Der Zusammenbruch der australischen Staatsbanken und das Regelwerk für das Bankwesen

Zwischen 1990 und 1992 erlebte Australien seine schwerste Bankenkrise seit der Großen Depression der 1890er Jahre. Ausgelöst durch eine toxische Kombination aus rascher Finanzderegulierung nach 1983, einer exzessiven Kreditvergabe für Gewerbeimmobilien und den strafenden hohen Zinssätzen, die zur Abkühlung des Booms der späten 1980er Jahre eingeführt wurden, überstiegen die kumulierten Kreditverluste australischer Finanzinstitute 25 Milliarden AUD. Im Epizentrum der Katastrophe standen zwei stolze, jahrhundertealte staatliche Institute – die State Bank of Victoria (SBV), die durch 2,7 Milliarden AUD an uneinbringlichen Forderungen bei ihrer Merchant-Banking-Tochter Tricontinental Corporation zu Fall gebracht wurde, und die State Bank of South Australia (SBSA), die eine atemberaubende Steuerzahler-Rettung in Höhe von 3,15 Milliarden AUD erforderte – neben dem Zusammenbruch der Pyramid Building Society in Victoria und Rekordverlusten von 2,85 Milliarden AUD bei den privaten Bankriesen Westpac und ANZ. Das Trauma von 1990–1992 gestaltete das australische Finanzwesen für die nächsten drei Jahrzehnte um: Es schaffte staatliche Banken ab, verankerte die „Four Pillars“-Politik von Schatzmeister Paul Keating aus dem Jahr 1990, die Fusionen zwischen den vier großen nationalen Banken (CBA, Westpac, NAB und ANZ) untersagte, inspirierte die Wallis-Untersuchung von 1997 zur Schaffung der Australian Prudential Regulation Authority (APRA) und baute das konzentrierte Bancassurance-Oligopol auf, das später von der Hayne Royal Commission 2018–2019 untersucht wurde. ^[1]

Die Campbell- und Martin-Berichte und die Finanzderegulierung nach 1983#

Fast vier Jahrzehnte nach dem Zweiten Weltkrieg war das australische Bankwesen eines der am stärksten reglementierten und unterteilten Finanzsysteme der westlichen Welt. Unter den quantitativen Kreditrichtlinien der Reserve Bank of Australia (RBA) und den gesetzlichen Zinsobergrenzen hielten große Geschäfts- und Sparkassen kostengünstige Einlagen fest und rationierten Hypotheken für konservative Kreditnehmer, während staatliche Banken – die außerhalb der direkten verfassungsrechtlichen Reichweite der aufsichtsrechtlichen Überwachung durch die RBA agierten – sich auf Wohnungsbau und ländliche Kredite innerhalb ihrer jeweiligen Bundesstaaten konzentrierten.

Nach dem wegweisenden Campbell-Ausschussbericht (1981) und der Martin-Überprüfung (1984) bauten Premierminister Bob Hawke und Schatzmeister Paul Keating diese Kontrollen in atemberaubendem Tempo ab. Im Dezember 1983 ließ die Regierung den australischen Dollar frei und schaffte Kapitalkontrollen ab; zwischen 1984 und 1986 hoben die Behörden Laufzeit- und Zinsobergrenzen für Bankeinlagen auf, erlaubten den Banken, Kredite nach Belieben auszuweiten, und luden 16 ausländische Banken (darunter Citibank, Chase Manhattan, Barclays, Bank of Tokyo und Deutsche Bank) ein, vollständige australische Bankgeschäfte aufzunehmen. ^[2]

