La restructuration bancaire PROER et PROES du Brésil de 1995 à 1998 après le Plano Real

Lorsque le Brésil introduisit la nouvelle monnaie, le real, le 1er juillet 1994, dans le cadre du Plano Real du ministre des Finances Fernando Henrique Cardoso, l’inflation annuelle des prix à la consommation s’effondra, passant de plus de 2 700 % sur les douze mois précédant la stabilisation à moins de 20 % en 1995, puis à un seul chiffre en 1997. Si la stabilité des prix sauva des millions de salariés des ravages de l’hyperinflation, elle infligea dans le même temps un choc structurel sévère au système bancaire commercial brésilien. Pendant deux décennies, les banques privées et publiques du pays avaient tiré entre 35 et 42 % de leurs recettes d’exploitation totales du « float inflationniste » (ganhos com o float) : elles empochaient des rendements nominaux à trois et quatre chiffres sur les titres publics au jour le jour, tout en ne versant aucun intérêt, ou un intérêt inférieur à l’inflation, sur les dépôts à vue et les recettes fiscales en transit. Quand la désinflation fit disparaître du jour au lendemain quelque 10 milliards de dollars par an de revenus de float, de profondes insolvabilités et des fraudes comptables apparurent au grand jour dans de grands établissements privés comme Banco Econômico, Banco Nacional et Banco Bamerindus, tandis que des banques régionales publiques telles que Banespa et Banerj accusaient des déficits budgétaires chroniques. Pour éviter une panique bancaire systémique sans faire dérailler la stabilisation monétaire, la Banque centrale du Brésil (Banco Central do Brasil, ou BCB) conçut deux dispositifs de résolution qui ont fait date : le programme PROER, doté de 21 milliards de reais, pour les banques privées en novembre 1995, et le programme PROES, de plus de 60 milliards de reais, pour les banques publiques en août 1996. ^[1]

L’hyperinflation et les rouages du float brésilien#

Durant l’ère d’inflation chronique élevée que connut le Brésil dans les années 1980 et au début des années 1990, le secteur financier national devint l’un des systèmes de compensation les plus sophistiqués technologiquement du monde en développement, non pour évaluer le risque de crédit à long terme, mais pour capter au maximum le seigneuriage inflationniste. Comme les prix augmentaient de 20 à 40 % par mois avant juillet 1994, la valeur réelle des dépôts à vue non rémunérés, des chèques en cours de compensation, des paiements de factures de services publics et des recettes fiscales fédérales ou des États fondait d’heure en heure. Les banques commerciales bâtirent de tentaculaires réseaux d’agences dans tout le pays et des systèmes automatisés de traitement des chèques pour attirer dépôts à vue gratuits et float de paiement, et plaçaient aussitôt ces sommes en bons du Trésor fédéraux indexés sur l’inflation et à haut rendement (Letras Financeiras do Tesouro, ou LFT). ^[2]

Entre 1990 et 1993, selon la Banque centrale et les comptes nationaux de l’IBGE, les revenus du float inflationniste représentaient plus de 38 % du chiffre d’affaires brut total des banques brésiliennes et atteignaient environ 4 % du produit intérieur brut du pays. Ces profits faciles permettaient aux banques d’entretenir des effectifs administratifs pléthoriques, de tolérer une sélection laxiste des crédits et de reconduire des prêts improductifs aux entreprises et aux politiques sans constater de pertes. Une fois que le Plano Real eut ancré le taux de change et éliminé l’hyperinflation au second semestre 1994, les revenus de float du secteur bancaire s’effondrèrent, passant de plus de 4 % du PIB à moins de 0,2 % du PIB en 1995. ^[3]

