L’effondrement des banques d’État australiennes et le règlement bancaire

Entre 1990 et 1992, l'Australie a connu sa plus grave crise bancaire depuis la Grande Dépression des années 1890. Déclenchées par une combinaison toxique de déréglementation financière rapide après 1983, d'une frénésie de prêts immobiliers commerciaux et de taux d'intérêt élevés punitifs conçus pour refroidir le boom de la fin des années 1980, les pertes cumulées sur prêts dans les institutions financières australiennes ont dépassé 25 milliards de dollars australiens. À l'épicentre de la catastrophe se trouvaient deux fières institutions centenaires appartenant au gouvernement de l'État : la State Bank of Victoria (SBV), ruinée par 2,7 milliards de dollars australiens de créances douteuses au sein de sa filiale de banque d'affaires Tricontinental Corporation, et la State Bank of South Australia (SBSA), qui a nécessité un sauvetage stupéfiant de 3,15 milliards de dollars australiens par les contribuables, parallèlement à l'effondrement de la Pyramid Building Society du Victoria et aux pertes records de 2,85 milliards de dollars australiens chez les géants bancaires privés Westpac et ANZ. Le traumatisme de 1990-1992 a remodelé la finance australienne pour les trois décennies suivantes : il a éliminé les banques publiques, ancré la politique des « Quatre Piliers » du trésorier Paul Keating en 1990 interdisant les fusions entre les quatre grandes banques nationales (CBA, Westpac, NAB et ANZ), inspiré la création de l'Australian Prudential Regulation Authority (APRA) par l'enquête Wallis de 1997, et construit l'oligopole concentré de bancassurance examiné plus tard par la Commission royale Hayne de 2018-2019. ^[1]

Les rapports Campbell et Martin et la déréglementation financière après 1983#

Pendant près de quatre décennies après la Seconde Guerre mondiale, le système bancaire australien était l'un des systèmes financiers les plus strictement rationnés et compartimentés du monde occidental. En vertu des directives de prêt quantitatives de la Reserve Bank of Australia (RBA) et des plafonds légaux des taux d'intérêt, les grandes banques commerciales et d'épargne détenaient des dépôts captifs à faible coût et rationnaient les prêts hypothécaires aux emprunteurs conservateurs, tandis que les banques appartenant aux gouvernements des États — qui opéraient en dehors de la portée constitutionnelle directe de la surveillance prudentielle de la RBA fédérale — se concentraient sur le logement résidentiel et le crédit rural au sein de leurs États respectifs.

À la suite du rapport historique du comité Campbell (1981) et de l'examen Martin (1984), le Premier ministre Bob Hawke et le trésorier Paul Keating ont démantelé ces contrôles à une vitesse époustouflante. En décembre 1983, le gouvernement a fait flotter le dollar australien et a aboli les contrôles des capitaux ; entre 1984 et 1986, les autorités ont supprimé les plafonds d'échéance et de taux d'intérêt sur les dépôts bancaires, ont libéré les banques pour qu'elles puissent étendre leurs crédits à volonté et ont invité 16 banques étrangères (dont Citibank, Chase Manhattan, Barclays, Bank of Tokyo et Deutsche Bank) à établir des opérations bancaires complètes en Australie. ^[2]

Terrifiés à l'idée de perdre des parts de marché auprès des entreprises au profit des nouveaux entrants étrangers agréés et des banques d'affaires nationales agressives, les banques établies en Australie se sont lancées dans une course effrénée à la croissance de leur bilan. Entre 1984 et 1989, le crédit aux entreprises en Australie a progressé à un taux annuel composé supérieur à 25 %. Après le krach boursier d'octobre 1987 — lorsque la RBA a assoupli sa politique monétaire pour éviter une récession — le crédit bancaire s'est déversé massivement dans les tours de bureaux des quartiers d'affaires (CBD) de Sydney, Melbourne, Perth et Adélaïde, ainsi que vers des « entrepreneurs » corporatifs fortement endettés tels qu'Alan Bond, Christopher Skase (Quintex), Robert Holmes à Court, John Elliott et Laurie Connell (Rothwells en Australie-Occidentale). Lorsque la RBA a inversé la tendance en 1988-1989 et a poussé le taux officiel au comptant à près de 18 % (faisant grimper les taux d'emprunt commerciaux au-dessus de 20 %) pour lutter contre l'inflation et un déficit courant en forte hausse, la bulle immobilière commerciale a éclaté, plongeant l'Australie dans ce que Keating a qualifié de « la récession que nous devions avoir ». ^[3]

