Die Rückzahlung einer Rettungsaktion in Höhe von 42 % des BIP: Chiles Gesetz über nachrangige Verbindlichkeiten und Bankenfusionen

Als das private Bankensystem Chiles zwischen 1982 und 1983 inmitten eines Währungsabsturzes und zügelloser Kreditvergabe von Konglomeraten an sich selbst implodierte, führte die Zentralbank von Chile eine der relativ größten Finanzrettungen der modernen Geschichte durch. Sie übernahm faule Kredite zu kumulierten fiskalischen und quasi-fiskalischen Kosten, die auf 42 Prozent des Bruttoinlandsprodukts geschätzt wurden. Um einen Zusammenbruch des Zahlungssystems zu verhindern, ohne den geretteten Kreditgebern die Schulden zu erlassen, wandelte der Staat die toxischen Portfolios von Vorzeigeinstituten wie Banco de Chile und Banco de Santiago in eine ewige Verbindlichkeit gegenüber der Währungsbehörde um: die „nachrangigen Schulden“ (deuda subordinada). Nach Chiles Rückkehr zur Demokratie im Jahr 1990 verzerrte dieser milliardenschwere Überhang mehr als ein Jahrzehnt lang die Bankbilanzen und bürdete der Zentralbank quasi-fiskalische Defizite auf – bis Finanzminister Eduardo Aninat im Juli 1995 das Gesetz Nr. 19.396 erließ. Dieses schuf eine auf vierzig Jahre angelegte Rückzahlungsarchitektur, die die Banco de Chile im April 2019 schließlich siebzehn Jahre vor dem eigentlichen Fälligkeitsdatum tilgte. Gepaart mit dem strengen Allgemeinen Bankengesetz aus der Zeit nach 1986 und der von der spanischen Banco Santander sowie der chilenischen Luksic-Gruppe angeführten Welle von Megafusionen zwischen 1996 und 2002, verwandelte die Lösung der nachrangigen Schulden Chile in das stabilste Bankensystem Lateinamerikas. ^[1]

Die Bankenrettung in Höhe von 42 % des BIP (1982–1983) und die Entstehung der ewigen nachrangigen Schulden#

Die Ursprünge von Chiles Drama um die nachrangigen Schulden in den 1990er Jahren lagen im katastrophalen Zusammenbruch der ersten radikalen Finanzliberalisierung des Landes (1975–1981). In den späten 1970er Jahren nahmen privatisierte Geschäftsbanken, die von hochverschuldeten Industriekonglomeraten (grupos económicos wie den Vial- und Cruzat-Larraín-Gruppen) kontrolliert wurden, im Ausland in großem Umfang Kredite in US-Dollar auf und leiteten diese an ihre eigenen verbundenen Unternehmen weiter (créditos relacionados). Als die internationalen Zinssätze in die Höhe schossen, die Kupferpreise fielen und die Militärregierung im Juni 1982 ihren festen Wechselkurs von 39 Pesos pro Dollar aufgab, fielen die Unternehmenskreditnehmer massenhaft aus, was rund 60 Prozent des nationalen Kreditmarktes gefährdete. Am 13. Januar 1983 intervenierte die Regierung bei fünf Großbanken – darunter Chiles zwei größte private Kreditgeber, Banco de Chile und Banco de Santiago – und liquidierte drei weitere. ^[2]

Um den Betrieb der intervenierten Banken aufrechtzuerhalten und zu vermeiden, dass ausländische Gläubiger und inländische Einleger ihre Gelder verloren, kaufte die Zentralbank von Chile (Banco Central de Chile, BCCh) die notleidenden Kreditportfolios (cartera vencida) der Geschäftsbanken zum Nennwert im Austausch gegen Schuldscheine der Zentralbank. Gleichzeitig rekapitalisierte sie die Kreditgeber im Jahr 1985 gemäß Gesetz Nr. 18.401 durch steuersubventionierte Aktienemissionen des „Volkskapitalismus“ (capitalismo popular) an Zehntausende von kleinen Steuerzahlern. Über die gesamten Rettungsprogramme der Jahre 1982 bis 1987 hinweg erreichten die kumulierten quasi-fiskalischen Kosten etwa 42 Prozent des chilenischen BIP. ^[3]