Aus Angst, Marktanteile im Firmenkundengeschäft an die neu lizenzierten ausländischen Marktteilnehmer und aggressiven inländischen Handelsbanken zu verlieren, begannen Australiens etablierte Banken einen rücksichtslosen Wettlauf um das Wachstum ihrer Bilanzen. Zwischen 1984 und 1989 wuchs das Unternehmenskreditvolumen in Australien mit einer durchschnittlichen jährlichen Rate von über 25 Prozent. Nach dem Börsencrash im Oktober 1987 – als die RBA die Geldpolitik lockerte, um eine Rezession zu verhindern – flossen Bankkredite in überwältigendem Maße in Bürohochhäuser in den zentralen Geschäftsvierteln (CBD) von Sydney, Melbourne, Perth und Adelaide sowie an hoch verschuldete unternehmerische „Entrepreneure“ wie Alan Bond, Christopher Skase (Quintex), Robert Holmes à Court, John Elliott und Laurie Connell (Rothwells in Westaustralien). Als die RBA 1988–1989 ihren Kurs änderte und den offiziellen Leitzins auf fast 18 Prozent anhob (was die gewerblichen Kreditzinsen auf über 20 Prozent trieb), um die Inflation und ein steigendes Leistungsbilanzdefizit zu bekämpfen, platzte die Gewerbeimmobilienblase – und stürzte Australien in das, was Keating berühmterweise als „die Rezession, die wir haben mussten“ bezeichnete. ^[3]

Pyramid Building Society, Tricontinental und der Zusammenbruch der State Bank of Victoria in Höhe von 2,7 Milliarden AUD#

Da staatliche Banken eine explizite gesetzliche Garantie ihrer Verbindlichkeiten durch ihre Landesparlamente genossen, während sie gleichzeitig rechtlich von der formellen Aufsicht durch die Reserve Bank ausgenommen waren – und sich stattdessen auf freiwillige Vereinbarungen mit der RBA verließen –, erwiesen sie sich als die am stärksten gefährdeten Akteure während des Kreditwahns der späten 1980er Jahre.

In Victoria traf die Krise 1990 an zwei Fronten ein. Zuerst kam es im Februar 1990 zu einem im Fernsehen übertragenen Ansturm der Einleger auf die in Geelong ansässige Farrow Group, bestehend aus drei Bausparkassen, angeführt von der Pyramid Building Society, die durch das Angebot hoher Einlagenzinsen zur Finanzierung spekulativer Küsten- und Gewerbeimmobilienprojekte schnell gewachsen war. Nachdem die viktorianische Labor-Regierung unter Premierminister John Cain und Schatzmeister Rob Jolly öffentlich versichert hatte, dass Pyramid solide sei, und die Bürger dazu aufgerufen hatte, ihre Ersparnisse nicht abzuheben, brachen die Farrow-Gesellschaften am 24. Juni 1990 mit Verbindlichkeiten von mehr als 2 Milliarden AUD und einem Nettofehlbetrag von über 1 Milliarde AUD zusammen, was die viktorianische Regierung dazu zwang, eine umstrittene fünfjährige Benzinsteuer für Autofahrer einzuführen, um 200.000 Einleger zu entschädigen. ^[4]

Gleichzeitig entfaltete sich eine weitaus größere Katastrophe innerhalb der State Bank of Victoria (SBV), die 1842 gegründet wurde und lange Zeit als das sicherste Kreditinstitut des Bundesstaates galt. 1985 hatte die SBV die hundertprozentige Kontrolle über die Großhandelsbank Tricontinental Corporation unter der Leitung von Geschäftsführer Ian Johns übernommen. Mit einer praktisch autonomen Kreditvergabebefugnis und minimaler Aufsicht durch den SBV-Vorstand weitete Tricontinental ihr Kreditvolumen innerhalb von vier Jahren von rund 1 Milliarde AUD auf über 4,5 Milliarden AUD aus und vergab umfangreiche Kredite an spekulative Immobilienentwickler und fremdfinanzierte Firmenjäger – wobei sie oft sowohl die Eigenkapital- als auch die Fremdkapitaltranchen derselben Übernahmegeschäfte finanzierte. Als 1989 und 1990 hohe Zinsen die Unternehmenskreditnehmer in den Bankrott trieben, schnellten die Verluste von Tricontinental auf 2,7 Milliarden AUD hoch, was die Kapitalbasis der SBV mehr als dreifach auslöschte. ^[5]

