Pagar un rescate del 42% del PIB: la Ley de Deuda Subordinada y las fusiones bancarias en Chile

Cuando el sistema bancario privado de Chile implosionó entre 1982 y 1983 en medio de un colapso cambiario y el desenfrenado autopréstamo de los conglomerados, el Banco Central de Chile ejecutó uno de los mayores rescates financieros relativos de la historia moderna, absorbiendo préstamos incobrables con un costo fiscal y cuasifiscal acumulado estimado en el 42 % del producto interno bruto. Para evitar el colapso del sistema de pagos sin condonar a los prestamistas rescatados, el Estado convirtió las carteras tóxicas de instituciones emblemáticas como el Banco de Chile y el Banco de Santiago en un pasivo perpetuo adeudado a la autoridad monetaria: la «deuda subordinada» (deuda subordinada). Durante más de una década tras el retorno de Chile a la democracia en 1990, este excedente multimillonario distorsionó los balances bancarios y cargó al Banco Central con déficits cuasifiscales, hasta que el ministro de Hacienda, Eduardo Aninat, promulgó la Ley N.º 19.396 en julio de 1995, estableciendo una arquitectura de pago a cuarenta años que el Banco de Chile finalmente extinguió diecisiete años antes de lo previsto en abril de 2019. Junto con la estricta Ley General de Bancos posterior a 1986 y la ola de megafusiones de 1996 a 2002 liderada por el Banco Santander de España y el grupo chileno Luksic, la resolución de la deuda subordinada transformó a Chile en el sistema bancario más estable de América Latina. ^[1]

El rescate de 1982-1983 del 42 % del PIB y el nacimiento de la deuda subordinada perpetua#

Los orígenes del drama de la deuda subordinada de Chile en la década de 1990 radicaron en el colapso catastrófico de la primera liberalización financiera radical del país (1975-1981). A finales de la década de 1970, los bancos comerciales privatizados y controlados por conglomerados industriales altamente apalancados (grupos económicos como los grupos Vial y Cruzat-Larraín) se endeudaron fuertemente en dólares estadounidenses en el extranjero y canalizaron préstamos hacia sus propias empresas afiliadas (créditos relacionados). Cuando las tasas de interés internacionales se dispararon, los precios del cobre cayeron y el gobierno militar abandonó su tipo de cambio fijo de 39 pesos por dólar en junio de 1982, los prestatarios corporativos entraron en incumplimiento masivo, comprometiendo aproximadamente el 60 % del mercado crediticio nacional. El 13 de enero de 1983, el gobierno intervino cinco bancos importantes, incluidos los dos mayores prestamistas privados de Chile, el Banco de Chile y el Banco de Santiago, y liquidó otros tres. ^[2]

Para mantener operativos los bancos intervenidos y evitar la ruina de los acreedores extranjeros y los depositantes nacionales, el Banco Central de Chile (Banco Central de Chile, BCCh) compró las carteras de préstamos morosos (cartera vencida) de los bancos comerciales a la par a cambio de pagarés del Banco Central, al tiempo que recapitalizó a los prestamistas en 1985 en virtud de la Ley N.º 18.401 mediante ofertas de acciones de «capitalismo popular» (capitalismo popular) con subsidios fiscales a decenas de miles de pequeños contribuyentes. A lo largo de los programas de rescate de 1982 a 1987, el costo cuasifiscal acumulado alcanzó aproximadamente el 42 % del PIB chileno. ^[3]

Inicialmente, se exigió a los bancos rescatados que recompraran sus carteras de préstamos incobrables al Banco Central en plazos fijos. Cuando se hizo evidente que sus ganancias no podían cumplir con los vencimientos fijos sin desencadenar una segunda insolvencia, la Ley N.º 18.840 y las modificaciones al artículo 15 de la Ley N.º 18.401 en 1989 convirtieron los acuerdos de recompra en una «obligación subordinada» (obligación subordinada) perpetua. Bajo este mecanismo, la deuda no tenía fecha de vencimiento fija, estaba subordinada a todos los depositantes y acreedores generales, y devengaba intereses según la Unidad de Fomento (UF) indexada a la inflación más un 5 % de interés real anual, pagadero únicamente con una parte fija (aproximadamente el 70 %) de los excedentes netos anuales de los bancos deudores. ^[4]

La trampa cuasifiscal y la Ley N.º 19.396 de Eduardo Aninat (julio de 1995)#

A principios de la década de 1990, tras la transición de Chile a un gobierno democrático, la deuda subordinada perpetua se había convertido tanto en un foco de tensión política como en un lastre estructural para el Banco Central. Aunque las instituciones rescatadas más pequeñas pagaron gradualmente sus obligaciones, la deuda subordinada combinada de los dos bancos privados más grandes de Chile, el Banco de Chile y el Banco de Santiago, superó los 4300 millones de dólares (más de 120 millones de UF). Debido a que el recargo de interés real del 5 % se capitalizaba más rápido que las transferencias anuales de participación en las ganancias realizadas por los dos bancos, el saldo del capital adeudado al Banco Central en realidad crecía cada año, infligiendo pérdidas cuasifiscales crónicas a la autoridad monetaria mientras restringía a los bancos deudores de expandirse hacia nuevos servicios financieros bajo los incentivos normales del mercado. ^[5]

