fermeture de 16 banques et la contagion systémique#

À la suite de la dévaluation du baht thaïlandais en juillet 1997, la pression spéculative submergea la bande d’intervention de Bank Indonesia. Le 14 août 1997, l’Indonésie abandonna sa bande de change administrée et laissa flotter la roupie. Alors que les entreprises nationales se précipitaient pour acheter des dollars afin de couvrir leurs dettes extérieures non couvertes, la roupie glissa de 2 450 roupies pour un dollar américain en juillet à plus de 3 600 roupies en octobre, tandis que Bank Indonesia relevait temporairement les taux d’intérêt interbancaires au jour le jour au-dessus de 60 pour cent, étranglant la liquidité bancaire. ^[6]

Le 31 octobre 1997, Jakarta signa sa première lettre d’intention avec le FMI pour un plan de sauvetage international de 43 milliards de dollars. L’une des conditions centrales de l’accord était la fermeture immédiate des banques non viables. Dès le lendemain, le 1er novembre 1997, le gouvernement révoqua les licences d’exploitation de 16 banques privées insolvables — représentant environ 2,5 pour cent de l’ensemble des actifs du secteur bancaire. ^[7]

Pour montrer que les proches du président n’étaient plus intouchables, la liste des 16 établissements fermés comprenait trois banques partiellement détenues par la famille immédiate du président Suharto : la Bank Andromeda (détenue à 25 pour cent par le deuxième fils de Suharto, Bambang Trihatmodjo, aux côtés du magnat Prajogo Pangestu), la Bank Industri (en partie détenue par la fille de Suharto Siti Hedijanti « Titiek » Prabowo) et la Bank Jakarta (contrôlée par le demi-frère de Suharto Probosutedjo). ^[8]

Trois erreurs de calcul institutionnelles transformèrent les fermetures du 1er novembre en catastrophe systémique. Premièrement, l’Indonésie ne disposait d’aucun système de garantie des dépôts ; les autorités n’annoncèrent qu’un remboursement ponctuel à hauteur de 20 millions de roupies (environ 6 000 dollars) par compte de déposant, laissant les trésoriers d’entreprise et les ménages aisés totalement exposés en cas de fermeture future. Deuxièmement, des rumeurs circulèrent aussitôt dans tout Jakarta selon lesquelles le FMI et Bank Indonesia détenaient une liste secrète de plusieurs dizaines d’autres banques fragiles destinées à une seconde vague de liquidations. Troisièmement, le président Suharto sapa publiquement son propre ministre des Finances : furieux de la fermeture de la Bank Andromeda, Bambang Trihatmodjo intenta une action en justice contre Mar’ie Muhammad et obtint, en l’espace de deux semaines, l’autorisation d’acheter un autre petit prêteur, la Bank Alfa, et de transférer les agences, le personnel et les actifs de la Bank Andromeda directement dans la nouvelle entité — tandis que Probosutedjo défiait l’ordre de liquidation et maintenait la Bank Jakarta ouverte.

Voyant que ni les droits de propriété ni les règles de la banque centrale ne tenaient bon, les déposants furent pris de panique. Tout au long de novembre et décembre 1997, une immense fuite vers la sécurité balaya les 222 banques survivantes d’Indonésie. Des milliards de dollars de dépôts s’écoulèrent des banques privées nationales vers les banques d’État, les succursales de banques étrangères à Jakarta ou les comptes offshore à Singapour, paralysant le marché interbancaire national.

Le scandale BLBI de liquidité de la banque centrale de 144,5 billions de roupies#

Alors que des dizaines de banques privées se retrouvaient à court de liquidités pour honorer leurs obligations de compensation quotidiennes auprès de Bank Indonesia, la banque centrale fut confrontée à un dilemme déchirant : soit rejeter les chèques de compensation à découvert et déclencher une réaction en chaîne de dizaines de fermetures de banques imprévues, soit couvrir automatiquement les déficits de compensation au moyen de découverts d’urgence de la banque centrale. Sur ordre du président Suharto de ne fermer aucune autre banque, Bank Indonesia opta pour des injections de liquidité illimitées.