Um einen Ansturm auf die State Bank of Victoria zu verhindern und die Kreditwürdigkeit des Bundesstaates zu retten, trat Premierminister John Cain im August 1990 zurück, und seine Nachfolgerin Joan Kirner war gezwungen, einen Notverkauf der SBV an die bundeseigene Commonwealth Bank of Australia (CBA) auszuhandeln. Der im August 1990 angekündigte und am 31. Dezember 1990 abgeschlossene Verkauf der SBV an die Commonwealth Bank für 1,6 Milliarden AUD – der wiederum durch die teilweise Privatisierung von 30 Prozent der CBA durch die Bundesregierung im Jahr 1991 finanziert wurde – beendete 148 Jahre staatliches Bankwesen in Victoria. ^[6]

Die Rettungsaktion für die State Bank of South Australia in Höhe von 3,15 Milliarden AUD und die Krise der Westpac im Jahr 1992#

Kaum sechs Wochen nachdem die SBV in der Commonwealth Bank aufgegangen war, traf Adelaide ein noch größerer relativer Schock. Die State Bank of South Australia (SBSA), die im Juli 1984 durch die Fusion der alten State Bank und der Savings Bank of South Australia unter dem Labour-Premierminister John Bannon entstanden war, hatte von Geschäftsführer Tim Marcus Clark den Auftrag erhalten, sich von einem konservativen lokalen Hypothekenkreditgeber in eine nationale und internationale Geschäftsbank zu verwandeln. Zwischen 1984 und 1990 vergrößerte die SBSA ihr Vermögen fast siebenfach von 3,3 Milliarden AUD auf über 21 Milliarden AUD, eröffnete Niederlassungen in Sydney, Melbourne, London, New York und Auckland und vergab aggressiv Kredite an zwischenstaatliche Gewerbeimmobilienentwickler, neuseeländische Unternehmensspekulanten und in Schwierigkeiten geratene Unternehmer. ^[7]

Im Februar 1991 versetzte Premierminister John Bannon das südaustralische Parlament in Erstaunen, als er bekannt gab, dass massive notleidende Gewerbeimmobilien- und Unternehmenskredite die SBSA technisch zahlungsunfähig gemacht hatten, was eine sofortige staatliche Steuerzahlergarantie erforderte, die letztlich 3,15 Milliarden AUD erreichte – was fast den gesamten jährlichen staatlichen Steuereinnahmen Südaustraliens entsprach. Eine nachfolgende königliche Untersuchungskommission und eine mehrbändige Untersuchung des südaustralischen Generalrechnungsprüfers dokumentierten katastrophale Governance-Versäumnisse und stellten fest, dass der Vorstand der SBSA komplexe zwischenstaatliche Unternehmenskredite ohne unabhängige Kreditrisikokontrollen durchgewinkt hatte. Bannon trat im September 1992 zurück, und der lebensfähige Privatkundengeschäftsbereich der Bank wurde als BankSA abgespalten und 1995 an die Advance Bank verkauft (später von St.George und Westpac übernommen). ^[8]

Der Zusammenbruch der Gewerbeimmobilien traf auch zwei der vier privaten nationalen Banken Australiens schwer, da die Werte von Büroimmobilien in den Geschäftszentren von Melbourne und Sydney um mehr als 50 Prozent gegenüber ihren Höchstständen von 1989 fielen. 1992 meldete Australiens älteste Bank, die Westpac Banking Corporation, einen historischen Jahresnettoverlust von 1,56 Milliarden AUD (nach Abschreibungen auf notleidende Gewerbeimmobilienkredite in Höhe von 2,65 bis 2,85 Milliarden AUD), erlitt ein demütigendes Scheitern einer Bezugsrechtsemission für Aktionäre in Höhe von 1,2 Milliarden AUD, bei der die Underwriter auf den Aktien sitzen blieben, und erlebte, wie der Milliardär Kerry Packer und der globale Versicherer AMP kurzzeitig strategische Anteile erwarben, bevor durch Umwälzungen im Vorstand der amerikanische Sanierungsexperte Bob Joss als Geschäftsführer eingesetzt wurde. Gleichzeitig verzeichnete die ANZ Banking Group 1992 einen Nettoverlust von 579 Millionen AUD, nachdem sie über 1,6 Milliarden AUD an notleidenden Gewerbeimmobilienkrediten abgeschrieben hatte.

