L’État de commandement financier de Park Chung-hee : la saisie bancaire de 1961 et le gel des prêts du marché noir de 1972

La transformation rapide de la Corée du Sud, d’une économie agraire d’après-guerre en une puissance industrielle exportatrice, a reposé sur deux actes extraordinaires de coercition financière exécutés par le général — et plus tard président — Park Chung-hee. En octobre 1961, cinq mois après s’être emparé du pouvoir par un coup d’État militaire, la junte de Park invoqua les lois sur l’accumulation illicite de richesses pour confisquer les participations privées des principaux hommes d’affaires coréens dans les cinq banques commerciales du pays, convertissant l’ensemble du système bancaire en un canal de crédit sous contrôle de l’État qui rationnait des « prêts de politique » (jeongchaek geumyung) subventionnés au profit de conglomérats industriels favorisés (chaebol). Une décennie plus tard, alors que des entreprises coréennes saturées de dettes vacillaient au bord de la faillite systémique sous le poids d’intérêts mensuels de 3 à 4 pour cent sur le marché noir des prêts informels (sachae), le président Park promulgua le décret présidentiel d’urgence n° 15 le 3 août 1972 (le 8·3 조치). Du jour au lendemain, le décret gela 345 milliards de wons de prêts privés du marché noir — soit environ 80 pour cent de la masse monétaire du pays — et les convertit de force en prêts à huit ans assortis d’un intérêt mensuel de 1,35 pour cent, renflouant le secteur des entreprises aux dépens de l’épargnant privé. ^[1]

La nationalisation bancaire d’octobre 1961 et la confiscation des « richesses illicites »#

Durant les années 1950, sous la présidence de Syngman Rhee, les banques commerciales sud-coréennes — initialement établies sous la domination coloniale japonaise et détenues comme biens publics dévolus après 1945 — avaient été privatisées en 1957 par des enchères remportées par un petit groupe de marchands-industriels bien introduits. Au premier rang de ces nouveaux propriétaires de banques figurait Lee Byung-chul, fondateur de Samsung, dont le groupe acquit des participations de contrôle ou substantielles dans plusieurs prêteurs commerciaux, aux côtés de magnats rivaux qui utilisaient des banques captives pour canaliser des prêts bon marché et de rares dollars d’aide américaine vers leurs propres sociétés de négoce et leurs usines. ^[2]

Lorsque le major général Park Chung-hee et le Conseil suprême pour la reconstruction nationale renversèrent la Deuxième République lors du coup d’État militaire du 16 mai 1961, la junte s’employa aussitôt à affirmer son emprise absolue sur l’allocation du capital national. Invoquant la loi spéciale sur le traitement des accumulateurs de richesses illicites (promulguée en juin 1961), des enquêteurs militaires arrêtèrent ou placèrent en détention les industriels les plus riches de Corée du Sud, accusés d’avoir acquis frauduleusement des biens de l’État, fraudé le fisc et tiré profit du clientélisme politique sous le régime de Rhee. ^[3]

À la suite de célèbres négociations en coulisses entre le général Park et Lee Byung-chul, la junte conclut un marché historique avec l’élite des affaires : les industriels furent dispensés de prison et autorisés à conserver leurs entreprises manufacturières, à condition de construire de nouvelles usines conformes aux plans quinquennaux de développement économique de l’État et de céder au gouvernement leurs actions des banques commerciales. En octobre 1961, la junte promulgua la loi temporaire sur les institutions financières et procéda à la confiscation des participations privées dans les cinq banques commerciales à vocation nationale de Corée du Sud — Chohung Bank, Commercial Bank of Korea, First City Bank (Korea First Bank), Hanil Bank et Bank of Seoul —, tout en plafonnant strictement à 10 pour cent les droits de vote de tout actionnaire privé restant. ^[4]

