Le blocus du Venezuela de 1902-1903 et les porteurs d’obligations étrangers britanniques

En décembre 1902, des navires de guerre britanniques et allemands ont saisi la petite marine vénézuélienne, bombardé ses forts côtiers et fermé ses principaux ports. L'Italie les a rapidement rejoints. Le grief invoqué était financier : des créances impayées par des marchands et des entreprises européens, et des années de paiements manqués aux porteurs d'obligations étrangers. Pendant quelques semaines, les Caraïbes ont semblé être le théâtre d'un recouvrement de dettes à l'ancienne par le canon, et l'épisode a fini par remodeler la manière dont les créanciers, les débiteurs et les États-Unis traitaient le défaut souverain dans les Amériques ^[2][5].

Le blocus est souvent considéré comme l'apogée de la « diplomatie de la canonnière ». Vu du marché obligataire de Londres, cependant, il s'agissait d'une exception. Pendant trois décennies, les investisseurs britanniques s'étaient appuyés sur une arme plus discrète : un organisme de créanciers organisé, la Corporation of Foreign Bondholders, et son pouvoir d'exclure les débiteurs défaillants des marchés financiers ^[1].

Un club pour créanciers impayés#

À la fin des années 1860, Londres prêtait massivement aux gouvernements étrangers et les défauts de paiement étaient fréquents. Les détenteurs d'obligations individuels n'avaient aucun moyen pratique de poursuivre un emprunteur souverain, et des milliers d'investisseurs dispersés parvenaient rarement à s'entendre sur une position commune. La Corporation of Foreign Bondholders (CFB) a été fondée en 1868 pour résoudre ce problème de coordination, et en 1873, elle a été constituée en société sous licence du Board of Trade ^[1]. Isidor Gerstenberg, une figure de proue de sa création, a présidé son conseil au cours de ses premières années ^[1].

La CFB collectait des informations sur les pays débiteurs, entretenait des agents à l'étranger, publiait des rapports annuels détaillés et négociait au nom des détenteurs d'obligations qui rejoignaient ses comités ^[1]. Sa première direction a été critiquée pour être trop proche des banques qui souscrivaient aux prêts étrangers et trop prompte à accepter des règlements défavorables. En réponse, elle a été reconstituée en 1898 en vertu d'une loi spéciale du Parlement. À partir de ce moment, son conseil de 21 membres comprenait six membres nommés par la British Bankers' Association, six par la London Chamber of Commerce et neuf cooptés par le conseil lui-même ^[1].

Le verrouillage du marché : comment les créanciers ont exercé des pressions#

La principale sanction de la CFB était l'exclusion. Suivant une pratique datant de 1827, la Bourse de Londres refusait de coter les nouvelles obligations émises par des gouvernements en défaut de paiement qui ne voulaient pas négocier de bonne foi ; dans des cas extrêmes, les prêts existants pouvaient également être radiés ^[1]. Comme une cotation à Londres était précieuse, un gouvernement défaillant qui souhaitait obtenir de nouveaux fonds avait une forte incitation à régler ses dettes avec ses anciens créanciers. La CFB restait également en contact avec des groupes de détenteurs d'obligations sur le continent, de sorte qu'un débiteur défaillant rejeté à Londres ne pouvait pas facilement lever des fonds à Amsterdam ou à Paris à la place ^[1].

La force militaire faisait rarement partie de l'arsenal. Le gouvernement britannique était généralement réticent à agir au nom d'investisseurs privés, et Mauro et Yafeh décrivent la diplomatie de la canonnière comme ayant été utilisée seulement dans des « cas extrêmement rares » ^[1]. Les économistes sont toujours en désaccord sur l'importance de la menace de la force. Mitchener et Weidenmier soutiennent que de telles « super-sanctions » constituaient un mécanisme d'application important entre 1870 et 1913, tandis que d'autres chercheurs trouvent peu de cas où la force a été utilisée uniquement pour recouvrer des dettes ^[1][2].

La route du Venezuela vers le défaut de paiement#

Le Venezuela avait une longue histoire d'emprunts à Londres suivis de défauts de paiement. Au tournant du siècle, ses finances se sont effondrées à nouveau. Une révolution qui a débuté en 1898 a duré plus de deux ans, des propriétés appartenant à des étrangers ont été détruites et le gouvernement a cessé de servir sa dette ^[2]. Cipriano Castro, qui a pris le pouvoir en 1899, a fait défaut sur des obligations détenues en Europe et a refusé de s'engager sérieusement auprès des créanciers étrangers ^[5].