Sous la bannière de l’assistance en liquidité de Bank Indonesia (Bantuan Likuiditas Bank Indonesia, ou BLBI), la banque centrale regroupa de multiples facilités d’urgence de découvert, de guichet d’escompte et de remplacement interbancaire à la fin de 1997 et en 1998. Lorsque le robinet de liquidité d’urgence fut enfin maîtrisé, Bank Indonesia avait décaissé la somme vertigineuse de 144,5 billions de roupies (soit environ 14 à 18 milliards de dollars pendant la crise, ou plus de 15 pour cent du PIB indonésien de 1998) au profit de 48 banques commerciales.

Au lieu de stabiliser la monnaie, la création monétaire non stérilisée du BLBI alimenta un cercle vicieux : la roupie s’effondra au-delà de 10 000 roupies pour un dollar en janvier 1998 et atteignit près de 16 500 roupies pour un dollar en juin 1998, tandis que l’inflation annuelle grimpait vers 78 pour cent. Pire encore, les propriétaires de banques comprirent rapidement que les avances BLBI étaient décaissées pratiquement sans vérification des garanties ni supervision sur place.

En août 2000, l’Agence suprême d’audit d’Indonésie (Badan Pemeriksa Keuangan, ou BPK) publia un audit d’investigation majeur du programme BLBI de 144,5 billions de roupies. La BPK conclut que 138,4 billions de roupies — soit 95,78 pour cent de l’ensemble des 144,5 billions de roupies décaissés — constituaient des pertes potentielles pour l’État résultant de violations réglementaires flagrantes, de fraudes et de détournements commis tant par les banquiers bénéficiaires que par les responsables de la banque centrale. Plutôt que d’utiliser les fonds BLBI uniquement pour faire face aux ruées sur les dépôts de détail, des magnats politiquement connectés chez les principaux bénéficiaires — tels que la Bank Dagang Nasional Indonesia (BDNI, qui absorba 37 billions de roupies) de Sjamsul Nursalim, la Bank Umum Nasional de Bob Hasan et Ongko, et la Bank Modern — canalisèrent des milliers de milliards de roupies de liquidités d’urgence de la banque centrale vers leurs propres empires d’entreprises affiliées, financèrent de nouveaux investissements de groupe, transférèrent des capitaux à l’étranger et spéculèrent activement contre la roupie indonésienne sur le marché des changes.

L’IBRA (BPPN) et la reprise de la Bank Central Asia en mai 1998#

En janvier 1998, le système bancaire étant en chute libre, Jakarta et le FMI reconnurent que les fermetures ponctuelles avaient échoué. Le 26 janvier 1998, le président Suharto promulgua les décrets présidentiels n° 26/1998 et n° 27/1998, instaurant deux piliers d’urgence : une vaste garantie gouvernementale globale couvrant tous les déposants et créanciers non subordonnés de toutes les banques commerciales constituées localement, et la création de l’Agence indonésienne de restructuration bancaire (IBRA, connue sur le plan national sous le nom de Badan Penyehatan Perbankan Nasional ou BPPN) dotée de pouvoirs juridiques extraordinaires pour geler, saisir, recapitaliser et liquider les banques en difficulté et recouvrer les dettes BLBI.

L’épreuve décisive de l’IBRA survint en mai 1998 avec la quasi-faillite de la Bank Central Asia (BCA). Fondée en 1957 et contrôlée par le milliardaire Liem Sioe Liong (Sudono Salim) — chef du groupe Salim, le plus grand conglomérat d’entreprises d’Indonésie, et associé commercial le plus proche du président Suharto —, la BCA était le joyau de la banque privée indonésienne, représentant 12 pour cent de l’ensemble des dépôts bancaires nationaux avec plus de 800 agences et des millions de déposants de détail. Fait déterminant, la fille aînée de Suharto, Siti Hardiyanti « Tutut » Rukmana, et son fils aîné, Sigit Harjojudanto, détenaient ensemble une participation de 30 pour cent dans la BCA aux côtés de la part de 70 pour cent de la famille Salim.