Pour compenser la disparition soudaine des revenus de float, les banques commerciales brésiliennes développèrent agressivement le crédit aux particuliers et aux entreprises au second semestre 1994, au moment précis où la consommation intérieure s’envolait. Alarmée par la surchauffe de la demande et par la fuite des capitaux consécutive à la crise du peso mexicain de décembre 1994, la Banque centrale du Brésil imposa des réserves obligatoires vertigineuses (jusqu’à 100 % sur les dépôts à vue marginaux et de 20 à 30 % sur les dépôts à terme) et porta au début de 1995 ses taux directeurs au jour le jour, en rythme annualisé, au-delà de 60 %. Les défauts de paiement sur les prêts au secteur privé bondirent d’environ 7 % à la mi-1994 à plus de 16 % à la fin de 1995, poussant les banques brésiliennes les plus exposées au bord de l’effondrement. ^[4]

La chute de Banco Econômico et la comptabilité de Ponzi de Banco Nacional#

La première grande victime privée de l’après-inflation fut Banco Econômico S.A., fondée en 1834 à Salvador de Bahia et contrôlée par l’homme d’affaires Ângelo Calmon de Sá. Huitième banque privée du Brésil, Econômico avait massivement prêté à des conglomérats industriels en difficulté et à des entreprises pétrochimiques affiliées, tout en se maintenant à flot grâce à des dépôts interbancaires coûteux. À la mi-1995, Econômico devait plus de 3 milliards de reais au guichet de réescompte de la Banque centrale. Le 11 août 1995, la Banque centrale du Brésil, présidée par Gustavo Loyola, plaça Banco Econômico sous administration provisoire, gelant les dépôts et provoquant une violente riposte politique des puissants parlementaires bahianais ainsi qu’une ruée immédiate des déposants, qui retirèrent leurs fonds des banques privées de second rang pour les confier au géant public Banco do Brasil. ^[5]

Tandis que les régulateurs peinaient à régler l’intervention chez Econômico, une insolvabilité plus dangereuse encore couvait au sein de Banco Nacional S.A., sixième banque commerciale privée du pays, contrôlée depuis 1944 par l’influente famille Magalhães Pinto du Minas Gerais et célèbre dans tout le Brésil pour avoir parrainé le champion de Formule 1 Ayrton Senna. Derrière sa prestigieuse vitrine de banque de détail, Banco Nacional était en réalité devenue insolvable à la fin des années 1980, à la suite de lourdes pertes sur ses crédits aux entreprises. Au lieu de passer ces créances douteuses en pertes et de recapitaliser la banque, le vice-président exécutif Marcos Magalhães Pinto et des responsables comptables de haut rang orchestrèrent pendant près d’une décennie une gigantesque fraude comptable interne, que l’économiste Fernando de Holanda Barbosa a qualifiée dans la littérature universitaire de jeu de Ponzi institutionnel. ^[6]

Pour dissimuler le trou dans ses fonds propres aux auditeurs externes (KPMG) et aux superviseurs de la Banque centrale, Banco Nacional entretenait 652 comptes courants fictifs ou inactifs, attribués à de petites entreprises disparues depuis longtemps, dans des agences de province peu connues. Chaque mois, les dirigeants inscrivaient sur ces comptes fantômes des produits d’intérêts fictifs et de nouveaux encours de prêts inventés de toutes pièces, gonflant l’actif déclaré de la banque et créant des bénéfices comptables à partir de rien, au point de payer l’impôt sur les sociétés et de verser des dividendes aux actionnaires sur des gains inexistants. À la fin de 1995, lorsque la perte du float inflationniste et la défiance interbancaire contraignirent Banco Nacional à emprunter des milliards à la Banque centrale, l’encours cumulé des prêts fictifs dépassait 5,4 milliards de reais (environ 5,6 milliards de dollars), transformant une situation nette positive déclarée de 1,2 milliard de reais en une situation nette réelle négative de plus de 4,2 milliards de reais. ^[7]

Le lancement du PROER : le modèle de résolution « bonne banque, mauvaise banque »#

