El estado de mando financiero de Park Chung-hee: la incautación bancaria de 1961 y la congelación de préstamos informales de 1972

La rápida transformación de Corea del Sur, de economía agraria de posguerra en potencia industrial exportadora, se asentó sobre dos extraordinarios actos de coacción financiera ejecutados por el general —y más tarde presidente— Park Chung-hee. En octubre de 1961, cinco meses después de hacerse con el poder mediante un golpe militar, la junta de Park invocó los estatutos sobre acumulación ilícita de riqueza para confiscar las participaciones privadas de los principales empresarios coreanos en los cinco bancos comerciales del país, convirtiendo todo el sistema bancario en un conducto de crédito controlado por el Estado que racionaba «préstamos de política» (jeongchaek geumyung) subvencionados hacia los conglomerados industriales (chaebol) favorecidos. Una década después, cuando las corporaciones coreanas, saturadas de deuda, se tambaleaban al borde de la quiebra sistémica bajo el peso de pagos de intereses mensuales del 3 al 4 por ciento en el mercado clandestino de préstamos informales (sachae), el presidente Park promulgó el Decreto Presidencial de Emergencia n.º 15 el 3 de agosto de 1972 (el 8·3 조치). De la noche a la mañana, el decreto congeló 345.000 millones de wones en préstamos informales privados —equivalentes a aproximadamente el 80 por ciento de la masa monetaria del país— y los convirtió por la fuerza en préstamos a ocho años al 1,35 por ciento de interés mensual, rescatando al sector corporativo a expensas de los ahorradores privados. ^[1]

La nacionalización bancaria de octubre de 1961 y la confiscación de la «riqueza ilícita»#

Durante la década de 1950, bajo el presidente Syngman Rhee, los bancos comerciales de Corea del Sur —originalmente establecidos bajo el dominio colonial japonés y mantenidos como bienes del Estado tras 1945— habían sido privatizados en 1957 mediante subastas acaparadas por un reducido grupo de industriales mercantiles bien relacionados. El más destacado de estos nuevos propietarios de bancos era Lee Byung-chul, fundador de Samsung, cuyo grupo adquirió participaciones de control o sustanciales en varias entidades crediticias comerciales, junto con magnates rivales que utilizaban bancos cautivos para canalizar préstamos baratos y los escasos dólares de la ayuda estadounidense hacia sus propias empresas comerciales y fábricas. ^[2]

Cuando el general de división Park Chung-hee y el Consejo Supremo para la Reconstrucción Nacional derrocaron a la Segunda República en el golpe militar del 16 de mayo de 1961, la junta actuó de inmediato para imponer el mando absoluto sobre la asignación del capital nacional. Invocando la Ley Especial para el Tratamiento de los Acumuladores de Riqueza Ilícita (promulgada en junio de 1961), los investigadores militares arrestaron o detuvieron a los industriales más ricos de Corea del Sur bajo cargos de haber adquirido corruptamente bienes del Estado, evadir impuestos y lucrarse del clientelismo político durante el régimen de Rhee. ^[3]

Tras unas célebres negociaciones a puerta cerrada entre el general Park y Lee Byung-chul, la junta cerró un pacto histórico con la élite empresarial: los industriales se libraron de la cárcel y se les permitió conservar sus empresas manufactureras, siempre que construyeran nuevas fábricas alineadas con los Planes Quinquenales de Desarrollo Económico del Estado y entregaran sus acciones de los bancos comerciales al gobierno. En octubre de 1961, la junta promulgó la Ley Temporal sobre Instituciones Financieras y ejecutó la confiscación de las participaciones privadas en los cinco bancos comerciales de alcance nacional de Corea del Sur —el Chohung Bank, el Commercial Bank of Korea, el First City Bank (Korea First Bank), el Hanil Bank y el Bank of Seoul—, al tiempo que limitaba estrictamente al 10 por ciento los derechos de voto de cualquier accionista privado restante. ^[4]