Ursprünglich waren die geretteten Banken verpflichtet, ihre faulen Kreditportfolios über festgelegte Zeiträume von der Zentralbank zurückzukaufen. Als deutlich wurde, dass ihre Erträge die festen Laufzeiten nicht bedienen konnten, ohne eine zweite Insolvenz auszulösen, wandelten das Gesetz Nr. 18.840 und Änderungen an Artikel 15 des Gesetzes Nr. 18.401 im Jahr 1989 die Rückkaufvereinbarungen in eine ewige „nachrangige Verpflichtung“ (obligación subordinada) um. Unter diesem Mechanismus hatte die Schuld kein festes Fälligkeitsdatum, war allen Einlegern und allgemeinen Gläubigern nachrangig und verzinste sich mit der inflationsindexierten Unidad de Fomento (UF) zuzüglich 5 Prozent Realzins pro Jahr, zahlbar ausschließlich aus einem festen Anteil (etwa 70 Prozent) der jährlichen Nettoüberschüsse der Schuldnerbanken. ^[4]

Die quasi-fiskalische Falle und Eduardo Aninats Gesetz Nr. 19.396 (Juli 1995)#

Bis in die frühen 1990er Jahre, nach Chiles Übergang zu einer demokratischen Regierung, waren die ewigen nachrangigen Schulden sowohl zu einem politischen Zündstoff als auch zu einer strukturellen Belastung für die Zentralbank geworden. Obwohl kleinere gerettete Institute ihre Verpflichtungen allmählich abbezahlten, überstiegen die kombinierten nachrangigen Schulden der beiden größten Privatbanken Chiles – Banco de Chile und Banco de Santiago – 4,3 Milliarden US-Dollar (mehr als 120 Millionen UF). Da sich der Realzinsaufschlag von 5 Prozent schneller verzinseszinst als die jährlichen Gewinnbeteiligungstransfers der beiden Banken, wuchs der der Zentralbank geschuldete Kapitalsaldo tatsächlich jedes Jahr weiter an. Dies fügte der Währungsbehörde chronische quasi-fiskalische Verluste zu, während es die Schuldnerbanken gleichzeitig daran hinderte, unter normalen Marktanreizen in neue Finanzdienstleistungen zu expandieren. ^[5]

Entschlossen, das Kapitel der Bankenrettung von 1982 abzuschließen, handelten der Finanzminister von Präsident Eduardo Frei Ruiz-Tagle, Eduardo Aninat, und Zentralbankpräsident Roberto Zahler einen umfassenden gesetzlichen Vergleich mit den privaten Aktionären der Banken aus. Das am 29. Juli 1995 im Diario Oficial verkündete Gesetz Nr. 19.396 (hinsichtlich der steuerlichen Behandlung ergänzt durch das Gesetz Nr. 19.459 im Mai 1996 und das Rundschreiben Nr. 54 der Steuerbehörde SII) ersetzte die unbefristete ewige Verpflichtung durch ein verbindliches, auf maximal vierzig Jahre angelegtes Tilgungsregime. ^[6]

Gemäß Gesetz Nr. 19.396 erhielten die Schuldnerbanken zwei Hauptwege, um ihre Verbindlichkeiten umzustrukturieren oder zu tilgen. Erstens konnte eine Bank ihren Zahlungsplan in vierzig feste jährliche Mindestraten ändern, die ihrem verpfändeten Gewinnbeteiligungsüberschuss entsprachen; blieben die Jahresgewinne hinter der Mindestrate zurück, war die Bank gesetzlich verpflichtet, neue Aktien auszugeben und zu liefern (oder Aktien am Markt zu versteigern), um das Defizit zu decken. Zweitens ermächtigte das Gesetz Nr. 19.396 die Banken, die nachrangigen Schulden sofort zu tilgen – auch im Rahmen von Bankenfusionen –, und zwar durch die direkte Übertragung von Aktien an Erfüllungs statt (dación en pago de acciones) an die Zentralbank von Chile. ^[7]

Zwei Wege: Der Aktientausch der Banco de Santiago im Vergleich zur SM-Chile / SAOS-Struktur der Banco de Chile#

Chiles zwei Bankengiganten wählten unter dem Gesetz Nr. 19.396 entgegengesetzte Mechanismen und bereiteten so die Bühne für zwei Jahrzehnte der Unternehmensfinanzgeschichte. Bei Banco de Santiago – wo die mächtige chilenische Luksic-Familie (die über ihre Holdinggesellschaft Quiñenco agierte) eine 50:50-Partnerschaft mit der spanischen Banco Central Hispano (BCH) innerhalb des Konsortiums O’Higgins Central Hispano (OHCH) eingegangen war – nutzte das Management das Gesetz Nr. 19.396, um eine wegweisende Fusion in die Wege zu leiten. Im Januar 1997 fusionierte OHCH ihren gesunden Kreditgeber Banco O’Higgins mit Banco de Santiago und tilgte die gesamten nachrangigen Schulden der Banco de Santiago über Nacht, indem sie der Zentralbank von Chile eine Kapitalbeteiligung von 35,4 Prozent an der neu vereinigten Banco Santiago übergab. ^[8]

