Park Chung-hees Finanzkommandostaat: Die Bankenbeschlagnahmung von 1961 und das Einfrieren des Schwarzmarktkreditmarktes von 1972

Südkoreas rasanter Wandel von einer agrarisch geprägten Nachkriegswirtschaft zu einer industriellen Exportmacht beruhte auf zwei außergewöhnlichen Akten finanziellen Zwangs, die General – und später Präsident – Park Chung-hee durchsetzte. Im Oktober 1961, fünf Monate nach seiner Machtübernahme durch einen Militärputsch, berief sich Parks Junta auf Gesetze gegen unrechtmäßige Vermögensbildung, um die privaten Kapitalbeteiligungen der führenden Unternehmer Koreas an den fünf Geschäftsbanken des Landes zu konfiszieren. Damit verwandelte sie das gesamte Bankensystem in eine staatlich gelenkte Kreditpipeline, die subventionierte „Politikkredite“ (jeongchaek geumyung) an bevorzugte Industriekonglomerate (chaebol) zuteilte. Ein Jahrzehnt später, als hoch verschuldete koreanische Unternehmen unter der Last monatlicher Zinsen von 3 bis 4 Prozent auf dem grauen Kreditmarkt (sachae) am Rand eines systemischen Bankrotts taumelten, erließ Präsident Park am 3. August 1972 das Präsidiale Notstandsdekret Nr. 15 (die 8·3 조치). Über Nacht fror das Dekret private Schattenkredite von 345 Milliarden Won ein – rund 80 Prozent der Geldmenge des Landes – und wandelte sie zwangsweise in Darlehen mit acht Jahren Laufzeit und 1,35 Prozent Monatszins um: eine Rettung des Unternehmenssektors auf Kosten der privaten Sparer. ^[1]

Die Bankenverstaatlichung vom Oktober 1961 und die Konfiszierung „unrechtmäßigen Vermögens“#

In den 1950er-Jahren unter Präsident Syngman Rhee waren Südkoreas Geschäftsbanken – ursprünglich unter japanischer Kolonialherrschaft gegründet und nach 1945 als übertragenes Staatseigentum gehalten – 1957 durch Versteigerungen privatisiert worden, die eine kleine Gruppe bestens vernetzter Handelsindustrieller für sich entschied. Allen voran stand unter diesen neuen Bankeigentümern Lee Byung-chul, der Gründer von Samsung, dessen Gruppe Mehrheits- oder bedeutende Beteiligungen an mehreren Geschäftsbanken erwarb, neben konkurrierenden Magnaten, die die von ihnen beherrschten Banken nutzten, um billige Kredite und knappe US-Hilfsdollars in ihre eigenen Handelshäuser und Fabriken zu lenken. ^[2]

Als Generalmajor Park Chung-hee und der Oberste Rat für den Nationalen Wiederaufbau mit dem Militärputsch vom 16. Mai 1961 die Zweite Republik stürzten, machte sich die Junta sofort daran, die uneingeschränkte Kontrolle über die Verteilung des inländischen Kapitals an sich zu reißen. Gestützt auf das im Juni 1961 erlassene Sondergesetz über den Umgang mit unrechtmäßigen Vermögensbildnern nahmen Militärermittler die reichsten Industriellen Südkoreas fest oder in Gewahrsam – unter dem Vorwurf, sich unter dem Rhee-Regime korrupt Staatseigentum angeeignet, Steuern hinterzogen und von politischer Begünstigung profitiert zu haben. ^[3]

Nach berühmt gewordenen Verhandlungen hinter verschlossenen Türen zwischen General Park und Lee Byung-chul schloss die Junta mit der Wirtschaftselite einen historischen Handel: Die Industriellen blieben vom Gefängnis verschont und durften ihre Produktionsunternehmen behalten, sofern sie neue Fabriken im Einklang mit den staatlichen Fünfjahresplänen für die wirtschaftliche Entwicklung errichteten und ihre Anteile an den Geschäftsbanken dem Staat überließen. Im Oktober 1961 erließ die Junta das Vorläufige Gesetz über Finanzinstitute und vollzog die Konfiszierung der privaten Beteiligungen an Südkoreas fünf landesweit tätigen Geschäftsbanken – Chohung Bank, Commercial Bank of Korea, First City Bank (Korea First Bank), Hanil Bank und Bank of Seoul –, während die Stimmrechte verbleibender privater Aktionäre streng auf 10 Prozent begrenzt wurden. ^[4]