Durant les émeutes meurtrières de Jakarta des 13 au 15 mai 1998, qui visèrent les entreprises de la communauté chinoise et contraignirent le président Suharto à démissionner le 21 mai, des foules brûlèrent ou pillèrent plus de 120 agences de la BCA et détruisirent plus de 1 200 distributeurs automatiques de billets de la BCA. Des déposants terrifiés — craignant à la fois la destruction physique et la chute politique de l’alliance Suharto-Salim — firent la queue jour et nuit pour retirer leurs économies. En l’espace de deux semaines après le 16 mai 1998, les déposants retirèrent environ 30 billions de roupies de la BCA, contraignant Bank Indonesia à injecter entre 29 et 32 billions de roupies de liquidité d’urgence BLBI dans la banque uniquement pour lui permettre de rester ouverte.

Le 28 mai 1998, une semaine après le retrait de Suharto, l’IBRA plaça la Bank Central Asia sous administration de l’État (Bank Take Over, ou BTO), suspendant les droits de vote de la famille Salim et des enfants de Suharto et remplaçant la direction. Des audits ultérieurs révélèrent que plus de 90 pour cent de l’énorme portefeuille de prêts de la BCA avait été consenti à des sociétés affiliées du groupe Salim — bien au-delà de la limite légale de 20 pour cent. Pour éviter des poursuites pénales pour violation des BMPK et régler 52,7 billions de roupies de dettes combinées de liquidité BLBI et de prêts intragroupe, la famille Salim signa un accord cadre de règlement et d’acquisition (MSAA) avec l’IBRA en septembre 1998, cédant des participations dans 108 sociétés du groupe Salim (transférées dans la société holding contrôlée par l’IBRA Holdiko Perkasa) ainsi que la quasi-totalité de ses actions restantes dans la BCA.

Une facture budgétaire de 50 pour cent du PIB et un héritage de réformes#

Entre 1998 et sa dissolution officielle le 27 février 2004, l’IBRA mena une reconstruction en profondeur de la finance indonésienne. Sur les 238 banques indonésiennes d’avant la crise, plus de 65 banques privées furent définitivement fermées, 13 grandes banques privées (dont la BCA, la Bank Danamon, la Bank Niaga et la Bank Bali) furent nationalisées ou reprises par l’État, et quatre géants publics insolvables (la Bank Bumi Daya, la Bank Dagang Negara, la Bank Ekspor Impor Indonesia et la Bapindo) fusionnèrent en octobre 1998 pour créer le nouveau fleuron de l’État, la Bank Mandiri.

Pour remplacer les prêts non performants de la BCA et des autres banques survivantes, le ministère des Finances émit plus de 430 billions de roupies d’obligations de recapitalisation, auxquels s’ajoutèrent 218 billions de roupies d’obligations destinées à couvrir les pertes BLBI de Bank Indonesia — soit une émission combinée de dette souveraine d’environ 650 billions de roupies. Même après que l’IBRA eut recouvré environ 28 pour cent de la valeur nominale grâce à la vente aux enchères des actifs d’entreprises cédés et à la privatisation réussie d’une Bank Central Asia assainie (vendant une participation de contrôle de 51 pour cent à un consortium mené par la société d’investissement américaine Farallon Capital en mars 2002), des économistes du FMI, de la Banque mondiale et de l’Université nationale australienne chiffrèrent le coût budgétaire net du sauvetage bancaire indonésien à 50 à 55 pour cent du PIB annuel.

Les leçons institutionnelles de novembre 1997 perdurèrent néanmoins. En mai 1999, l’Indonésie promulgua la loi n° 23/1999 conférant à Bank Indonesia une indépendance statutaire à l’égard de toute ingérence présidentielle ; en septembre 2005, Jakarta remplaça la garantie globale d’urgence de 1998 par l’Agence permanente indonésienne de garantie des dépôts (Lembaga Penjamin Simpanan, LPS) ; et en 2011, les autorités créèrent l’Autorité indépendante des services financiers (Otoritas Jasa Keuangan, OJK) — garantissant qu’aucun gouvernement indonésien ne fermerait plus jamais de banques dans un vide réglementaire ni ne signerait de chèques en blanc de la banque centrale au profit de magnats politiquement connectés.

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