Decididos a cerrar el capítulo del rescate de 1982, el ministro de Hacienda del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, Eduardo Aninat, y el presidente del Banco Central, Roberto Zahler, negociaron un acuerdo legal integral con los accionistas privados de los bancos. Promulgada en el Diario Oficial el 29 de julio de 1995, la Ley N.º 19.396 (complementada para su tratamiento tributario por la Ley N.º 19.459 en mayo de 1996 y la Circular N.º 54 del Servicio de Impuestos Internos, SII) reemplazó la obligación perpetua indefinida por un régimen vinculante de amortización máxima a cuarenta años. ^[6]

En virtud de la Ley N.º 19.396, a los bancos deudores se les otorgaron dos vías principales para reestructurar o extinguir su pasivo. En primer lugar, un banco podía modificar su calendario de pagos en cuarenta cuotas anuales mínimas fijas iguales a su excedente comprometido de participación en las ganancias; si las ganancias anuales no alcanzaban la cuota mínima, el banco estaba legalmente obligado a emitir y entregar nuevas acciones (o subastar acciones en el mercado) para cubrir el déficit. En segundo lugar, la Ley N.º 19.396 autorizó a los bancos a extinguir la deuda subordinada de inmediato, incluso en el marco de fusiones bancarias, mediante la transferencia directa de acciones en pago (dación en pago de acciones) al Banco Central de Chile. ^[7]

Dos caminos: el canje de acciones del Banco de Santiago frente a la estructura SM-Chile / SAOS del Banco de Chile#

Los dos gigantes bancarios de Chile eligieron mecanismos opuestos bajo la Ley N.º 19.396, sentando las bases para dos décadas de historia financiera corporativa. En el Banco de Santiago, donde la poderosa familia chilena Luksic (operando a través de su sociedad matriz Quiñenco) se había asociado 50-50 con el Banco Central Hispano (BCH) de España dentro del consorcio O’Higgins Central Hispano (OHCH), la administración utilizó la Ley N.º 19.396 para diseñar una fusión histórica. En enero de 1997, OHCH fusionó su prestamista saneado Banco O’Higgins con el Banco de Santiago y extinguió toda la deuda subordinada del Banco de Santiago de la noche a la mañana al entregar al Banco Central de Chile una participación accionaria del 35,4 % en el recién unificado Banco Santiago. ^[8]

En el Banco de Chile, por el contrario, los accionistas dispersos del «capitalismo popular» eligieron el plan de cuotas a cuarenta años en noviembre de 1996. De conformidad con la Ley N.º 19.396, el banco se reorganizó bajo una sociedad matriz, la Sociedad Matriz del Banco de Chile S.A. (SM-Chile), y una filial especializada en el servicio de la deuda, la Sociedad Administradora de la Obligación Subordinada S.A. (SAOS). SM-Chile comprometió los flujos de dividendos de un bloque masivo de acciones subyacentes, que representaban aproximadamente el 63 % del capital original y alrededor del 42 % de las acciones del Banco de Chile tras su posterior fusión con el Banco de A. Edwards, dentro de SAOS exclusivamente para pagar las cuotas anuales indexadas a la UF al Banco Central hasta 2036. ^[9]

Las megafusiones Santander-Santiago de 1996-2002 y el pago final de abril de 2019#

El saneamiento de la deuda subordinada en virtud de la Ley N.º 19.396 desató una intensa batalla por la supremacía en la banca chilena entre el Banco Santander de España, liderado por Emilio Botín, y el grupo Quiñenco de Andrónico Luksic. En 1996, Santander adquirió el Banco Osorno y La Unión para formar el Banco Santander-Chile, el segundo banco más grande del país detrás del Banco Santiago fusionado de Luksic y el BCH. El equilibrio se rompió en enero de 1999 cuando el Banco Santander y el BCH anunciaron su megafusión en Madrid para formar el Banco Santander Central Hispano (BSCH), colocando al BSCH en la posición de poseer simultáneamente el 85 % del número 2, el Banco Santander-Chile, y compartir el control con Luksic sobre el 43,5 % del número 1, el Banco Santiago (lo que equivalía a aproximadamente el 30 % de todo el sistema bancario chileno).

Entre marzo y mayo de 1999, el BSCH y el grupo Luksic disolvieron su asociación OHCH, y el BSCH pagó a Luksic 600 millones de dólares por su mitad de la empresa conjunta. Menos de veinticuatro horas después de renunciar como presidente del Banco Santiago el 3 de mayo de 1999, Andrónico Luksic sorprendió a Madrid al lanzar una sorpresiva oferta pública de adquisición (OPA) de 900 millones de dólares por el 45 % del Banco Santiago, con el respaldo favorable del presidente del Banco Central, Carlos Massad (quien aún poseía el bloque de acciones del 35,4 % del Estado) y de HSBC, antes de finalmente dar un giro para adquirir una participación mayoritaria en el rival Banco de Chile entre 1999 y 2001. En 2002, el BSCH compró la participación del 35,4 % del Banco Central de Chile en el Banco Santiago y fusionó el Banco Santiago con el Banco Santander-Chile en agosto de 2002, creando el banco más grande del país por activos.