Pyramid Building Society, Tricontinental et l'effondrement de 2,7 milliards de dollars australiens de la State Bank of Victoria#

Parce que les banques publiques bénéficiaient d'une garantie statutaire explicite de leurs passifs de la part de leurs parlements d'État tout en restant légalement exemptées de la supervision prudentielle formelle de la Reserve Bank — s'appuyant plutôt sur des accords volontaires avec la RBA — elles se sont révélées être les acteurs les plus fatalement exposés à la folie des prêts de la fin des années 1980. ^[4]

Dans l'État de Victoria, la crise a frappé sur deux fronts en 1990. Tout d'abord, en février 1990, une ruée télévisée des déposants a touché le groupe Farrow, basé à Geelong et composé de trois sociétés de crédit immobilier, dirigé par la Pyramid Building Society, qui avait connu une croissance rapide en proposant des taux de dépôt élevés pour financer des projets immobiliers spéculatifs sur la côte et dans le secteur commercial. Après que le gouvernement travailliste victorien du Premier ministre John Cain et du trésorier Rob Jolly a donné des assurances publiques sur la solidité de Pyramid et exhorté les citoyens à ne pas retirer leurs économies, les sociétés Farrow se sont effondrées le 24 juin 1990 avec plus de 2 milliards de dollars australiens de passif et plus d'un milliard de dollars australiens de déficit net, obligeant le gouvernement victorien à imposer une taxe sur l'essence controversée de cinq ans aux automobilistes pour rembourser 200 000 déposants. ^[5]

Simultanément, une catastrophe bien plus importante s'est déroulée au sein de la State Bank of Victoria (SBV), fondée en 1842 et longtemps considérée comme l'institution d'épargne la plus sûre de l'État. En 1985, la SBV avait acquis le contrôle total de la banque d'affaires Tricontinental Corporation, dirigée par le directeur général Ian Johns. Opérant avec une autorité de prêt pratiquement autonome et une surveillance minimale de la part du conseil d'administration de la SBV, Tricontinental a fait passer son portefeuille de prêts d'environ 1 milliard de dollars australiens à plus de 4,5 milliards de dollars australiens en quatre ans, prêtant massivement à des promoteurs immobiliers spéculatifs et à des prédateurs d'entreprises endettés, finançant souvent à la fois les tranches de capitaux propres et de dette des mêmes opérations de rachat. En 1989 et 1990, alors que les taux d'intérêt élevés mettaient en faillite les emprunteurs corporatifs, les pertes de Tricontinental ont grimpé en flèche pour atteindre 2,7 milliards de dollars australiens, anéantissant plus de trois fois la base de capital de la SBV. ^[6]

Pour éviter une ruée sur la State Bank of Victoria et sauver la note de crédit de l'État, le Premier ministre John Cain a démissionné en août 1990, et sa successeure, Joan Kirner, a été contrainte de négocier une vente d'urgence de la SBV à la Commonwealth Bank of Australia (CBA), détenue par le gouvernement fédéral. Annoncée en août 1990 et finalisée le 31 décembre 1990, la vente de la SBV à la Commonwealth Bank pour 1,6 milliard de dollars australiens — financée à son tour par la privatisation partielle de 30 % de la CBA par le gouvernement fédéral en 1991 — a mis fin à 148 ans de services bancaires de l'État de Victoria. ^[7]

Le plan de sauvetage de 3,15 milliards de dollars australiens de la State Bank of South Australia et la crise de Westpac en 1992#

À peine six semaines après l'absorption de la SBV par la Commonwealth Bank, un choc relatif encore plus important a frappé Adélaïde. Formée en juillet 1984 par la fusion de l'ancienne State Bank et de la Savings Bank of South Australia sous le Premier ministre travailliste John Bannon, la State Bank of South Australia (SBSA) avait reçu pour mandat de son directeur général Tim Marcus Clark de se transformer, passant d'un prêteur hypothécaire local conservateur à une banque d'entreprise nationale et internationale. Entre 1984 et 1990, la SBSA a multiplié ses actifs par près de sept, passant de 3,3 milliards de dollars australiens à plus de 21 milliards de dollars australiens, ouvrant des bureaux à Sydney, Melbourne, Londres, New York et Auckland, et prêtant de manière agressive à des promoteurs immobiliers commerciaux interétatiques, à des spéculateurs d'entreprise néo-zélandais et à des entrepreneurs en difficulté. ^[8]