Ergänzend zur Beschlagnahme der Banken änderte die Junta im Mai 1962 das Gesetz über die Bank of Korea und nahm der Zentralbank ihre operative Unabhängigkeit. Indem sie den Geldpolitischen Rat direkt dem Finanzminister unterstellte, machte die Reform von 1962 aus der Bank of Korea statt einer autonomen Hüterin der Währung einen Verwaltungsarm des Wirtschaftsplanungsamts (EPB) und des Finanzministeriums. ^[5]

Die Maschine der „Politikkredite“ (Jeongchaek Geumyung) über 20 Jahre#

Mit den Geschäftsbanken und der Zentralbank unter einheitlichem staatlichem Kommando errichtete die Regierung Park Chung-hee eine Architektur der Kreditrationierung, bekannt als jeongchaek geumyung – „Politikkredite“. In den gesamten 1960er- und 1970er-Jahren ernannte das Finanzministerium die Präsidenten aller fünf landesweiten Geschäftsbanken sowie der staatlichen Spezialbanken, darunter die Korea Development Bank (KDB), die Korea Exchange Bank (gegründet 1967) und die Medium Industry Bank. Statt Kreditanträge nach kommerzieller Bonität oder Sicherheiten zu prüfen, fungierten die Bankmanager als bürokratische Durchlaufstationen, die industriepolitische Vorgaben der Regierung ausführten. ^[6]

Herzstück dieses Systems war die automatische Refinanzierung von Exportkrediten. Jedes koreanische Unternehmen, das bei einer Geschäftsbank ein geprüftes ausländisches Export-Akkreditiv (L/C) vorlegte, hatte Anspruch auf sofortige Betriebsmittelkredite zu Vorzugszinsen von 6,0 bis 6,5 Prozent pro Jahr – zu einer Zeit, in der die Verbraucherpreisinflation im Inland regelmäßig zwischen 12 und 20 Prozent lag und die üblichen Kreditzinsen der Geschäftsbanken zwischen 15 und 26 Prozent betrugen (vor allem nachdem die Zinsreform von 1965 die Einlagenzinsen vorübergehend angehoben hatte, um inländische Ersparnisse zu mobilisieren). Geschäftsbanken, die diese Exportkredite mit tief negativem Realzins vergaben, wurden automatisch am Rediskontfenster der Bank of Korea zu 3,5 Prozent refinanziert. ^[7]

In den 1970er-Jahren, als Park die Offensive zur Schwer- und Chemieindustrialisierung (HCI) mit Schwerpunkt auf Stahl, Schiffbau, Petrochemie, Maschinenbau, Elektronik und Nichteisenmetallen startete, machten Politikkredite mehr als die Hälfte aller von den Einlagenbanken vergebenen Inlandskredite aus. Für die bevorzugten chaebol-Konglomerate, die die Exportziele der Regierung erfüllten, bedeutete der Zugang zu staatlich zugeteilten Bankkrediten und staatlich garantierten Auslandskrediten eine enorme verdeckte Subvention. Doch weil die billigen Bankkredite rationiert waren und nie ausreichten, um den raschen Kapazitätsausbau und den Bedarf an Betriebsmitteln zu decken, verschuldeten sich koreanische Unternehmen gefährlich hoch: Das durchschnittliche Verhältnis von Fremd- zu Eigenkapital in der verarbeitenden Industrie stieg von rund 120 Prozent im Jahr 1966 auf fast 400 Prozent im Jahr 1971. ^[8]

Der zweigeteilte Finanzmarkt und die Unternehmensschuldenkrise von 1971–1972#

Die finanzielle Repression im staatlichen Bankensystem brachte zwangsläufig einen gewaltigen parallelen Schattenbankensektor hervor: den unorganisierten Geldmarkt, in Korea allgemein als „Bordsteinmarkt“ (sachae sijang) bekannt. Weil die strenge Rationierung der Bankkredite sie von Betriebsmitteln abschnitt, liehen sich kleine und mittlere Unternehmen – ebenso wie die größten chaebol, sobald sie kurzfristige Überbrückungsliquidität brauchten – massiv Geld bei Maklern des grauen Marktes, wohlhabenden Haushalten und informellen Syndikaten, die Bargeld zu markträumenden Zinsen von 3,0 bis 4,0 Prozent pro Monat verliehen (mit Zinseszins 42 bis 60 Prozent pro Jahr).

1971 prallte diese gespaltene Finanzstruktur auf einen schweren gesamtwirtschaftlichen Abschwung. Ein langsameres Wachstum des Welthandels, steigende internationale Zinsen und eine Abwertung des koreanischen Won um 18 Prozent im Juni 1971 verteuerten im Inland drastisch den Schuldendienst für die auf Dollar lautenden Auslandskredite, die chaebol-Firmen mit staatlichen Bankgarantien aufgenommen hatten. Dutzende große exportorientierte Hersteller konnten ihre Bankkredite nicht mehr bedienen, sodass die Korea Development Bank und die Geschäftsbanken Wellen notleidender „insolventer Unternehmen“ (busil giup) auffangen mussten.