Conscient qu’une liquidation désordonnée de Banco Nacional, dans la foulée du gel de Banco Econômico en août 1995, risquait de déclencher dans tout le pays une panique bancaire comparable au krach vénézuélien de 1994 ou à la crise mexicaine dite « tequila », le président Fernando Henrique Cardoso promulgua le 3 novembre 1995 la mesure provisoire no 1 179, qui instituait le Programme d’incitation à la restructuration et au renforcement du système financier national (Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional, ou PROER), parallèlement à la création du fonds privé de garantie des dépôts brésilien, le Fonds de garantie des crédits (Fundo Garantidor de Créditos, ou FGC), qui assurait les dépôts des particuliers jusqu’à 20 000 reais par compte. ^[8]

Le PROER inaugura une scission rapide entre « bonne banque » et « mauvaise banque », financée par des lignes de liquidité de la Banque centrale et des avantages fiscaux, de sorte que les agences ne fermèrent jamais leurs portes, ne serait-ce qu’un jour ouvrable, et que les actionnaires de contrôle des banques défaillantes perdirent l’intégralité de leur participation :

• Banco Nacional reprise par Unibanco (novembre 1995) : Le samedi 18 novembre 1995, la Banque centrale plaça Banco Nacional sous le Régime d’administration spéciale temporaire (RAET), retira la propriété à la famille Magalhães Pinto et, en un seul week-end, transféra le réseau d’agences sain, la marque, les dépôts et les actifs performants de Nacional (la « bonne banque ») à sa rivale Unibanco (União de Bancos Brasileiros), grâce à quelque 5,9 milliards de reais de lignes de crédit du PROER. Le trou de 5,4 milliards de reais de prêts fictifs et de créances irrécouvrables resta dans la « mauvaise banque » résiduelle, en liquidation sous l’égide de la Banque centrale.
• Banco Econômico reprise par Banco Excel (avril 1996) : Après huit mois de paralysie, les régulateurs appliquèrent le schéma du PROER pour scinder Banco Econômico, transférant ses dépôts de particuliers et ses actifs sains à Banco Excel-Econômico (rachetée plus tard, en 1998, par l’espagnole BBVA), tandis que le portefeuille de créances douteuses restait dans la mauvaise banque administrée par la Banque centrale.
• Banco Bamerindus reprise par HSBC (mars 1997) : Lorsque Banco Bamerindus, établie à Curitiba, quatrième banque privée du Brésil contrôlée par le sénateur José Eduardo de Andrade Vieira, céda sous le poids des pertes d’un conglomérat papetier et de la fuite des dépôts, la Banque centrale intervint pendant le week-end de Pâques de mars 1997. À l’aide d’environ 5,7 milliards de reais de financements du PROER et du soutien du FGC, les autorités transférèrent les 1 200 agences et les activités saines de Bamerindus au groupe bancaire britannique HSBC, qui forma HSBC Bamerindus.

Point essentiel, le PROER comportait un mécanisme d’ingénierie financière qui permettait de présenter, sur le papier, les prêts de sauvetage de la Banque centrale comme largement garantis : les banques défaillantes pouvaient utiliser les lignes de crédit du PROER pour acheter, avec une forte décote, des obligations fédérales en défaut, comme les créances immobilières du Fonds de compensation des variations salariales (Fundo de Compensação de Variações Salariais, ou FCVS) et les titres de la dette agraire, qui s’échangeaient entre 40 et 50 cents par dollar sur le marché secondaire, puis remettre ces titres fédéraux en garantie à la Banque centrale à 100 % de leur valeur nominale. Sur sept grandes restructurations (dont Nacional, Econômico, Bamerindus, Mercantil de Pernambuco, Banorte, Pontual et Crefisul), le PROER décaissa environ 21 milliards de reais (quelque 20 milliards de dollars, soit environ 2,5 % du PIB de 1996).