En complément de ces saisies bancaires, la junte amenda la loi sur la Banque de Corée en mai 1962 pour priver la banque centrale de son indépendance opérationnelle. Subordonnant le Conseil monétaire directement au ministre des Finances, la réforme de 1962 transforma la Banque de Corée, de gardienne monétaire autonome, en bras administratif de l’Office de planification économique (EPB) et du ministère des Finances. ^[5]

La machine à « prêts de politique » (jeongchaek geumyung) pendant 20 ans#

Les banques commerciales et la banque centrale placées sous un commandement d’État unifié, l’administration de Park Chung-hee édifia une architecture de rationnement du crédit connue sous le nom de jeongchaek geumyung — les « prêts de politique ». Tout au long des années 1960 et 1970, le ministère des Finances nomma les présidents des cinq banques commerciales à vocation nationale, ainsi que ceux de banques d’État spécialisées, dont la Korea Development Bank (KDB), la Korea Exchange Bank (créée en 1967) et la Medium Industry Bank. Loin d’évaluer les demandes de prêt selon la solvabilité commerciale ou les garanties offertes, les dirigeants de banque faisaient office de courroies bureaucratiques exécutant les directives industrielles du gouvernement. ^[6]

La pièce maîtresse de ce système était le refinancement automatique du crédit à l’exportation. Toute entreprise coréenne qui présentait à une banque commerciale une lettre de crédit (L/C) d’exportation étrangère vérifiée avait droit à des prêts de fonds de roulement immédiats, assortis de taux d’intérêt annuels préférentiels de 6,0 à 6,5 pour cent — à une époque où l’inflation intérieure des prix à la consommation s’établissait couramment entre 12 et 20 pour cent et où les taux ordinaires des banques commerciales se situaient entre 15 et 26 pour cent (en particulier après la réforme des taux d’intérêt de 1965, qui releva temporairement les taux des dépôts pour mobiliser l’épargne intérieure). Les banques commerciales qui accordaient ces prêts à l’exportation à taux d’intérêt réel fortement négatif étaient automatiquement refinancées au guichet de réescompte de la Banque de Corée à 3,5 pour cent. ^[7]

Dans les années 1970, lorsque Park lança la campagne d’industrialisation lourde et chimique (HCI) ciblant l’acier, la construction navale, la pétrochimie, la mécanique, l’électronique et les métaux non ferreux, les prêts de politique représentaient plus de la moitié de l’ensemble du crédit intérieur accordé par les banques de dépôt. Pour les conglomérats chaebol favorisés qui atteignaient les objectifs d’exportation du gouvernement, l’accès aux prêts bancaires alloués par l’État et aux prêts étrangers garantis par l’État représentait une subvention implicite colossale. Or, comme les prêts bancaires bon marché étaient rationnés et ne suffisaient jamais à couvrir l’expansion rapide des capacités et les besoins en fonds de roulement, les entreprises coréennes s’endettèrent dangereusement, le ratio moyen d’endettement sur fonds propres de l’industrie manufacturière grimpant d’environ 120 pour cent en 1966 à près de 400 pour cent en 1971. ^[8]

Le double marché financier et la crise de la dette des entreprises de 1971-1972#

La répression financière au sein du système bancaire étatisé engendra inévitablement un immense secteur bancaire parallèle de l’ombre : le marché monétaire non organisé, universellement connu en Corée sous le nom de « marché noir » (sachae sijang). Privées de fonds de roulement par le strict rationnement du crédit bancaire, les petites et moyennes entreprises — de même que les plus grands chaebol, dès qu’ils avaient besoin de liquidités de relais à court terme — empruntaient massivement auprès de courtiers clandestins du marché noir, de ménages fortunés et de syndicats informels qui prêtaient des liquidités à des taux d’équilibre de 3,0 à 4,0 pour cent par mois (soit, par capitalisation, de 42 à 60 pour cent par an).