Um unmittelbare Ausfälle bei Bank- und Auslandsverbindlichkeiten abzuwenden, liehen sich angeschlagene Unternehmen noch verzweifelter Geld auf dem kurzfristigen grauen Markt und nutzten neue Kredite zu 3,5 Prozent Monatszins nur noch, um die Zinsen auf alte zu bezahlen. Ende 1971 warnte die Federation of Korean Industries (FKI) – das Lobbyorgan der größten chaebol unter dem Vorsitz von Kim Yong-wan, unterstützt von Chung Ju-yung (Hyundai) und Lee Byung-chul (Samsung) – den Stabschef des Blauen Hauses, Kim Chung-yum, und Präsident Park vertraulich, dass der gesamten südkoreanischen Industrie ein unmittelbar drohender Kettenbankrott bevorstehe, sofern die Regierung nicht eingreife, um die Schulden des grauen Marktes zu tilgen oder umzustrukturieren.

3. August 1972: Das Notstandsdekret zum Einfrieren des grauen Kreditmarkts (8·3 조치)#

Nachdem er monatelang in völliger Geheimhaltung mit nur einer Handvoll Vertrauter unter Führung von Präsidialamtschef Kim Chung-yum und Finanzminister Nam Duck-woo gearbeitet hatte, berief sich Präsident Park in der späten Nacht des 2. August 1972 auf Artikel 73 der Verfassung, um das Präsidiale Notstandsdekret Nr. 15 für wirtschaftliche Stabilität und Wachstum zu erlassen, das um 0:00 Uhr am 3. August 1972 in Kraft trat (in der koreanischen Finanzgeschichte allgemein als 8·3 사채동결조치 bekannt, das „Einfrieren der Schattenkredite vom 3. 8.“).

Das Dekret vom 3. August vollzog einen der umfassendsten staatlichen Eingriffe in private Kreditverträge, die je in einer kapitalistischen Volkswirtschaft versucht wurden:

• Meldepflicht und Moratorium für Schattenkredite: Jedes Unternehmen und jeder private Gläubiger in Südkorea erhielt sieben Tage Zeit (bis zum 9. August 1972), um alle zum 2. August ausstehenden informellen Kredite bei den örtlichen Finanzämtern oder Finanzinstituten anzumelden. Jeder Schattenkredit, den Schuldner oder Gläubiger nicht fristgerecht meldeten, wurde rechtlich für nichtig erklärt und verlor jede Durchsetzbarkeit, während den Schuldnern volle Straffreiheit von Steuerstrafen zugesichert wurde, um eine vollständige Offenlegung zu fördern.
• Zwangsweise drei Jahre tilgungsfrei und fünf Jahre Ratentilgung zu 1,35 % im Monat: Alle gemeldeten echten Schattenkredite (außer Kleinstkrediten unter 300.000 Won, die etwas kürzere Fristen erhielten) wurden über Nacht eingefroren und zwangsweise in langfristige Schulden mit einer dreijährigen tilgungsfreien Zeit und einem anschließenden fünfjährigen Ratentilgungsplan (insgesamt acht Jahre Laufzeit) umgewandelt. Zugleich senkte das Dekret den vertraglichen Zins vom üblichen Marktsatz von 3,0 bis 3,5 Prozent im Monat auf eine gesetzliche Obergrenze von 1,35 Prozent pro Monat (16,2 Prozent pro Jahr). Gläubiger, die zugleich Großaktionäre oder Unternehmensinsider waren („verdeckte Schattenkredite“), mussten ihre Darlehen stattdessen unmittelbar in Aktien des schuldnerischen Unternehmens umwandeln.
• Formelle Zinssenkungen der Banken und besondere Schuldenablösung: Neben dem Einfrieren des grauen Marktes senkte das Dekret die Kreditzinsen der Geschäftsbanken von 19,0 auf 15,5 Prozent pro Jahr und schuf eine besondere Refinanzierungsfazilität von 200 Milliarden Won, über die die Geschäftsbanken 30 Prozent der kurzfristigen, hochverzinsten Bankkredite der Unternehmen durch langfristige Kredite zu 8 Prozent Jahreszins ersetzten, gedeckt durch Sonderanleihen der Bank of Korea.