En février 1991, le Premier ministre John Bannon a stupéfié le Parlement d'Australie-Méridionale en annonçant que des prêts commerciaux et immobiliers non performants massifs avaient rendu la SBSA techniquement insolvable, nécessitant une indemnisation immédiate par les contribuables de l'État qui a finalement atteint 3,15 milliards de dollars australiens, soit l'équivalent de près d'une année entière de recettes fiscales de l'État d'Australie-Méridionale. Une commission royale ultérieure et une enquête en plusieurs volumes menée par le vérificateur général d'Australie-Méridionale ont documenté des échecs de gouvernance catastrophiques, concluant que le conseil d'administration de la SBSA avait approuvé sans examen des prêts aux entreprises inter-États complexes sans contrôles indépendants du risque de crédit. Bannon a démissionné en septembre 1992, et le cœur de métier viable de la banque a été scindé sous le nom de BankSA et vendu à Advance Bank en 1995 (acquise plus tard par St.George et Westpac).

L'effondrement de l'immobilier commercial a également durement touché deux des quatre banques nationales privées d'Australie, alors que la valeur des bureaux dans les centres d'affaires de Melbourne et de Sydney chutait de plus de 50 % par rapport à leurs sommets de 1989. En 1992, la plus ancienne banque d'Australie, Westpac Banking Corporation, a enregistré une perte nette annuelle historique de 1,56 milliard de dollars australiens (après 2,65 à 2,85 milliards de dollars australiens de dépréciations de créances douteuses sur l'immobilier commercial), a subi l'échec humiliant d'une émission de droits d'actionnaires de 1,2 milliard de dollars australiens qui a laissé les souscripteurs avec les actions sur les bras, et a vu le milliardaire Kerry Packer et l'assureur mondial AMP accumuler brièvement des participations stratégiques avant que des bouleversements au sein du conseil d'administration n'installent le dirigeant américain spécialisé dans le redressement d'entreprises, Bob Joss, au poste de directeur général. Parallèlement, ANZ Banking Group a enregistré une perte nette de 579 millions de dollars australiens en 1992 après avoir passé en pertes et profits plus de 1,6 milliard de dollars australiens de prêts immobiliers commerciaux douteux.

La politique des « Quatre Piliers » de Paul Keating et la création de l'APRA en 1998#

L'ébranlement du système bancaire entre 1990 et 1992 a produit deux piliers durables de l'architecture financière australienne. En mai 1990, lorsque la banque ANZ, relativement saine, et l'assureur-vie National Mutual ont proposé une méga-fusion qui aurait poussé les autres grandes banques à se regrouper, le trésorier fédéral Paul Keating a bloqué la transaction. Keating a articulé ce qui est devenu connu sous le nom de politique des « Six Piliers » — et plus tard des « Quatre Piliers » : une interdiction fédérale explicite de toute fusion entre les quatre grandes banques nationales australiennes (Commonwealth Bank, Westpac, National Australia Bank et ANZ). Bien que les quatre grandes banques aient été autorisées à absorber des banques régionales ou étatiques en faillite (la CBA acquérant la SBV, Westpac acquérant plus tard la Challenge Bank, la Bank of Melbourne et St.George, et la CBA acquérant Bankwest en 2008), la règle des Quatre Piliers a empêché les quatre géants de fusionner entre eux afin de préserver la concurrence nationale et de limiter la concentration liée au principe du « trop grand pour faire faillite ».

Deuxièmement, l'échec désastreux des sociétés de construction supervisées par l'État (Pyramid) et des banques appartenant à l'État (SBV et SBSA), parallèlement à l'intégration verticale des banques dans la retraite, la gestion de fonds et l'assurance, a conduit le gouvernement Howard en 1996 à commander l'Enquête sur le système financier présidée par l'homme d'affaires Stan Wallis. Remettant son rapport final en mars 1997, l'Enquête Wallis a recommandé de remplacer les régulateurs fragmentés basés sur les institutions en Australie par un modèle fonctionnel à « deux piliers ». Le 1er juillet 1998, le Parlement a créé l'Autorité australienne de régulation prudentielle (APRA) pour superviser la sécurité prudentielle de toutes les banques, coopératives de crédit, sociétés de construction, compagnies d'assurance et fonds de retraite à l'échelle nationale, aux côtés de la Commission australienne des valeurs mobilières et des investissements (ASIC) pour l'intégrité du marché et la protection des consommateurs, laissant la RBA se concentrer sur la politique monétaire et la stabilité systémique des paiements.

