Financement des infrastructures allemandes : le programme VDE de 1991, la réforme ferroviaire de 1994 et Toll Collect

Lorsque la République démocratique allemande adhéra à la République fédérale d’Allemagne le 3 octobre 1990, quarante-cinq années de division née de la guerre froide avaient coupé des dizaines de corridors ferroviaires et d’autoroutes transfrontaliers, tout en laissant le réseau de transport est-allemand dans un état de délabrement physique avancé. Au cours des trois décennies suivantes, l’effort de reconstruction plus large de l’Aufbau Ost achemina entre 1 600 et 2 000 milliards d’euros environ de transferts budgétaires et de capitaux d’infrastructure vers les Länder de l’Est, financés en partie par la contribution de solidarité fédérale (Solidaritätszuschlag). Au cœur de la modernisation des transports de l’Allemagne réunifiée se dressaient trois opérations institutionnelles et financières marquantes : le lancement, en avril 1991, des dix-sept projets phares de transport de l’Unité allemande (Verkehrsprojekte Deutsche Einheit, ou VDE), la réforme ferroviaire constitutionnelle (Bahnreform) du 1er janvier 1994 qui fusionna les chemins de fer d’État de l’Allemagne de l’Ouest et de l’Est au sein de la Deutsche Bahn AG tout en logeant 67 milliards de DM de dette héritée dans le Bundeseisenbahnvermögen (BEV) fédéral, et le déploiement laborieux, entre 2003 et 2005, du partenariat public-privé Toll Collect de péage par satellite pour les poids lourds. ^[1]

Les Verkehrsprojekte Deutsche Einheit (VDE) de 1991 et le financement par le Soli#

En 1990, le système ferroviaire est-allemand (Deutsche Reichsbahn) souffrait de nombreux goulets d’étranglement liés aux voies uniques, de limitations de vitesse dues à des traverses en béton endommagées par les réactions alcali-granulats et d’une signalisation obsolète, tandis que près de la moitié du réseau autoroutier de l’Est remontait à des dalles de béton antérieures à 1945. Conscients que la convergence économique entre l’Ouest et l’Est de l’Allemagne exigeait des artères physiques à grande capacité, le ministre fédéral des Transports Günther Krause et le cabinet du chancelier Helmut Kohl approuvèrent les Verkehrsprojekte Deutsche Einheit (VDE) le 9 avril 1991. ^[2]

Le programme VDE désigna dix-sept corridors de transport prioritaires est-ouest et nord-sud — comprenant neuf modernisations ferroviaires (VDE 1 à VDE 9), sept projets autoroutiers totalisant environ 1 900 kilomètres d’Autobahnen nouvelles ou élargies (VDE 10 à VDE 16) et une liaison fluviale intérieure reliant Hanovre, Magdebourg et Berlin, comprenant le pont-canal de Magdebourg sur l’Elbe (VDE 17). Pour contourner les cycles pluriannuels de planification administrative ouest-allemands, le Bundestag promulgua en décembre 1991 la loi d’accélération de la planification des voies de communication (Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz) et créa des sociétés fédérales de gestion de projet telles que DEGES (Deutsche Einheit Fernstraßenplanungs- und -bau GmbH) et la Planungsgesellschaft Bahnbau Deutsche Einheit. ^[3]

Pour contribuer au financement du coût budgétaire colossal de la réunification et de la reconstruction des infrastructures, Bonn instaura la contribution de solidarité (Solidaritätszuschlag, ou « Soli ») le 1er juillet 1991 — d’abord une surtaxe de 7,5 pour cent sur l’impôt sur les sociétés et sur le revenu des personnes physiques jusqu’à la mi-1992, rétablie à 7,5 pour cent en 1995 afin de financer l’intégration des Länder de l’Est dans le système fédéral de péréquation financière, puis ajustée à 5,5 pour cent en 1998. Sur trois décennies, l’investissement fédéral cumulé dans les dix-sept corridors VDE atteignit environ 43 milliards d’euros (dans un cadre total actuellement projeté d’environ 44 à 47 milliards d’euros), dont plus de 25 milliards d’euros pour les neuf axes ferroviaires. Si la ligne ferroviaire à grande vitesse Hanovre–Berlin (VDE 4) fut ouverte en septembre 1998, le projet le plus complexe sur le plan technique — VDE 8, le corridor ferroviaire à grande vitesse reliant Berlin via Halle/Leipzig et Erfurt, à travers les ponts et tunnels de la forêt de Thuringe, jusqu’à Nuremberg et Munich — coûta à lui seul quelque 10 milliards d’euros et entra en pleine exploitation commerciale en décembre 2017, ramenant le temps de trajet ferroviaire Berlin–Munich à moins de quatre heures. ^[4]