Bei Banco de Chile hingegen entschieden sich die verstreuten Aktionäre des „Volkskapitalismus“ im November 1996 für den vierzigjährigen Ratenplan. Gemäß Gesetz Nr. 19.396 strukturierte sich die Bank unter einer Mutter-Holdinggesellschaft, der Sociedad Matriz del Banco de Chile S.A. (SM-Chile), und einer spezialisierten Schuldendienst-Tochtergesellschaft, der Sociedad Administradora de la Obligación Subordinada S.A. (SAOS), um. SM-Chile verpfändete die Dividendenströme eines massiven Blocks von zugrunde liegenden Aktien – die etwa 63 Prozent des ursprünglichen Kapitals und nach der späteren Fusion mit der Banco de A. Edwards rund 42 Prozent der Aktien von Banco de Chile ausmachten – innerhalb der SAOS ausschließlich zur Zahlung der jährlichen UF-indexierten Raten an die Zentralbank bis zum Jahr 2036. ^[9]

Die Santander-Santiago-Megafusionen (1996–2002) und die endgültige Tilgung im April 2019#

Die Bereinigung der nachrangigen Schulden gemäß Gesetz Nr. 19.396 entfesselte einen intensiven Kampf um die Vorherrschaft im chilenischen Bankwesen zwischen der spanischen Banco Santander unter der Leitung von Emilio Botín und Andrónico Luksics Quiñenco-Gruppe. Im Jahr 1996 erwarb Santander die Banco Osorno y La Unión, um die Banco Santander-Chile zu gründen, die zweitgrößte Bank des Landes hinter der fusionierten Banco Santiago von Luksic und BCH. Das Gleichgewicht zerbrach im Januar 1999, als Banco Santander und BCH in Madrid ihre Megafusion zur Banco Santander Central Hispano (BSCH) ankündigten. Dies versetzte die BSCH in die Lage, gleichzeitig 85 Prozent der Nummer 2, Banco Santander-Chile, zu halten und sich mit Luksic die Kontrolle über 43,5 Prozent der Nummer 1, Banco Santiago, zu teilen (was etwa 30 Prozent des gesamten chilenischen Bankensystems entsprach).

Zwischen März und Mai 1999 lösten die BSCH und die Luksic-Gruppe ihre OHCH-Partnerschaft auf, wobei die BSCH Luksic 600 Millionen US-Dollar für dessen Hälfte an dem Joint Venture zahlte. Weniger als vierundzwanzig Stunden nach seinem Rücktritt als Vorsitzender von Banco Santiago am 3. Mai 1999 verblüffte Andrónico Luksic Madrid, indem er ein überraschendes öffentliches Übernahmeangebot (OPA) in Höhe von 900 Millionen US-Dollar für 45 Prozent von Banco Santiago startete – mit der wohlwollenden Unterstützung von Zentralbankpräsident Carlos Massad (der immer noch das 35,4-prozentige Aktienpaket des Staates hielt) und HSBC –, bevor er schließlich umschwenkte und zwischen 1999 und 2001 eine Mehrheitsbeteiligung am Rivalen Banco de Chile erwarb. Im Jahr 2002 kaufte die BSCH den 35,4-prozentigen Anteil der Zentralbank von Chile an Banco Santiago auf und fusionierte Banco Santiago im August 2002 mit Banco Santander-Chile, wodurch die nach Vermögenswerten größte Bank des Landes entstand.

Unterdessen fusionierte Banco de Chile unter der Kontrolle von Luksic im Januar 2002 mit Banco de A. Edwards und im Jahr 2008 mit dem chilenischen Geschäft der Citibank. Unterstützt durch jahrzehntelange hohe Eigenkapitalrenditen – wobei die jährlichen SAOS-Transfers allein aus den Gewinnen des Jahres 2016 Summen wie 142.003 Millionen Pesos (rund 215 Millionen US-Dollar) erreichten – zahlten SM-Chile und SAOS Ende April 2019 die letzte verbleibende Rate der nachrangigen Schulden von Banco de Chile ab, siebzehn Jahre vor der gesetzlichen Frist im Jahr 2036. Diese Zahlung löste die automatische Auflösung von SM-Chile und SAOS aus und schloss formell die siebenunddreißigjährige Bilanz der Bankenrettung von 1982.