Mientras tanto, bajo el control de Luksic, el Banco de Chile se fusionó con el Banco de A. Edwards en enero de 2002 y con las operaciones chilenas de Citibank en 2008. Respaldados por décadas de alta rentabilidad sobre el capital, con transferencias anuales de SAOS que alcanzaron cifras como 142.003 millones de pesos (aproximadamente 215 millones de dólares) solo de las ganancias de 2016, SM-Chile y SAOS pagaron la última cuota restante de la deuda subordinada del Banco de Chile a fines de abril de 2019, diecisiete años antes de la fecha límite legal de 2036. Ese pago desencadenó la disolución automática de SM-Chile y SAOS, cerrando formalmente el libro mayor de treinta y siete años del rescate bancario de 1982.

La Ley General de Bancos posterior a 1986 y la resiliencia de Basilea III#

De manera crucial, Chile nunca sufrió una repetición del colapso de 1982 porque la reestructuración de la deuda se combinó con uno de los marcos prudenciales más estrictos del mundo en desarrollo: la reforma de noviembre de 1986 de la Ley General de Bancos (Ley General de Bancos, DFL N.º 252). Promulgada a raíz de la crisis, la ley de 1986 restringió severamente los préstamos a partes relacionadas para los miembros de los conglomerados, ordenó la provisión prospectiva para pérdidas crediticias basada en los flujos de efectivo esperados del deudor en lugar de solo en los atrasos vencidos, prohibió el seguro de depósitos estatal sobre los depósitos a plazo que asumen riesgos para hacer cumplir la disciplina del mercado y exigió a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) que publicara calificaciones de solvencia independientes al menos dos veces al año.

Modernizada aún más por la reforma de la Ley General de Bancos de diciembre de 1997 (Ley N.º 19.528), que adoptó los estándares de adecuación de capital ponderados por riesgo de Basilea I y autorizó a los bancos chilenos a internacionalizarse, y la Ley N.º 21.130 de enero de 2019, que fusionó al regulador bancario en la Comisión para el Mercado Financiero (CMF) e implementó por completo los colchones de conservación de capital y de bancos sistémicos de Basilea III, la arquitectura regulatoria de Chile aisló a su sistema financiero de la crisis asiático-rusa de 1998, el incumplimiento argentino de 2001-2002 en el país vecino y la crisis financiera mundial de 2008 sin una sola quiebra bancaria sistémica.

Mecanismo Teórico y Transmisión de Balance#

Según la hipótesis de la inestabilidad financiera de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) y la teoría de la deflación por deuda de Irving Fisher (1933), las burbujas especulativas se tornan sistémicas cuando la expansión crediticia desplaza los balances desde el financiamiento cubierto hacia estructuras especulativas y Ponzi dependientes del apalancamiento a corto plazo.

Cuando el giro monetario detiene el alza de precios, las ventas forzadas por llamadas de margen desencadenan una espiral de deflación por deuda que contrae el crédito bancario.

Fuentes y lecturas adicionales#

1. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (BCN), «Ley N° 19.396: Dispone un nuevo tratamiento de la obligación subordinada de determinados bancos comerciales con el Banco Central de Chile,» Diario Oficial / Ley Chile, 1995-07-29. Referencia Histórica y Financiera
2. Servicio de Impuestos Internos de Chile (SII), «Circular N° 54 del 23 de Septiembre de 1996: Tratamiento tributario de las situaciones previstas en las Leyes N°s 19.396 de 1995 y 19.459 de 1996 sobre obligación subordinada,» Servicio de Impuestos Internos (SII), 1996-09-23. Referencia Histórica y Financiera
3. World Bank, «The Chilean Banking Crisis of the 1980s, Prudential Regulation under the 1986 General Banking Law, and Subordinated Debt Restructuring,» World Bank Policy Research Working Paper, 1998. Institución Financiera Internacional
4. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (BCN), «Ley N° 19.459: Modifica la Ley N° 19.396 sobre nuevo tratamiento de la obligación subordinada y normas de la Ley General de Bancos,» Diario Oficial / Ley Chile, 1996-05-31. Referencia Histórica y Financiera
5. El País, «El BCH rompe con su socio chileno Luksic en vísperas de la junta de fusión con el Santander,» El País, 1999-03-05. Referencia Histórica y Financiera
6. El País, «OPA del grupo chileno Luksic para recuperar el Banco Santiago y desbancar al BSCH,» El País, 1999-05-06. Referencia Histórica y Financiera
7. La Tercera (Pulso), «Banco de Chile cancela en efectivo cuota anual de deuda subordinada al Banco Central,» La Tercera, 2017-03. Referencia Histórica y Financiera
8. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banco Central / Autoridad Monetaria
9. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Investigación Académica Arbitrada

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