La crise budgétaire des deux chemins de fer d’État et la Bahnreform de 1994#

Tandis que le programme VDE reconstruisait les voies physiques, les deux administrations ferroviaires publiques de l’Allemagne réunifiée étaient menacées d’une paralysie financière imminente. À l’Ouest, la Deutsche Bundesbahn (DB) avait perdu depuis les années 1950 une part de marché considérable du trafic de voyageurs et de marchandises au profit de l’automobile et du transport routier, tout en accumulant d’énormes déficits d’exploitation et des obligations de retraite de fonctionnaires. À l’Est, la Deutsche Reichsbahn (DR) connut un effondrement brutal du fret ferroviaire industriel après l’union monétaire de 1990, alors même qu’elle restait grevée par des sureffectifs et un réseau délabré. ^[5]

Fin 1993, la dette cumulée de la Deutsche Bundesbahn et de la Deutsche Reichsbahn avait atteint environ 67 milliards de DM (quelque 34 milliards d’euros), et les subventions fédérales annuelles, auxquelles s’ajoutaient de nouveaux emprunts, dépassaient 25 milliards de DM par an. Des projections indépendantes de la Commission gouvernementale sur les chemins de fer fédéraux (Regierungskommission Bundesbahn) avertissaient que, sans réforme structurelle, les passifs ferroviaires fédéraux cumulés et les déficits d’exploitation dépasseraient 400 milliards de DM en l’espace d’une décennie. ^[6]

Après la modification de l’article 87e de la Loi fondamentale (Grundgesetz) en décembre 1993, autorisant la transformation des chemins de fer fédéraux en société, et la promulgation de la loi de réorganisation ferroviaire (Eisenbahnneuordnungsgesetz, ENeuOG) le 27 décembre 1993, l’historique Bahnreform entra en vigueur le 1er janvier 1994. La réforme associait deux étapes institutionnelles radicales : ^[7]

• Fusion au sein de la Deutsche Bahn AG : les fonds fédéraux spéciaux de la Deutsche Bundesbahn ouest-allemande et de la Deutsche Reichsbahn est-allemande furent fusionnés et transformés en une société anonyme de droit privé, la Deutsche Bahn AG (DB AG), intégralement détenue par l’État fédéral et organisée en divisions commerciales pour le transport de voyageurs longue distance, le transport régional de voyageurs, le fret et l’infrastructure des voies.
• Régionalisation et accès ouvert au réseau : la responsabilité et le financement fiscal fédéral (Regionalisierungsmittel) des services ferroviaires de voyageurs locaux et régionaux furent transférés aux seize Länder d’Allemagne (Länder) à compter de 1996, tandis que le réseau ferroviaire national était juridiquement ouvert à des opérateurs tiers concurrents de voyageurs et de fret sous la supervision de l’Office fédéral des chemins de fer nouvellement créé (Eisenbahn-Bundesamt, EBA).

Le Bundeseisenbahnvermögen (BEV) et le cantonnement de la dette de 67 milliards de DM#

Afin de donner à la Deutsche Bahn AG un démarrage commercial sain, capable de financer ses dépenses d’investissement sur le marché obligataire privé, la Bahnreform de 1994 sépara les activités commerciales de la nouvelle société des passifs historiques des deux anciens chemins de fer d’État. L’ensemble des actifs non opérationnels, des contrats de travail de fonctionnaires, des obligations de retraite et des dettes accumulées fut transféré à une autorité fédérale nouvellement créée, placée sous l’autorité du ministère des Transports : le Bundeseisenbahnvermögen (BEV, Patrimoine ferroviaire fédéral). ^[8]

Par cette restructuration de bilan du 1er janvier 1994, le BEV reprit l’intégralité des 67 milliards de DM de dette ferroviaire héritée (ultérieurement absorbée dans le Fonds fédéral d’amortissement de la dette, Erblastentilgungsfonds, aux côtés des passifs de l’État est-allemand), déchargea la Deutsche Bahn AG d’environ 16 milliards de DM de passifs historiques de dépollution environnementale et technique en Allemagne de l’Est, et assuma la responsabilité juridique d’environ 118 000 cheminots fonctionnaires en activité (Beamte) et de plus de 400 000 retraités du rail. Dans le cadre d’un régime légal de mise à disposition de personnel, les fonctionnaires en activité restaient juridiquement employés par le BEV tout en travaillant à la Deutsche Bahn AG, laquelle ne remboursait au BEV que l’équivalent du coût des salaires conventionnels standard du secteur privé. Si le cantonnement de la dette de 1994 permit à la DB AG d’afficher des bénéfices d’exploitation dans ses premières années, le report des projets d’introduction en bourse en 2008 et le sous-investissement chronique dans l’entretien des voies ravivèrent par la suite les débats nationaux sur la séparation entre la rentabilité commerciale et la gestion de l’infrastructure publique. ^[9]