Paul Keatings „Four Pillars“-Politik und die Gründung der APRA im Jahr 1998#

Die Erschütterung des Bankensystems in den Jahren 1990–1992 brachte zwei dauerhafte Säulen der australischen Finanzarchitektur hervor. Im Mai 1990, als die relativ gesunde ANZ Bank und der Lebensversicherer National Mutual eine Mega-Fusion vorschlugen, die die anderen Großbanken zu Zusammenschlüssen gedrängt hätte, blockierte der föderale Schatzmeister Paul Keating die Transaktion. Keating formulierte die sogenannte „Sechs-Säulen“-Politik – später als „Vier-Säulen“-Politik bekannt –: ein explizites föderales Verbot jeglicher Fusionen zwischen den vier großen nationalen Banken Australiens (Commonwealth Bank, Westpac, National Australia Bank und ANZ). Während es den vier Großen erlaubt war, zusammengebrochene oder regionale Staatsbanken zu übernehmen (CBA erwarb SBV, Westpac erwarb später die Challenge Bank, die Bank of Melbourne und St.George, und CBA erwarb 2008 die Bankwest), verhinderte die Vier-Säulen-Regel, dass die vier Giganten miteinander fusionierten, um den inländischen Wettbewerb zu wahren und eine „Too-big-to-fail“-Konzentration zu begrenzen.

Zweitens führte das katastrophale Scheitern staatlich beaufsichtigter Bausparkassen (Pyramid) und staatseigener Banken (SBV und SBSA) sowie die vertikale Integration von Banken in die Bereiche Altersvorsorge, Fondsmanagement und Versicherungen dazu, dass die Regierung Howard 1996 die Financial System Inquiry unter dem Vorsitz des Geschäftsmannes Stan Wallis in Auftrag gab. Die Wallis-Untersuchung legte im März 1997 ihren Abschlussbericht vor und empfahl, Australiens fragmentierte, institutionenbasierte Regulierungsbehörden durch ein funktionales „Twin Peaks“-Modell zu ersetzen. Am 1. Juli 1998 gründete das Parlament die Australian Prudential Regulation Authority (APRA), um die aufsichtsrechtliche Sicherheit aller Banken, Kreditgenossenschaften, Bausparkassen, Versicherungsgesellschaften und Altersvorsorgefonds landesweit zu überwachen, sowie die Australian Securities and Investments Commission (ASIC) für Marktintegrität und Verbraucherschutz, während sich die RBA auf die Geldpolitik und die Stabilität des systemischen Zahlungsverkehrs konzentrierte.

Die Hayne Royal Commission on Banking Misconduct 2018–2019#

Geschützt durch das Oligopol der „Four Pillars“ und beflügelt durch eine siebenundzwanzigjährige ungebrochene wirtschaftliche Expansion gingen Australiens vier Großbanken aus der globalen Finanzkrise 2008 als einige der profitabelsten Banken der Welt hervor. Sie kontrollierten rund 80 Prozent des australischen Marktes für Wohnungsbaukredite und verfügten über riesige „vertikal integrierte“ Vermögensverwaltungssparten in den Bereichen Altersvorsorge und Finanzberatung. Doch gerade das Fehlen existenzieller Wettbewerbsbedrohungen und das unerbittliche Streben nach einer Maximierung der Eigenkapitalrendite führten zu systemischem Fehlverhalten gegenüber Privatkunden.

Während der 2010er Jahre deckte eine Reihe von parlamentarischen Untersuchungen und investigativen Berichten weit verbreitete Skandale bei CBA, Westpac, NAB, ANZ und dem Vermögensriesen AMP auf: Finanzplaner fälschten Kundenunterschriften und brachten Rentner in risikoreiche Produkte, Institute berechneten systematisch "Gebühren ohne Leistung", die automatisch von Hunderttausenden von Rentenkonten abgebucht wurden – einschließlich der fortgesetzten Abbuchung von Finanzberatungsgebühren von den Konten verstorbener Kunden –, Lebensversicherungssparten lehnten berechtigte Ansprüche bei Traumata und Herzinfarkten unter Verwendung veralteter medizinischer Definitionen ab, und es gab Versäumnisse bei der Geldwäschebekämpfung bei CBA und Westpac.