Les plaintes étaient variées. Certaines provenaient de détenteurs d'obligations, à la fois des Britanniques détenteurs d'anciens prêts vénézuéliens et des investisseurs allemands. D'autres venaient de marchands, d'armateurs et de compagnies ferroviaires dont les biens avaient été saisis ou endommagés pendant les guerres civiles ^[3][5]. L'Allemagne a d'abord sondé Washington. Theodore Roosevelt, dans une réponse de juillet 1901 au diplomate allemand Hermann Speck von Sternberg, a accepté que l'Allemagne puisse agir pour recouvrer ce qui lui était dû, à condition qu'elle n'annexe pas de territoire ^[5]. La Grande-Bretagne avait ses propres raisons d'adopter une ligne dure, notamment un différend plus ancien sur la frontière entre le Venezuela et la Guyane britannique ^[1].

Blocus, décembre 1902#

Lorsque Castro a ignoré un ultimatum final, les forces allemandes, britanniques et italiennes ont saisi plusieurs navires vénézuéliens, bombardé des forts côtiers et établi un blocus naval en décembre 1902 ^[5]. Les puissances bloquantes ont fermé les ports de La Guaira et de Puerto Cabello et ont saisi les douanes, principale source de liquidités du gouvernement. L'Allemagne a plus tard bombardé le fort de San Carlos de son propre chef ^[2].

L'effet économique fut immédiat. Mitchener et Weidenmier estiment que le commerce bilatéral du Venezuela a chuté d'environ 30 pour cent en raison du blocus ^[2]. En janvier 1903, l'économie était gravement endommagée et Castro a demandé à Roosevelt d'organiser un règlement. Roosevelt était de plus en plus inquiet de la présence de navires de guerre européens dans les Caraïbes, et la Grande-Bretagne était impatiente de se retirer ^[5].

L'intervention a également provoqué une réaction juridique en Amérique latine. Le ministre des Affaires étrangères argentin, Luis María Drago, a fait valoir que la dette publique ne pouvait justifier une intervention armée ou l'occupation d'un territoire américain par une puissance européenne. Le principe est devenu connu sous le nom de doctrine Drago ^[9].

Les protocoles de Washington : les recettes douanières comme garantie#

La crise a pris fin en février 1903, lorsque le Venezuela a accepté de mettre de côté 30 pour cent de ses droits de douane jusqu'à ce que les réclamations soient réglées ^[5]. Le protocole de la Grande-Bretagne, signé à Washington le 13 février 1903, montre comment l'accord a fonctionné. Le Venezuela a accepté la justice des revendications britanniques et a accepté de payer immédiatement environ 5 500 £ pour la saisie et le pillage de navires britanniques et les mauvais traitements infligés à des sujets britanniques. D'autres réclamations, y compris celles des compagnies ferroviaires, ont été transmises à une commission mixte. Les 30 pour cent des recettes douanières à La Guaira et Puerto Cabello devaient être versés aux représentants de la Banque d'Angleterre à Caracas tandis que la question de la priorité était soumise à l'arbitrage ^[3].

Les obligataires avaient leur propre clause. L'article VI engageait le Venezuela à « conclure un nouvel arrangement concernant la dette extérieure du Venezuela en vue de la satisfaction des créances des obligataires », y compris « une définition des sources à partir desquelles les paiements nécessaires doivent être fournis » ^[3]. Un traité diplomatique ayant mis fin à un blocus naval contenait donc une obligation de restructurer des obligations détenues par des intérêts privés.

Une autre question subsistait : les trois puissances bloquantes devaient-elles être payées avant les autres nations créancières, telles que les États-Unis et la France, qui n'avaient pas eu recours à la force ? L'affaire a été portée devant la Cour permanente d'arbitrage de La Haye. Le 22 février 1904, son tribunal a statué que l'Allemagne, la Grande-Bretagne et l'Italie avaient droit à un traitement préférentiel ^[4]. Les critiques ont vu dans cette sentence une récompense pour l'usage de la force.

Ce que les obligataires ont réellement obtenu#

Pour les investisseurs britanniques, le résultat a été mitigé. Selon les propres rapports du CFB, résumés par Mauro et Yafeh, les créances des obligataires contre le Venezuela s'élevaient à environ 10 millions de livres sterling, mais les arbitres n'ont accordé qu'environ 1,84 million de livres sterling ^[1]. Le CFB avait également discuté d'un plan, sous les auspices de la Banque de Paris et des Pays-Bas, pour unifier toutes les obligations du Venezuela ^[1]. D'un autre côté, les puissances bloquantes ont été payées : à la fin de 1906, le CFB a rapporté que le Venezuela avait terminé tous les paiements aux trois gouvernements. En 1911, le CFB décrivait le bilan de remboursement du Venezuela comme « un record dans l'histoire des petites républiques hispano-américaines » ^[1].