Le consortium Toll Collect et la crise du péage satellitaire pour poids lourds de 2003-2005#

Alors que le fret routier transfrontalier européen explosait sur les corridors de transit centraux de l’Allemagne à la fin des années 1990, le gouvernement fédéral chercha à mettre en place une source de recettes dédiée fondée sur le principe de l’usager-payeur, afin de faire basculer le financement des transports des contribuables en général vers les véhicules utilitaires lourds nationaux et étrangers. En 1999, suivant les recommandations de la commission Pällmann sur le financement des infrastructures de transport, Bonn choisit de remplacer la vignette forfaitaire Eurovignette par un péage autoroutier électronique proportionnel à la distance (Lkw-Maut) pour les camions d’un poids égal ou supérieur à 12 tonnes.

Plutôt que d’adopter les balises hertziennes classiques en bordure de route déjà utilisées en Autriche et en Suisse, le ministère fédéral des Transports attribua en septembre 2002 un contrat de partenariat public-privé (PPP) au consortium Toll Collect — détenu à 45 pour cent par DaimlerChrysler Services AG, à 45 pour cent par Deutsche Telekom AG et à 10 pour cent par l’exploitant autoroutier français Cofiroute (autorisation accordée par la Commission européenne en décembre 2002). Toll Collect promettait de construire le premier système bitechnologique au monde, combinant le repérage par satellite GPS (Global Positioning System) et la transmission cellulaire GSM via des unités embarquées (On-Board Units, OBU), destiné à la fois à percevoir des péages au kilomètre sur 12 000 kilomètres d’Autobahnen et à servir de vitrine aux exportations télématiques allemandes.

Censé démarrer contractuellement le 31 août 2003, le projet sombra dans une crise technique et politique aiguë au cours de l’été 2003. L’instabilité des logiciels des unités embarquées, les retards dans l’équipement de centaines de milliers de camions et les transferts de transmission défaillants rendirent le système incapable de fonctionner de manière fiable. Le ministre des Transports Manfred Stolpe reporta le lancement prévu pour août 2003 et, en février 2004, menaça de résilier purement et simplement le contrat de l’exploitant, alors que le budget fédéral perdait environ 150 millions d’euros par mois de recettes de péage attendues par la Société de financement des infrastructures de transport (VIFG).

À la suite d’une renégociation d’urgence en mars 2004, au cours de laquelle DaimlerChrysler et Deutsche Telekom refondirent la gestion du projet et acceptèrent un déploiement technique en deux phases, Toll Collect fut mis en service le 1er janvier 2005 — avec seize mois de retard. Une fois opérationnel, le système satellitaire atteignit un taux de conformité et de précision supérieur à 99 pour cent. Le retard de seize mois déclencha toutefois une bataille d’arbitrage de quatorze ans au cours de laquelle le gouvernement fédéral réclama plus de 7 milliards d’euros au titre des pertes de recettes, des pénalités contractuelles et des intérêts — réglée seulement en juillet 2018, lorsque Daimler et Deutsche Telekom acceptèrent un accord d’indemnisation final de 3,2 milliards d’euros, juste avant que l’État allemand ne prenne 100 pour cent du capital de Toll Collect GmbH le 1er septembre 2018. Avec les extensions ultérieures aux routes fédérales et aux classes de poids inférieures, le système devint l’ossature financière du financement des infrastructures routières et ferroviaires allemandes, générant plus de 7 à 8 milliards d’euros par an pour les réseaux de transport fédéraux.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Bundesministerium für Digitales und Verkehr, « Sachstandsbericht Verkehrsprojekte Deutsche Einheit (VDE), » Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMV), 2023. Référence historique et financière
2. Bundeszentrale für politische Bildung, « Verkehrsprojekte Deutsche Einheit, » Bundeszentrale für politische Bildung, 2020-09-02. Référence historique et financière
3. Bundeszentrale für politische Bildung, « 1. Januar 1994: Bahnreform und Gründung der Deutschen Bahn AG, » Bundeszentrale für politische Bildung, 2012. Référence historique et financière
4. Deutsche Bahn AG, « Die Bahnreform, » Deutsche Bahn AG, 2014. Référence historique et financière
5. Bundeseisenbahnvermögen (BEV), « Das Bundeseisenbahnvermögen: Aufgaben und Geschichte, » Bundeseisenbahnvermögen, 2023. Référence historique et financière
6. European Commission, « Commission clears Toll Collect joint venture between DaimlerChrysler, Deutsche Telekom and Cofiroute, » European Commission Press Corner, 2002-12-20. Institution financière internationale
7. Deutscher Bundestag, « Drucksache 15/2156: Einführung der Lkw-Maut und das Konsortium Toll Collect, » Deutscher Bundestag, 2003-12-09. Référence historique et financière
8. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
9. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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