En 1971, cette structure financière scindée en deux entra en collision avec un grave ralentissement macroéconomique. Le ralentissement de la croissance du commerce mondial, la hausse des taux d’intérêt internationaux et une dévaluation de 18 pour cent du won coréen en juin 1971 alourdirent fortement le coût intérieur du service des prêts étrangers libellés en dollars que les chaebol avaient contractés avec la garantie de banques d’État. Des dizaines de grands industriels tournés vers l’exportation firent défaut sur leurs prêts bancaires, contraignant la Korea Development Bank et les banques commerciales à absorber des vagues d’« entreprises insolvables » (busil giup) aux créances douteuses.

Pour éviter de faire défaut immédiatement sur leurs obligations bancaires et étrangères, les entreprises en détresse empruntèrent plus désespérément encore sur le marché noir à court terme, utilisant de nouveaux prêts du marché noir à 3,5 pour cent mensuels simplement pour payer les intérêts des anciens. Fin 1971, la Fédération des industries coréennes (FKI) — le bras de pression des plus grands chaebol, présidée par Kim Yong-wan et soutenue par Chung Ju-yung de Hyundai et Lee Byung-chul de Samsung — avertit en privé le directeur de cabinet de la Maison bleue, Kim Chung-yum, et le président Park que, à moins que le gouvernement n’intervienne pour éteindre ou restructurer la dette clandestine du marché noir, l’ensemble du secteur industriel sud-coréen courait à une faillite en chaîne imminente.

3 août 1972 : le décret d’urgence gelant le marché noir (8·3 조치)#

Travaillant dans le plus grand secret pendant des mois avec seulement une poignée de collaborateurs de confiance, menés par le directeur de cabinet de la présidence Kim Chung-yum et le ministre des Finances Nam Duck-woo, le président Park invoqua l’article 73 de la Constitution tard dans la nuit du 2 août 1972 pour promulguer le décret présidentiel d’urgence n° 15 pour la stabilité et la croissance économiques, qui entra en vigueur à 00 h 00 le 3 août 1972 (universellement connu dans l’histoire financière coréenne sous le nom de 8·3 사채동결조치, ou « gel des prêts du marché noir du 3 août »).

Le décret du 3 août constitua l’une des annulations étatiques de contrats de crédit privés les plus radicales jamais tentées dans une économie capitaliste :

• Déclaration obligatoire et moratoire sur les prêts du marché noir : chaque entreprise et chaque créancier privé de Corée du Sud disposa de sept jours (jusqu’au 9 août 1972) pour déclarer auprès des services fiscaux locaux ou des établissements financiers tous les prêts informels en cours au 2 août. Tout prêt du marché noir non déclaré par l’emprunteur ou le prêteur dans ce délai était légalement annulé et privé de toute force exécutoire, tandis que les emprunteurs bénéficiaient d’une immunité totale contre les sanctions fiscales afin d’encourager une divulgation complète.
• Différé obligatoire de 3 ans et amortissement sur 5 ans à 1,35 % par mois : tous les prêts du marché noir déclarés et non fictifs (hormis les prêts minimes inférieurs à 300 000 wons, qui bénéficiaient de conditions légèrement plus courtes) furent gelés du jour au lendemain et obligatoirement convertis en dette à long terme assortie d’un différé de trois ans suivi d’un échéancier de remboursement par tranches sur cinq ans (soit une échéance totale de huit ans). Simultanément, le décret ramena le taux d’intérêt contractuel du taux de marché en vigueur, de 3,0 à 3,5 pour cent mensuels, à un plafond légal de 1,35 pour cent par mois (16,2 pour cent par an). À titre d’alternative, les prêteurs qui se trouvaient être des actionnaires majeurs ou des initiés de l’entreprise (« prêts du marché noir déguisés ») furent contraints de convertir directement leurs prêts en actions de la société emprunteuse.
• Baisse officielle des taux d’intérêt bancaires et substitution spéciale de dette : parallèlement au gel du marché noir, le décret abaissa les taux des prêts des banques commerciales de 19,0 pour cent à 15,5 pour cent par an et créa un dispositif spécial de refinancement de 200 milliards de wons, par lequel les banques commerciales remplaçaient 30 pour cent des prêts bancaires à court terme et à intérêt élevé des entreprises par des prêts à long terme à 8 pour cent d’intérêt annuel, adossés à des obligations spéciales de la Banque de Corée.