Como complemento a las incautaciones bancarias, la junta reformó la Ley del Banco de Corea en mayo de 1962 para despojar al banco central de su independencia operativa. Al subordinar la Junta Monetaria directamente al ministro de Finanzas, la reforma de 1962 transformó el Banco de Corea, de guardián monetario autónomo en un brazo administrativo de la Junta de Planificación Económica (EPB) y el Ministerio de Finanzas. ^[5]

La máquina de «préstamos de política» (Jeongchaek Geumyung) durante 20 años#

Con los bancos comerciales y el banco central bajo mando estatal unificado, la administración de Park Chung-hee construyó una arquitectura de racionamiento del crédito conocida como jeongchaek geumyung —«préstamos de política»—. A lo largo de las décadas de 1960 y 1970, el Ministerio de Finanzas nombró a los presidentes de los cinco bancos comerciales de alcance nacional, junto con bancos estatales especializados como el Korea Development Bank (KDB), el Korea Exchange Bank (fundado en 1967) y el Medium Industry Bank. En lugar de evaluar las solicitudes de préstamo según la solvencia comercial o las garantías, los gestores de los bancos actuaban como conductos burocráticos que ejecutaban las directrices industriales del gobierno. ^[6]

La pieza central de este sistema era el refinanciamiento automático del crédito a la exportación. Cualquier empresa coreana que presentara en un banco comercial una carta de crédito (L/C) de exportación extranjera verificada tenía derecho a préstamos inmediatos de capital de trabajo a tipos de interés anuales preferentes del 6,0 al 6,5 por ciento —en una época en que la inflación interna de consumo rondaba habitualmente entre el 12 y el 20 por ciento y los tipos ordinarios de los préstamos de la banca comercial se situaban entre el 15 y el 26 por ciento (sobre todo tras la reforma de los tipos de interés de 1965, que elevó temporalmente los tipos de los depósitos para movilizar el ahorro interno)—. Los bancos comerciales que concedían estos préstamos a la exportación con intereses reales profundamente negativos se refinanciaban automáticamente en la ventanilla de redescuento del Banco de Corea al 3,5 por ciento. ^[7]

Hacia la década de 1970, cuando Park lanzó la campaña de Industrialización Pesada y Química (HCI) dirigida al acero, la construcción naval, la petroquímica, la maquinaria, la electrónica y los metales no ferrosos, los préstamos de política representaban más de la mitad de todo el crédito interno concedido por los bancos de depósito. Para los conglomerados chaebol favorecidos que alcanzaban los objetivos de exportación del gobierno, el acceso a los préstamos bancarios asignados por el Estado y a los préstamos extranjeros garantizados por el Estado representaba una enorme subvención implícita. Sin embargo, como los préstamos bancarios baratos estaban racionados y nunca bastaban para cubrir la rápida expansión de capacidad y las necesidades de capital de trabajo, las empresas coreanas se endeudaron peligrosamente, con ratios medios de deuda sobre fondos propios en la industria manufacturera que treparon de aproximadamente el 120 por ciento en 1966 a casi el 400 por ciento en 1971. ^[8]

El mercado financiero dual y la crisis de deuda corporativa de 1971-1972#

La represión financiera en el sistema bancario estatal engendró inevitablemente un enorme sector bancario en la sombra paralelo: el mercado monetario no organizado, conocido universalmente en Corea como el «mercado informal» (sachae sijang). Privadas de capital de trabajo por el estricto racionamiento del crédito bancario, las pequeñas y medianas empresas —así como los mayores chaebol siempre que necesitaban liquidez puente a corto plazo— se endeudaban fuertemente con los corredores clandestinos del mercado informal, los hogares acaudalados y los sindicatos informales que prestaban efectivo a tipos de equilibrio de mercado del 3,0 al 4,0 por ciento mensual (lo que, con la capitalización, equivale al 42 a 60 por ciento anual).

Hacia 1971, esta estructura financiera bifurcada chocó con una grave recesión macroeconómica. El menor crecimiento del comercio mundial, el alza de los tipos de interés internacionales y una devaluación del 18 por ciento del won coreano en junio de 1971 incrementaron bruscamente el coste interno de atender los préstamos extranjeros denominados en dólares que las empresas chaebol habían contraído con garantías de la banca estatal. Decenas de grandes fabricantes orientados a la exportación incurrieron en impago de sus préstamos bancarios, forzando al Korea Development Bank y a los bancos comerciales a absorber oleadas de «empresas insolventes» (busil giup) con créditos morosos.