Nachdem sie sich jahrelang gegen Forderungen nach einer Untersuchung gewehrt hatten, setzten Premierminister Malcolm Turnbull und Schatzmeister Scott Morrison am 14. Dezember 2017 die Royal Commission into Misconduct in the Banking, Superannuation and Financial Services Industry ein und ernannten den ehemaligen Richter am High Court, Kenneth Madison Hayne, zum Kommissar. Während 68 Tagen im Fernsehen übertragener öffentlicher Anhörungen im Jahr 2018, die die Nation fesselten und mehr als 10.000 öffentliche Eingaben erhielten, befragte die unterstützende Anwältin Rowena Orr QC leitende Bankmanager, was die Rücktritte des CEO und des Vorsitzenden von AMP auslöste und letztlich zum Ausscheiden von Führungskräften bei NAB und Westpac beitrug. In seinem am 1. Februar 2019 vorgelegten dreibändigen Abschlussbericht (veröffentlicht am 4. Februar 2019) kam Kommissar Hayne zu dem Schluss, dass das Fehlverhalten im australischen Bankwesen durch "Gier – das Streben nach kurzfristigem Gewinn auf Kosten grundlegender Standards der Ehrlichkeit" angetrieben wurde, kritisierte APRA und ASIC dafür, dass sie stille ausgehandelte Vergleiche gerichtlichen Verfahren vorzogen ("warum nicht prozessieren?"), und gab 76 weitreichende Empfehlungen ab, die dazu führten, dass die vier großen Banken mehr als 10 Milliarden AUD an Kundenentschädigungen zahlten und ihre in Interessenkonflikte verwickelten Vermögensverwaltungssparten verkauften.

Theoretischer & Bilanzieller Transmissionsmechanismus#

Nach der Kindleberger-Minsky-Hypothese finanzieller Instabilität (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) sowie Irving Fishers (1933) Schuldendeflationstheorie entstehen systemische Marktkrisen, wenn Kreditexpansion die Bilanzstrukturen von abgesicherter Finanzierung (Hedge Finance) zu spekulativer und Ponzi-Finanzierung verschiebt.

Sobald steigende Refinanzierungskosten den Preisanstieg stoppen, erzwingen Nachschusspflichten (Margin Calls) Notverkäufe, die über sinkende Sicherheitenwerte eine Schuldendeflationsspirale im Bankensystem auslösen.

Quellen und weiterführende Literatur#

1. Auditor-General's Department of South Australia, " Bericht des Auditor-General über eine Untersuchung der State Bank of South Australia," Auditor-General von Südaustralien, 1993. Staatliches Archiv / Amtsblatt
2. Public Record Office Victoria, " State Bank of Victoria (VA 1041): Agenturgeschichte, Zusammenbruch von Tricontinental und Verkauf an die Commonwealth Bank," Public Record Office Victoria, 1991. Staatliches Archiv / Amtsblatt
3. John Wanna, Chris Ryan und Chew Ng, " Von der Buchhaltung zur Rechenschaftspflicht: Eine hundertjährige Geschichte des australischen Nationalen Rechnungshofs", Australian National University Press, 2001. Wissenschaftliche Fachpublikation
4. Australisches Finanzministerium, " Die Wallis-Untersuchung und die Entwicklung des australischen Twin-Peaks-Regulierungsrahmens", Commonwealth of Australia Treasury, 2019. Staatliches Archiv / Amtsblatt
5. Kenneth M. Hayne, " Abschlussbericht: Königliche Untersuchungskommission zu Fehlverhalten in der Banken-, Renten- und Finanzdienstleistungsbranche," Commonwealth of Australia, 04.02.2019. Staatliches Archiv / Amtsblatt
6. Australian Prudential Regulation Authority, " APRA-Stellungnahme als Antwort auf den Zwischenbericht der Financial Services Royal Commission," Australian Prudential Regulation Authority (APRA), 10.2018. Staatliches Archiv / Amtsblatt
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Zentralbank / Währungsbehörde
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Wissenschaftliche Fachpublikation

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