Mitchener et Weidenmier concluent que le blocus a fait ce que les créanciers souhaitaient, forçant le Venezuela à négocier un règlement de la dette en 1903 ^[2]. Mauro et Yafeh sont plus prudents. Ils traitent le cas comme une utilisation réussie de la force, mais en partie motivée par la géopolitique plutôt que purement par les intérêts des détenteurs d'obligations ^[1].

Le corollaire de Roosevelt et la fin du recouvrement de dettes par navire de guerre#

La conséquence la plus durable fut américaine. Roosevelt craignait qu'une future crise des créanciers puisse mener à une invasion européenne d'un pays d'Amérique latine ^[6]. Dans son message annuel au Congrès en décembre 1904, il a déclaré qu'un « acte répréhensible chronique » pourrait nécessiter une intervention, et que la doctrine Monroe pourrait forcer les États-Unis, « bien qu'à contrecœur, dans des cas flagrants d'un tel acte répréhensible ou d'impuissance, à exercer un pouvoir de police international » ^[7]. Le corollaire de Roosevelt, développé dans son message de 1905, signifiait que Washington s'assurerait que les pays de l'hémisphère respectaient leurs obligations envers les créanciers étrangers, afin que les Européens n'aient aucune excuse pour intervenir ^[6][7]. En pratique, il a été utilisé pour justifier les interventions américaines à Cuba, au Nicaragua, en Haïti et en République dominicaine ^[6].

Le droit international a également évolué. Lors de la deuxième Conférence de paix de La Haye en 1907, les puissances ont convenu de ne pas utiliser la force armée pour recouvrer des dettes contractuelles dues à leurs ressortissants, à moins que l'État débiteur ne refuse l'arbitrage, ne bloque l'accord sur ses conditions ou n'ignore la sentence qui en résulte ^[8]. Il s'agissait d'une forme diluée du principe de Drago.

Héritage#

Le blocus vénézuélien se situe là où deux systèmes de recouvrement des créanciers se sont rencontrés. L'un était privé et fondé sur le marché : la CFB, l'interdiction de cotation à la Bourse et la pression lente de l'exclusion du crédit. L'autre était le pouvoir étatique, utilisé occasionnellement lorsque les griefs des investisseurs coïncidaient avec les objectifs stratégiques d'un gouvernement. Au Venezuela, les navires de guerre ont fonctionné au sens étroit, puisque les créances ont été reconnues, les recettes douanières ont été mises en gage et les puissances bloquantes ont été payées. Mais leur succès a alarmé Washington, irrité les juristes latino-américains et contribué à produire de nouvelles règles rendant de tels épisodes plus difficiles à répéter. Pour les détenteurs d'obligations, la protection la plus durable est restée celle sur laquelle la CFB avait toujours compté : le besoin d'un débiteur défaillant, tôt ou tard, d'emprunter à nouveau ^[1][2].

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Paolo Mauro et Yishay Yafeh, " The Corporation of Foreign Bondholders (Document de travail du FMI WP/03/107)", Fonds monétaire international, 2003. Institution financière internationale
2. Kris James Mitchener et Marc D. Weidenmier, " Supersanctions and Sovereign Debt Repayment (Document de travail du NBER 11472)", National Bureau of Economic Research, 2005. Recherche académique évaluée
3. Nations Unies, " Commission mixte des réclamations Grande-Bretagne–Venezuela (y compris le Protocole du 13 février 1903)," Recueil des sentences arbitrales, Vol. IX, pp. 349–533. Institution financière internationale
4. Cour permanente d'arbitrage, " Traitement préférentiel des réclamations des puissances bloquantes contre le Venezuela (Allemagne, Grande-Bretagne, Italie c. Venezuela), » 1904. Référence historique et financière
5. Theodore Roosevelt Center, " Crise de la dette vénézuélienne," Theodore Roosevelt Center, Dickinson State University. Référence historique et financière
6. Bureau de l'historien, «Corollaire Roosevelt à la doctrine Monroe, 1904», Département d'État des États-Unis. Archives d’État / Document officiel
7. Archives nationales, «Corollaire de Theodore Roosevelt à la doctrine Monroe (1905)», Archives nationales des États-Unis. Archives d’État / Document officiel
8. Projet Avalon, «Convention concernant la limitation du recours à la force pour le recouvrement de dettes contractuelles (La Haye, II) ; 18 octobre 1907," Lillian Goldman Law Library, Yale Law School, 18-10-1907. Recherche académique évaluée
9. Encyclopaedia Britannica, " Luis María Drago, ». Référence historique et financière
10. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
11. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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