Para evitar impagos inmediatos de sus obligaciones bancarias y extranjeras, las corporaciones en apuros se endeudaron aún más desesperadamente en el mercado informal a corto plazo, usando nuevos préstamos informales al 3,5 por ciento mensual simplemente para pagar los intereses de los antiguos. A finales de 1971, la Federación de Industrias Coreanas (FKI) —el brazo de presión de los mayores chaebol, presidida por Kim Yong-wan y respaldada por Chung Ju-yung de Hyundai y Lee Byung-chul de Samsung— advirtió en privado al jefe de gabinete de la Casa Azul, Kim Chung-yum, y al presidente Park de que, a menos que el gobierno interviniera para extinguir o reestructurar la deuda informal clandestina, todo el sector industrial de Corea del Sur se enfrentaba a una inminente quiebra en cadena.

3 de agosto de 1972: el decreto de emergencia que congeló el mercado informal (8·3 조치)#

Trabajando en absoluto secreto durante meses junto a un puñado de colaboradores de confianza encabezados por el jefe de gabinete presidencial Kim Chung-yum y el ministro de Finanzas Nam Duck-woo, el presidente Park invocó el artículo 73 de la Constitución a última hora de la noche del 2 de agosto de 1972 para promulgar el Decreto Presidencial de Emergencia n.º 15 para la Estabilidad y el Crecimiento Económicos, que entró en vigor a las 00:00 horas del 3 de agosto de 1972 (conocido universalmente en la historia financiera coreana como el 8·3 사채동결조치, o «Congelación de Préstamos Informales del 3.8»).

El decreto del 3 de agosto ejecutó una de las anulaciones estatales más radicales de contratos crediticios privados jamás intentadas en una economía capitalista:

• Declaración obligatoria y moratoria de los préstamos informales: toda empresa comercial y todo acreedor privado de Corea del Sur dispuso de siete días (hasta el 9 de agosto de 1972) para registrar en las oficinas tributarias locales o en las instituciones financieras todos los préstamos informales pendientes a 2 de agosto. Todo préstamo informal que el prestatario o el prestamista no declarara dentro del plazo quedó legalmente anulado y despojado de toda fuerza ejecutiva legal, mientras que a los prestatarios se les concedió plena inmunidad frente a sanciones fiscales para incentivar la divulgación completa.
• Plazo de carencia forzoso de 3 años y amortización a 5 años al 1,35 % mensual: todos los préstamos informales no nominales declarados (salvo los préstamos minúsculos inferiores a 300.000 wones, que recibieron plazos algo más cortos) se congelaron de la noche a la mañana y se convirtieron obligatoriamente en deuda a largo plazo con un periodo de carencia de tres años seguido de un calendario de reembolso a plazos de cinco años (un vencimiento total de ocho años). Al mismo tiempo, el decreto recortó el tipo de interés contractual desde el tipo de mercado vigente del 3,0 al 3,5 por ciento mensual hasta un tope legal del 1,35 por ciento mensual (16,2 por ciento anual). Como alternativa, los prestamistas que resultaban ser grandes accionistas o personas con información privilegiada de la empresa («préstamos informales encubiertos») se vieron obligados a convertir sus préstamos directamente en participaciones de capital de la empresa prestataria.
• Recortes formales de los tipos de interés bancarios y sustitución especial de deuda: junto con la congelación de los préstamos informales, el decreto recortó los tipos de los préstamos de la banca comercial del 19,0 al 15,5 por ciento anual y creó un mecanismo especial de refinanciamiento de 200.000 millones de wones mediante el cual los bancos comerciales sustituyeron el 30 por ciento de los préstamos bancarios a corto plazo y alto interés de las corporaciones por préstamos a largo plazo al 8 por ciento de interés anual, respaldados por bonos especiales del Banco de Corea.