La Commission royale Hayne de 2018-2019 sur l'inconduite bancaire#

Protégées par l'oligopole des « Quatre Piliers » et stimulées par vingt-sept années d'expansion économique ininterrompue, les quatre grandes banques australiennes sont sorties de la crise financière mondiale de 2008 parmi les franchises bancaires les plus rentables au monde, contrôlant environ 80 pour cent du marché australien des prêts hypothécaires résidentiels et de vastes branches de gestion de patrimoine à « intégration verticale » dans les domaines de la retraite et du conseil financier. Pourtant, l'absence même de menaces concurrentielles existentielles et la volonté incessante de maximiser le rendement des capitaux propres ont engendré une inconduite systémique envers les clients de détail.

Tout au long des années 2010, une succession d'enquêtes parlementaires et de rapports d'investigation ont mis au jour des scandales généralisés au sein de la CBA, de Westpac, de la NAB, de l'ANZ et du géant de la gestion de patrimoine AMP : des conseillers financiers falsifiant les signatures de clients et plaçant des retraités dans des produits à haut risque, des institutions facturant systématiquement des « frais sans service » déduits automatiquement de centaines de milliers de comptes de retraite — y compris la poursuite de la déduction de frais de conseil financier sur les comptes de clients décédés —, des divisions d'assurance-vie refusant des demandes d'indemnisation valides pour traumatisme et crise cardiaque en utilisant des définitions médicales obsolètes, et des manquements en matière de lutte contre le blanchiment d'argent à la CBA et chez Westpac.

Après avoir résisté pendant des années aux appels en faveur d'une enquête, le Premier ministre Malcolm Turnbull et le ministre des Finances Scott Morrison ont créé la Commission royale sur les fautes professionnelles dans le secteur bancaire, de la retraite et des services financiers le 14 décembre 2017, nommant l'ancien juge de la Haute Cour Kenneth Madison Hayne en tant que commissaire. Au cours de 68 jours d'audiences publiques télévisées en 2018 qui ont captivé la nation et reçu plus de 10 000 soumissions du public, l'avocate assistante Rowena Orr QC a contre-interrogé des cadres supérieurs de banques, provoquant la démission du PDG et du président d'AMP et contribuant finalement aux départs de hauts dirigeants de la NAB et de Westpac. En remettant son rapport final en trois volumes le 1er février 2019 (publié publiquement le 4 février 2019), le commissaire Hayne a conclu que les fautes professionnelles dans le secteur bancaire australien étaient motivées par « la cupidité — la poursuite du profit à court terme au détriment des normes fondamentales d'honnêteté », a critiqué l'APRA et l'ASIC pour avoir préféré des règlements à l'amiable discrets aux litiges judiciaires (« pourquoi ne pas poursuivre en justice ? »), et a émis 76 recommandations radicales qui ont conduit les quatre grandes banques à verser plus de 10 milliards de dollars australiens en indemnisation aux clients et à céder leurs divisions de gestion de patrimoine en conflit d'intérêts.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Département du vérificateur général d'Australie-Méridionale, «Rapport du vérificateur général sur une enquête sur la State Bank of South Australia», Vérificateur général d'Australie-Méridionale, 1993. Archives d’État / Document officiel
2. Public Record Office Victoria, «State Bank of Victoria (VA 1041) : Historique de l'agence, effondrement de Tricontinental et vente à la Commonwealth Bank», Public Record Office Victoria, 1991. Archives d’État / Document officiel
3. John Wanna, Chris Ryan et Chew Ng, «From Accounting to Accountability: A Centenary History of the Australian National Audit Office», Australian National University Press, 2001. Recherche académique évaluée
4. Département du Trésor australien, «The Wallis Inquiry and the Evolution of Australia's Twin Peaks Regulatory Framework», Commonwealth of Australia Treasury, 2019. Archives d’État / Document officiel
5. Kenneth M. Hayne, «Final Report: Royal Commission into Misconduct in the Banking, Superannuation and Financial Services Industry," Commonwealth of Australia, 04/02/2019. Archives d’État / Document officiel
6. Australian Prudential Regulation Authority, " Soumission de l'APRA en réponse au rapport intérimaire de la Commission royale sur les services financiers," Australian Prudential Regulation Authority (APRA), 10/2018. Archives d’État / Document officiel
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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