Fuga de capitales en Chiapas 1994, bonos soberanos contra catástrofes y el imperio de la SEDENA

Durante las tres décadas posteriores a la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) el 1 de enero de 1994, la arquitectura fiscal y financiera del Estado mexicano fue remodelada repetidamente por la insurgencia armada, los desastres naturales y las campañas de seguridad interna. Esa transformación se desarrolló a través de tres hitos distintos en el riesgo soberano y las finanzas públicas militares. Comenzó el día de Año Nuevo de 1994, cuando el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en Chiapas y el posterior asesinato del candidato presidencial Luis Donaldo Colosio provocaron una fuga de capitales de más de 10 mil millones de dólares estadounidenses, lo que llevó al Tesoro a canjear los Cetes denominados en pesos por Tesobonos en vísperas de la Crisis del Tequila. Continuó con la creación en 1996 del Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) de México y el lanzamiento en 2006 de CatMex—el primer bono catastrófico paramétrico soberano del mundo— seguido por el programa MultiCat México del Banco Mundial que pagó 150 millones de dólares estadounidenses tras los terremotos de septiembre de 2017. Finalmente, tras la movilización de seguridad interna posterior a 2006 y la disolución del FONDEN en 2020, la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) se convirtió en el contratista de infraestructura pública y operador de empresas estatales dominante en México. ^[1]

1 de enero de 1994: El levantamiento de Chiapas, Colosio y la trampa de los Tesobonos#

A lo largo de 1993, el presidente Carlos Salinas de Gortari y el secretario de Hacienda Pedro Aspe presentaron a México ante los tenedores de bonos internacionales como un triunfo de los mercados emergentes. La inflación había caído por debajo de un dígito, las empresas estatales habían sido privatizadas, el Banco de México había obtenido autonomía constitucional y el Congreso de los Estados Unidos había ratificado el TLCAN en noviembre de 1993. Sin embargo, bajo la apariencia de estabilidad yacía un frágil desequilibrio externo: la banda de tipo de cambio semifijo de México (que permitía al peso depreciarse solo cuatro diezmilésimas de nuevo peso por día frente al dólar) había producido una moneda sobrevaluada y un déficit en cuenta corriente cercano al 7 por ciento del producto interno bruto, financiado mayoritariamente por flujos volátiles de cartera extranjera hacia letras del Tesoro en pesos a corto plazo (Certificados de la Tesorería, o Cetes). ^[2]

En las horas previas al amanecer del 1 de enero de 1994 —el día exacto en que entró en vigor el TLCAN—, varios miles de insurgentes indígenas del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), liderados públicamente por el Subcomandante Marcos, tomaron San Cristóbal de las Casas y otras tres cabeceras municipales en el estado sureño de Chiapas, declarando la guerra al ejército federal y denunciando el TLCAN. Aunque doce días de combate entre las brigadas de la SEDENA y el EZLN dieron paso a un alto al fuego y a conversaciones de paz en la Catedral de San Cristóbal, la rebelión armada hizo añicos la ilusión de una modernización política sin fisuras. ^[3]

Once semanas después, el 23 de marzo de 1994, el candidato presidencial del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Luis Donaldo Colosio, fue asesinado en un mitin de campaña en Lomas Taurinas, Tijuana. En conjunto, la rebelión de Chiapas, el asesinato de Colosio, el aumento de las tasas de interés de la Reserva Federal de EE. UU. y el asesinato en septiembre de 1994 del secretario general del PRI, José Francisco Ruiz Massieu, provocaron oleadas de fuga de capitales institucionales. Solo entre mediados de febrero y finales de abril de 1994, el Banco de México perdió más de 10 mil millones de dólares estadounidenses en reservas internacionales —cayendo de casi 29 mil millones de dólares a aproximadamente 17 mil millones de dólares— a medida que los fondos mutuos extranjeros y los tesoreros mexicanos se deshacían del peso Cetes. ^[4]

En lugar de ampliar la banda de tipo de cambio o permitir que las tasas de interés internas subieran lo suficiente como para asfixiar la economía en un año electoral, las autoridades mexicanas diseñaron un fatídico canje de deuda. La Secretaría de Hacienda y el Banco de México retiraron agresivamente los Cetes denominados en pesos y los reemplazaron con Tesobonos—letras soberanas de cupón cero a corto plazo pagaderas en pesos pero indexadas al 100 por ciento al tipo de cambio del dólar estadounidense. Entre enero y noviembre de 1994, los Tesobonos en circulación se multiplicaron casi por diez, pasando de aproximadamente 3.1 mil millones de dólares a más de 29 mil millones de dólares, mientras que las reservas del banco central cayeron hacia los 6 mil millones de dólares tras las renovadas amenazas de lucha en Chiapas en diciembre de 1994. Cuando la administración entrante de Ernesto Zedillo intentó una ampliación del 15 por ciento de la banda cambiaria el 20 de diciembre de 1994, los acreedores se negaron a renovar los Tesobonosque vencían, forzando una libre flotación del peso y un paquete de rescate internacional de emergencia de 50 mil millones de dólares liderado por el Tesoro de los Estados Unidos y el Fondo Monetario Internacional. ^[5]