Le PROES et l’assainissement de Banespa et des banques publiques brésiliennes#

Si le PROER stabilisa la banque commerciale privée, un trou budgétaire plus vaste encore se cachait dans le réseau brésilien de 35 banques commerciales et de développement détenues par les gouvernements des États (bancos estaduais). Tout au long des années 1980 et au début des années 1990, les gouverneurs traitaient couramment leurs banques régionales comme des planches à billets captives, leur ordonnant d’accorder des prêts irrécouvrables au trésor de l’État et aux entreprises publiques en période électorale. Le pire contrevenant était la Banque de l’État de São Paulo (Banco do Estado de São Paulo, ou Banespa) qui, avec la Banerj de Rio de Janeiro, fut placée sous administration spéciale de la Banque centrale (RAET) le 30 décembre 1994 ; Banespa à elle seule traînait un trou lié à la dette de l’État qui, aux taux d’intérêt de 1995, dépassa 20 milliards de reais.

Pour mettre définitivement fin à l’usage quasi budgétaire abusif des banques régionales, le gouvernement Cardoso promulgua le 7 août 1996 la mesure provisoire no 1 514, qui lançait le Programme d’incitation à la réduction du secteur public des États dans l’activité bancaire (Programa de Incentivos à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária, ou PROES). Dans le cadre du PROES, le gouvernement fédéral proposait de financer 100 % du coût de l’assainissement du bilan d’une banque d’État, en refinançant la dépense sous la forme d’une dette de l’État envers le Trésor national sur 30 ans, à un taux d’intérêt réel de 6 %, à condition que le gouvernement de l’État accepte de privatiser la banque, de la liquider, de la transformer en agence de développement ne recevant pas de dépôts ou d’en transférer la propriété à l’État fédéral en vue d’une vente ultérieure. Si un gouverneur tenait à garder le contrôle de sa banque, le gouvernement fédéral ne finançait que 50 % de l’assainissement.

Ce dispositif d’incitation fut d’une efficacité décisive. Entre 1996 et 2002, sur les 35 établissements financiers publics des États brésiliens, 10 furent privatisés directement par les États, 6 furent fédéralisés puis privatisés (dont Banespa, cédée à l’espagnol Banco Santander en novembre 2000 pour 7,05 milliards de reais), 10 furent liquidés ou dissous et 4 transformés en agences de développement, si bien que seules 5 banques d’État restèrent sous contrôle régional. Les émissions obligataires fédérales au titre du PROES dépassèrent au total 60 milliards de reais (environ 5 à 6 % du PIB). Lorsque la dévaluation de janvier 1999 mit l’économie brésilienne à l’épreuve, le PROER et le PROES, conjugués aux normes de fonds propres de Bâle adoptées par la résolution no 2 099, avaient prémuni le système bancaire brésilien contre un effondrement systémique, pour un coût en points de PIB bien inférieur à celui subi par le Mexique, l’Argentine ou l’Asie de l’Est.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Banco Central do Brasil, « Reestruturação Bancária no Brasil: O Caso do Proer, » Notas Técnicas do Banco Central do Brasil, No. 38, 2003-06. Archives d’État / Document officiel
2. Banco Central do Brasil, « PROER – Program of Incentives to the Restructuring and Strengthening of the National Financial System, » Banco Central do Brasil Historical Archive, 1996. Archives d’État / Document officiel
3. Fernando de Holanda Barbosa, « Banco Nacional: jogo de Ponzi, PROER e FCVS, » Brazilian Journal of Political Economy, Vol. 28, No. 1, 2008-03. Recherche académique évaluée
4. Fernando Pimentel Puga, « Sistema financeiro brasileiro: reestruturação recente, comparações internacionais e vulnerabilidade à crise cambial, » Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Textos para Discussão No. 68, 1999. Archives d’État / Document officiel
5. Roberto Luis Troster, « Price Stabilization, the Banking Crisis and Financial Reform in Brazil, » The International Handbook on Financial Reform, Edward Elgar Publishing, 2003. Recherche académique évaluée
6. Luis Otávio de Souza Leal, « O PROES e a Eficiência dos Bancos Estaduais, » Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), 2001. Recherche académique évaluée
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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