La onda expansiva de los 345.600 millones de wones y sus secuelas#

Hasta los asesores económicos del presidente Park quedaron atónitos ante el enorme volumen de crédito clandestino que salió a la luz cuando se cerró el plazo de declaración el 9 de agosto de 1972. En toda Corea del Sur, más de 40.000 empresas declararon la asombrosa cifra de 345.600 millones de wones en deudas del mercado informal privado (repartidas en unos 210.000 contratos de préstamo individuales) —una cifra equivalente a aproximadamente el 80 por ciento de toda la masa monetaria interna de Corea del Sur (M1) y en torno al 24 por ciento del total de los préstamos pendientes del sector bancario formal—. Sorprendentemente, casi un tercio de los préstamos informales declarados (más de 113.000 millones de wones) resultaron ser «préstamos encubiertos» concedidos a las corporaciones por sus propios propietarios y directivos para captar intereses exentos de impuestos y el estatus de acreedor preferente, que el gobierno convirtió sin demora en capital de las empresas.

A corto plazo inmediato, el Decreto de Emergencia del 3 de agosto de 1972 redujo las cargas de intereses corporativas en más de la mitad, restauró la rentabilidad manufacturera en 1973 y despejó el terreno de los balances para la campaña de Industrialización Pesada y Química de Park Chung-hee de 1973 (así como para la promulgación de la autoritaria Constitución Yushin en octubre de 1972). Para atraer los fondos clandestinos hacia el sistema financiero formal, después de que la congelación hiciera añicos la confianza en el préstamo informal, el gobierno promulgó simultáneamente tres leyes que establecían Instituciones Financieras No Bancarias (NBFI): las Sociedades de Inversión y Financiación, las Sociedades Mutuas de Ahorro y Financiación, y las Cooperativas de Crédito.

Con todo, el coste institucional a largo plazo de la nacionalización bancaria de 1961 y del rescate de 1972 resultó profundo. Incluso después de que el gobierno reprivatizara gradualmente los cinco bancos comerciales entre 1981 y 1983, décadas de préstamos de política dirigidos por el Estado y el recuerdo del rescate corporativo de 1972 arraigaron un penetrante riesgo moral de «demasiado grande para quebrar» entre los chaebol, fomentando el apalancamiento extremo de la deuda y el débil cribado del crédito bancario que acabó desembocando en la crisis financiera surcoreana de 1997.

Mecanismo Teórico y Transmisión de Balance#

Según la hipótesis de la inestabilidad financiera de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) y la teoría de la deflación por deuda de Irving Fisher (1933), las burbujas especulativas se tornan sistémicas cuando la expansión crediticia desplaza los balances desde el financiamiento cubierto hacia estructuras especulativas y Ponzi dependientes del apalancamiento a corto plazo.

Cuando el giro monetario detiene el alza de precios, las ventas forzadas por llamadas de margen desencadenan una espiral de deflación por deuda que contrae el crédito bancario.

Fuentes y lecturas adicionales#

1. Yung Chul Park, «The Unorganized Financial Sector in Korea, 1945–75,» World Bank (Studies in Domestic Finance No. 28), 1976. Institución Financiera Internacional
2. Anne O. Krueger and Jungho Yoo, «Chaebol Capitalism and the Currency-Financial Crisis in Korea,» National Bureau of Economic Research (NBER), 2002. Investigación Académica Arbitrada
3. Yoon Je Cho and Joon-Kyung Kim, «Credit Policies and the Industrialization of Korea,» World Bank Discussion Paper No. 286, 1995. Institución Financiera Internacional
4. Marcus Noland, «Historical Foundations of South Korean Development and the 1972 Curb Market Freeze,» Peterson Institute for International Economics (PIIE), 2000. Referencia Histórica y Financiera
5. Takeo Tsuchiya, «Free Enterprise and the State in South Korea’s Economic Development,» The Developing Economies (IDE-JETRO), 1984. Referencia Histórica y Financiera
6. Sang-Woo Nam, «Corporate Governance of Banks in Republic of Korea,» Asian Development Bank Institute (ADBI Research Paper No. 21), 2001. Referencia Histórica y Financiera
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banco Central / Autoridad Monetaria
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Investigación Académica Arbitrada

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