Del forcejeo fiscal al FONDEN (1996)#

La crisis de 1994-1995 obligó a los responsables de la política fiscal mexicana a enfrentar otra fuente crónica de desestabilización presupuestaria: los desastres naturales catastróficos. Situado a horcajadas sobre la zona de subducción de Cocos-Norteamérica y bordeado por las cuencas de huracanes del Atlántico y el Pacífico, México había sufrido devastadores choques fiscales cada vez que ocurrían grandes terremotos o ciclones tropicales. Cuando el terremoto de magnitud 8.0 devastó la Ciudad de México en septiembre de 1985 —causando aproximadamente 4 mil millones de dólares en daños físicos directos—, el gobierno federal no tenía una reserva dedicada a la reconstrucción, lo que obligó a realizar dolorosas reasignaciones presupuestarias a mitad de año provenientes de programas sociales y de infraestructura. ^[6]

Para poner fin a las incursiones presupuestarias ad-hoc tras los desastres, la administración de Zedillo estableció el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) dentro del presupuesto federal en 1996, haciéndolo plenamente operativo en 1999 a través de un fideicomiso administrado por el banco de desarrollo estatal Banobras. Bajo la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) estaba legalmente obligada a asignar al menos el 0.4 por ciento del gasto federal programable —aproximadamente 800 millones de dólares estadounidenses anuales— al FONDEN y a su contraparte preventiva, el FOPREDEN. Siempre que un huracán o terremoto excedía la capacidad municipal local, el FONDEN financiaba el 100 por ciento de la rehabilitación de emergencia de carreteras, puentes, hospitales y escuelas federales, y hasta el 50 por ciento de la infraestructura a nivel estatal. ^[7]

CatMex (2006) y el MultiCat México del Banco Mundial: El pago de 150 millones de dólares por terremoto#

A medida que crecían los pasivos de reconstrucción del FONDEN, los gestores de riesgos de la SHCP y la Tesorería del Banco Mundial fueron pioneros en una estrategia de transferencia de riesgo soberano sin precedentes: trasladar el riesgo extremo directamente a los mercados de capitales globales a través de bonos catastróficos paramétricos. A diferencia del seguro de indemnización tradicional, que requiere meses o años de ajuste de pérdidas físicas antes de pagar las reclamaciones, un bono catastrófico paramétrico activa un pago automático en cuestión de días si una agencia científica independiente —como el Centro Nacional de Huracanes de EE. UU. o el Servicio Geológico de EE. UU.— registra una magnitud de terremoto o una presión barométrica central de huracán que exceda los umbrales físicos preacordados dentro de zonas geográficas especificadas.

En mayo de 2006, México y el FONDEN patrocinaron a CatMex Ltd., un bono paramétrico de terremoto de tres años por 160 millones de dólares estadounidenses (junto con 290 millones de dólares estadounidenses en reaseguro paramétrico), convirtiéndose en el primer gobierno soberano en la historia financiera en emitir un bono catastrófico. Aprovechando el éxito de CatMex, México se asoció con el Banco Mundial en octubre de 2009 para lanzar MultiCat México 2009—un bono catastrófico multiriesgo de 290 millones de dólares estadounidenses que cubre terremotos en tres zonas sísmicas y huracanes a lo largo de las costas del Pacífico y del Atlántico. Siguieron emisiones sucesoras con un bono de 315 millones de dólares estadounidenses MultiCat México 2012 (que pagó 50 millones de dólares estadounidenses después de que el huracán Patricia azotara Jalisco en octubre de 2015 como el ciclón tropical más fuerte jamás registrado en el hemisferio occidental) y una serie de notas de capital en riesgo del BIRF del Banco Mundial de 360 millones de dólares estadounidenses emitida para FONDEN en agosto de 2017. ^[8]

Apenas unas semanas después de que se cerrara el bono de agosto de 2017, el 7 de septiembre de 2017, un catastrófico terremoto de magnitud 8.2 azotó la costa de Chiapas cerca de Tehuantepec, seguido doce días después por un mortal terremoto de magnitud 7.1 cerca de Puebla y la Ciudad de México. Debido a que el epicentro y la magnitud del temblor de Chiapas superaron los umbrales exactos de la caja paramétrica de los bonos de Clase A, el bono catastrófico del Banco Mundial activó un pago de capital total del 100 por ciento de 150 millones de dólares estadounidenses al FONDEN en cuestión de semanas, proporcionando liquidez inmediata de reconstrucción en moneda fuerte a costo de deuda fiscal cero.