Die Schockwelle von 345,6 Milliarden Won und ihre Folgen#

Selbst Präsident Parks Wirtschaftsberater waren fassungslos über das schiere Ausmaß der Schattenkredite, das zutage trat, als die Meldefrist am 9. August 1972 ablief. In ganz Südkorea meldeten über 40.000 Unternehmen private Schulden auf dem grauen Markt von sage und schreibe 345,6 Milliarden Won (verteilt auf rund 210.000 einzelne Kreditverträge) – eine Summe, die etwa 80 Prozent der gesamten inländischen Geldmenge Südkoreas (M1) und rund 24 Prozent aller ausstehenden Kredite des formellen Bankensektors entsprach. Bemerkenswerterweise erwies sich fast ein Drittel der gemeldeten Schattenkredite (über 113 Milliarden Won) als „verdeckte Kredite“, die Eigentümer und Führungskräfte ihren eigenen Unternehmen gewährt hatten, um steuerfreie Zinsen und den Status vorrangiger Gläubiger zu erlangen – die Regierung zwang sie umgehend in Unternehmensbeteiligungen um.

Kurzfristig halbierte das Notstandsdekret vom 3. August 1972 die Zinslast der Unternehmen mehr als, stellte 1973 die Rentabilität der Industrie wieder her und bereinigte die Bilanzen für Park Chung-hees Offensive zur Schwer- und Chemieindustrialisierung von 1973 (wie auch für die Verkündung der autoritären Yushin-Verfassung im Oktober 1972). Um nach dem Vertrauensverlust in informelle Kredite, den das Einfrieren ausgelöst hatte, Schattengelder in das formelle Finanzsystem zu holen, erließ die Regierung zugleich drei Gesetze zur Gründung von Nichtbank-Finanzinstituten (NBFIs): Investment- und Finanzierungsgesellschaften, Spar- und Finanzierungsgenossenschaften auf Gegenseitigkeit sowie Kreditgenossenschaften.

Die langfristigen institutionellen Kosten der Bankenverstaatlichung von 1961 und der Rettungsaktion von 1972 erwiesen sich jedoch als gravierend. Selbst nachdem die Regierung die fünf Geschäftsbanken zwischen 1981 und 1983 schrittweise reprivatisiert hatte, verankerten Jahrzehnte staatlich gelenkter Politikkredite und die Erinnerung an die Unternehmensrettung von 1972 bei den chaebol ein allgegenwärtiges „Too big to fail“-Moral-Hazard – und förderten so die extreme Verschuldung und die schwache Kreditprüfung der Banken, die schließlich in der südkoreanischen Finanzkrise von 1997 gipfelten.

Theoretischer & Bilanzieller Transmissionsmechanismus#

Nach der Kindleberger-Minsky-Hypothese finanzieller Instabilität (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) sowie Irving Fishers (1933) Schuldendeflationstheorie entstehen systemische Marktkrisen, wenn Kreditexpansion die Bilanzstrukturen von abgesicherter Finanzierung (Hedge Finance) zu spekulativer und Ponzi-Finanzierung verschiebt.

Sobald steigende Refinanzierungskosten den Preisanstieg stoppen, erzwingen Nachschusspflichten (Margin Calls) Notverkäufe, die über sinkende Sicherheitenwerte eine Schuldendeflationsspirale im Bankensystem auslösen.

Quellen und weiterführende Literatur#

1. Yung Chul Park, „ The Unorganized Financial Sector in Korea, 1945–75,“ World Bank (Studies in Domestic Finance No. 28), 1976. Internationale Finanzinstitution
2. Anne O. Krueger and Jungho Yoo, „ Chaebol Capitalism and the Currency-Financial Crisis in Korea,“ National Bureau of Economic Research (NBER), 2002. Wissenschaftliche Fachpublikation
3. Yoon Je Cho and Joon-Kyung Kim, „ Credit Policies and the Industrialization of Korea,“ World Bank Discussion Paper No. 286, 1995. Internationale Finanzinstitution
4. Marcus Noland, „ Historical Foundations of South Korean Development and the 1972 Curb Market Freeze,“ Peterson Institute for International Economics (PIIE), 2000. Historische & Finanzielle Referenz
5. Takeo Tsuchiya, „ Free Enterprise and the State in South Korea’s Economic Development,“ The Developing Economies (IDE-JETRO), 1984. Historische & Finanzielle Referenz
6. Sang-Woo Nam, „ Corporate Governance of Banks in Republic of Korea,“ Asian Development Bank Institute (ADBI Research Paper No. 21), 2001. Historische & Finanzielle Referenz
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Zentralbank / Währungsbehörde
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Wissenschaftliche Fachpublikation

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