L’onde de choc des 345,6 milliards de wons et ses suites#

Même les conseillers économiques du président Park furent stupéfaits par le volume considérable de crédit clandestin révélé à la clôture de la fenêtre de déclaration, le 9 août 1972. À travers la Corée du Sud, plus de 40 000 entreprises déclarèrent la somme vertigineuse de 345,6 milliards de wons de dettes privées du marché noir (réparties sur quelque 210 000 contrats de prêt individuels) — un chiffre équivalant à environ 80 pour cent de l’ensemble de la masse monétaire intérieure (M1) de la Corée du Sud et à environ 24 pour cent de l’encours total des prêts du secteur bancaire officiel. Fait remarquable, près d’un tiers des prêts déclarés du marché noir (plus de 113 milliards de wons) se révélèrent être des « prêts déguisés » consentis à des entreprises par leurs propres propriétaires et dirigeants afin de percevoir des intérêts exonérés d’impôt et d’obtenir un rang de créancier privilégié, que le gouvernement força sans délai à se convertir en fonds propres.

À court terme, le décret d’urgence du 3 août 1972 réduisit de plus de moitié la charge d’intérêts des entreprises, rétablit la rentabilité manufacturière en 1973 et dégagea le terrain, au bilan, pour la campagne d’industrialisation lourde et chimique lancée par Park Chung-hee en 1973 (ainsi que pour la promulgation de la Constitution autoritaire Yushin en octobre 1972). Pour attirer les fonds clandestins dans le système financier officiel, après que le gel eut brisé la confiance dans le prêt informel, le gouvernement promulgua simultanément trois lois instituant des institutions financières non bancaires (NBFI) : les sociétés d’investissement et de financement, les sociétés d’épargne et de financement mutuels, et les coopératives de crédit.

Le coût institutionnel à long terme de la nationalisation bancaire de 1961 et du renflouement de 1972 se révéla toutefois profond. Même après que le gouvernement eut progressivement reprivatisé les cinq banques commerciales entre 1981 et 1983, des décennies de prêts de politique dirigés par l’État et le souvenir du sauvetage des entreprises de 1972 ancrèrent chez les chaebol un aléa moral omniprésent du « trop grand pour faire faillite » — nourrissant l’endettement extrême et la faiblesse du contrôle du crédit bancaire qui aboutirent finalement à la crise financière sud-coréenne de 1997.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Yung Chul Park, « The Unorganized Financial Sector in Korea, 1945–75, » World Bank (Studies in Domestic Finance No. 28), 1976. Institution financière internationale
2. Anne O. Krueger and Jungho Yoo, « Chaebol Capitalism and the Currency-Financial Crisis in Korea, » National Bureau of Economic Research (NBER), 2002. Recherche académique évaluée
3. Yoon Je Cho and Joon-Kyung Kim, « Credit Policies and the Industrialization of Korea, » World Bank Discussion Paper No. 286, 1995. Institution financière internationale
4. Marcus Noland, « Historical Foundations of South Korean Development and the 1972 Curb Market Freeze, » Peterson Institute for International Economics (PIIE), 2000. Référence historique et financière
5. Takeo Tsuchiya, « Free Enterprise and the State in South Korea’s Economic Development, » The Developing Economies (IDE-JETRO), 1984. Référence historique et financière
6. Sang-Woo Nam, « Corporate Governance of Banks in Republic of Korea, » Asian Development Bank Institute (ADBI Research Paper No. 21), 2001. Référence historique et financière
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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