Presupuestos de seguridad posteriores a 2006 y cartera de infraestructura de la SEDENA#

Paralelamente a sus innovaciones en financiación de desastres, el presupuesto federal de México experimentó un profundo cambio hacia el gasto militar y las empresas estatales operadas por militares. Tras el despliegue de las fuerzas armadas federales contra las organizaciones de narcotráfico realizado por el presidente Felipe Calderón en diciembre de 2006, las asignaciones anuales combinadas para la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y la Secretaría de Marina (SEMAR) aumentaron constantemente en términos reales para financiar el despliegue de tropas, inteligencia, transporte aéreo y hospitales militares regionales.

Tras asumir el cargo en diciembre de 2018, el presidente Andrés Manuel López Obrador amplió radicalmente el papel económico de las fuerzas armadas al tiempo que desmantelaba los fideicomisos civiles autónomos, extinguiendo formalmente la estructura de fideicomiso del FONDEN en octubre de 2020 y devolviendo las asignaciones para desastres a la gestión centralizada de la Tesorería. Citando la rapidez, la disciplina y el aislamiento frente a la corrupción de los contratistas privados de la Dirección General de Ingenieros de la SEDENA, el gobierno federal transfirió los mayores proyectos de infraestructura de capital de México directamente a la ejecución y propiedad militar. Entre 2019 y 2024, la SEDENA construyó y asumió la propiedad corporativa —a través del grupo empresarial militar Olmeca-Maya-Mexica— del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA) al norte de la Ciudad de México, secciones importantes y la operación comercial de los 1,554 kilómetros del ferrocarril Tren Maya a través de la Península de Yucatán, la reactivada aerolínea estatal Mexicana de Aviación, decenas de aeropuertos regionales y la administración de las agencias de aduanas terrestres y marítimas de México, transformando a la secretaría de defensa en un pilar central de la inversión pública mexicana.

Mecanismo Teórico y Transmisión de Balance#

Según la hipótesis de la inestabilidad financiera de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) y la teoría de la deflación por deuda de Irving Fisher (1933), las burbujas especulativas se tornan sistémicas cuando la expansión crediticia desplaza los balances desde el financiamiento cubierto hacia estructuras especulativas y Ponzi dependientes del apalancamiento a corto plazo.

Cuando el giro monetario detiene el alza de precios, las ventas forzadas por llamadas de margen desencadenan una espiral de deflación por deuda que contrae el crédito bancario.

Fuentes y lecturas adicionales#

1. Eduardo Turrent Díaz, "El despegue que se frustró: 1994 (Historia del Banco de México, Tomo XIX)," Banco de México, 2015. Banco Central / Autoridad Monetaria
2. Banco de México, "Política monetaria, régimen cambiario y estabilidad financiera en México desde 1994," Documentos de Investigación del Banco de México, 2015. Banco Central / Autoridad Monetaria
3. Tesorería del Banco Mundial, "Estudio de caso: Transferencia del riesgo de desastres de México a los mercados de capitales (FONDEN, CatMex y MultiCat México)," Grupo Banco Mundial, 04-03-2020. Institución Financiera Internacional
4. Banco Mundial y Secretaría de Hacienda y Crédito Público, "FONDEN: El Fondo de Desastres Naturales de México—Una revisión," Repositorio de Conocimiento Abierto del Banco Mundial, 2012. Institución Financiera Internacional
5. Programa de Seguros y Financiamiento de Riesgos de Desastres del Banco Mundial, "Bonos Catastróficos Soberanos en México y la Alianza del Pacífico: El Pago por el Terremoto de 2017," Grupo Banco Mundial, 01-04-2019. Institución Financiera Internacional
6. Inteligencia de Infraestructura de BNamericas, "México duplicará el gasto ferroviario sobre el de carreteras: SEDENA, Tren Maya y presupuestos federales de infraestructura," BNamericas, 2024. Referencia Histórica y Financiera
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banco Central / Autoridad Monetaria
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Investigación Académica Arbitrada

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