Das Allgemeine Bankengesetz nach 1986 und die Widerstandsfähigkeit durch Basel III#

Entscheidend war, dass Chile nie eine Wiederholung des Zusammenbruchs von 1982 erlebte, da die Schuldenregulierung mit einem der strengsten Aufsichtsrahmen der Entwicklungsländer gepaart war: der Überarbeitung des Allgemeinen Bankengesetzes (Ley General de Bancos, DFL Nr. 252) im November 1986. Das im Zuge der Krise erlassene Gesetz von 1986 schränkte die Kreditvergabe an verbundene Parteien und Konglomeratsinsider stark ein, schrieb eine vorausschauende Risikovorsorge für Kreditausfälle vor, die auf den erwarteten Cashflows der Schuldner und nicht nur auf überfälligen Rückständen basierte, verbot die staatliche Einlagensicherung für risikotragende Termineinlagen zur Durchsetzung der Marktdisziplin und verpflichtete die Aufsichtsbehörde für Banken und Finanzinstitute (SBIF), mindestens zweimal im Jahr unabhängige Solvenzratings zu veröffentlichen.

Weiter modernisiert durch die Reform des Allgemeinen Bankengesetzes im Dezember 1997 (Gesetz Nr. 19.528) – die risikogewichtete Kapitaladäquanzstandards nach Basel I übernahm und chilenische Banken zur Internationalisierung ermächtigte – sowie das Gesetz Nr. 21.130 vom Januar 2019 – das die Bankenaufsicht in die Comisión para el Mercado Financiero (CMF) integrierte und vollständige Kapitalerhaltungs- und Systembankenpuffer nach Basel III implementierte –, schirmte Chiles Regulierungsarchitektur sein Finanzsystem vor der asiatisch-russischen Krise von 1998, dem argentinischen Zahlungsausfall nebenan in den Jahren 2001–2002 und der globalen Finanzkrise von 2008 ab, ohne dass es zu einem einzigen systemischen Bankenausfall kam.

Theoretischer & Bilanzieller Transmissionsmechanismus#

Nach der Kindleberger-Minsky-Hypothese finanzieller Instabilität (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) sowie Irving Fishers (1933) Schuldendeflationstheorie entstehen systemische Marktkrisen, wenn Kreditexpansion die Bilanzstrukturen von abgesicherter Finanzierung (Hedge Finance) zu spekulativer und Ponzi-Finanzierung verschiebt.

Sobald steigende Refinanzierungskosten den Preisanstieg stoppen, erzwingen Nachschusspflichten (Margin Calls) Notverkäufe, die über sinkende Sicherheitenwerte eine Schuldendeflationsspirale im Bankensystem auslösen.

Quellen und weiterführende Literatur#

1. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (BCN), „Ley N° 19.396: Dispone un nuevo tratamiento de la obligación subordinada de determinados bancos comerciales con el Banco Central de Chile,“ Diario Oficial / Ley Chile, 1995-07-29. Historische & Finanzielle Referenz
2. Servicio de Impuestos Internos de Chile (SII), „Circular N° 54 del 23 de Septiembre de 1996: Tratamiento tributario de las situaciones previstas en las Leyes N°s 19.396 de 1995 y 19.459 de 1996 sobre obligación subordinada,“ Servicio de Impuestos Internos (SII), 1996-09-23. Historische & Finanzielle Referenz
3. World Bank, „The Chilean Banking Crisis of the 1980s, Prudential Regulation under the 1986 General Banking Law, and Subordinated Debt Restructuring,“ World Bank Policy Research Working Paper, 1998. Internationale Finanzinstitution
4. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (BCN), „Ley N° 19.459: Modifica la Ley N° 19.396 sobre nuevo tratamiento de la obligación subordinada y normas de la Ley General de Bancos,“ Diario Oficial / Ley Chile, 1996-05-31. Historische & Finanzielle Referenz
5. El País, „El BCH rompe con su socio chileno Luksic en vísperas de la junta de fusión con el Santander,“ El País, 1999-03-05. Historische & Finanzielle Referenz
6. El País, „OPA del grupo chileno Luksic para recuperar el Banco Santiago y desbancar al BSCH,“ El País, 1999-05-06. Historische & Finanzielle Referenz
7. La Tercera (Pulso), „Banco de Chile cancela en efectivo cuota anual de deuda subordinada al Banco Central,“ La Tercera, 2017-03. Historische & Finanzielle Referenz
8. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Zentralbank / Währungsbehörde
9. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Wissenschaftliche Fachpublikation

Have an idea for another financial history documentary or article? Request a story →