Rembourser un plan de sauvetage équivalant à 42 % du PIB : la loi chilienne sur la dette subordonnée et les fusions bancaires

Lorsque le système bancaire privé du Chili a implosé entre 1982 et 1983 dans un contexte de krach monétaire et de prêts incontrôlés aux conglomérats, la Banque centrale du Chili a exécuté l’un des sauvetages financiers relatifs les plus importants de l’histoire moderne, absorbant les créances douteuses pour un coût budgétaire et quasi budgétaire cumulé estimé à 42 % du produit intérieur brut. Pour éviter un effondrement du système de paiement sans pour autant gracier les prêteurs secourus, l’État a converti les portefeuilles toxiques d’institutions phares telles que Banco de Chile et Banco de Santiago en un passif perpétuel dû à l’autorité monétaire : la « dette subordonnée » (dette subordonnée). Pendant plus d’une décennie après le retour du Chili à la démocratie en 1990, ce surplus de plusieurs milliards de dollars a faussé les bilans bancaires et a accablé la Banque centrale de déficits quasi budgétaires, jusqu’à ce que le ministre des Finances Eduardo Aninat promulgue la loi n° 19.396 en juillet 1995, établissant une architecture de remboursement sur quarante ans que Banco de Chile a finalement éteinte avec dix-sept ans d’avance en avril 2019. Associée à la stricte loi générale sur les banques de 1986 et à la vague de méga-fusions de 1996-2002 menée par l’espagnole Banco Santander et le groupe chilien Luksic, la résolution de la dette subordonnée a transformé le Chili en système bancaire le plus stable d’Amérique latine. ^[1]

Le sauvetage de 1982-1983 représentant 42 % du PIB et la naissance de la dette subordonnée perpétuelle#

Les origines du drame de la dette subordonnée du Chili dans les années 1990 résident dans l’effondrement catastrophique de la première libéralisation financière radicale du pays (1975–1981).À la fin des années 1970, des banques commerciales privatisées contrôlées par des conglomérats industriels fortement endettés ( grupos económicostels que les groupes Vial et Cruzat-Larraín) ont emprunté massivement en dollars américains à l’étranger et ont canalisé les prêts vers leurs propres sociétés affiliées (créditos relacionados ). Lorsque les taux d’intérêt internationaux ont grimpé en flèche, que les prix du cuivre ont chuté et que le gouvernement militaire a abandonné son taux de change fixe de 39 pesos par dollar en juin 1982, les emprunteurs corporatifs ont fait défaut en masse, compromettant environ 60 pour cent du marché national du crédit. Le 13 janvier 1983, le gouvernement est intervenu dans cinq banques majeures, dont les deux plus grands prêteurs privés du Chili, Banco de Chile et Banco de Santiago—et en a liquidé trois autres. ^[2]

Pour maintenir les banques sous tutelle en activité et éviter d’anéantir les créanciers étrangers et les déposants nationaux, la Banque centrale du Chili (Banco Central de Chile, BCCh) a racheté les portefeuilles de prêts non performants des banques commerciales (cartera vencida) à leur valeur nominale en échange de billets à ordre de la Banque centrale, tout en recapitalisant les prêteurs en 1985 en vertu de la loi n° 18.401 par le biais d’offres d’actions de « capitalisme populaire » (capitalismo popular) subventionnées par l’État à des dizaines de milliers de petits contribuables. Sur l’ensemble des programmes de sauvetage de 1982 à 1987, le coût quasi budgétaire cumulé a atteint environ 42 pour cent du PIB chilien. ^[3]

Initialement, les banques sauvées étaient tenues de racheter leurs portefeuilles de créances douteuses à la Banque centrale sur des horizons fixes. Lorsqu’il est devenu évident que leurs bénéfices ne pouvaient pas respecter les échéances fixes sans déclencher une seconde insolvabilité, la loi n° 18.840 et les modifications apportées à l’article 15 de la loi n° 18.401 en 1989 ont converti les accords de rachat en une « obligation subordonnée » perpétuelle (obligación subordinada). Dans le cadre de ce mécanisme, la dette n’avait pas de date d’échéance fixe, était subordonnée à tous les déposants et créanciers généraux, et portait intérêt au taux indexé sur l’inflation Unidad de Fomento (UF) plus 5 pour cent d’intérêt réel par an, payable uniquement sur une part fixe (environ 70 pour cent) des excédents nets annuels des banques débitrices. ^[4]

Le piège quasi-budgétaire et la loi n° 19.396 d’Eduardo Aninat (juillet 1995)#

Au début des années 1990, suite à la transition du Chili vers une gouvernance démocratique, la dette subordonnée perpétuelle était devenue à la fois un point de friction politique et un frein structurel pour la Banque centrale. Bien que les petites institutions sauvées aient progressivement remboursé leurs obligations, la dette subordonnée combinée des deux plus grandes banques privées du Chili —Banco de Chile et Banco de Santiago—a dépassé 4,3 milliards de dollars US (plus de 120 millions d’UF). Étant donné que la surcharge d’intérêt réel de 5 pour cent se composait plus rapidement que les transferts annuels de participation aux bénéfices effectués par les deux banques, le solde principal dû à la Banque centrale augmentait en fait chaque année, infligeant des pertes quasi budgétaires chroniques à l’autorité monétaire tout en empêchant les banques débitrices de se développer dans de nouveaux services financiers selon les incitations normales du marché. ^[5]

Déterminés à clore le chapitre du sauvetage de 1982, le ministre des Finances du président Eduardo Frei Ruiz-Tagle, Eduardo Aninat, et le président de la Banque centrale, Roberto Zahler, ont négocié un règlement législatif complet avec les actionnaires privés des banques. Diario Oficial le 29 juillet 1995, la loi n° 19.396 (complétée pour le traitement fiscal par la loi n° 19.459 en mai 1996 et la circulaire n° 54 du Service des impôts internes, SII) a remplacé l’obligation perpétuelle à durée indéterminée par un régime d’amortissement contraignant de quarante ans maximum. ^[6]

En vertu de la loi n° 19.396, les banques débitrices disposaient de deux voies principales pour restructurer ou éteindre leur passif. Premièrement, une banque pouvait modifier son échéancier de paiement en quarante versements annuels minimaux fixes égaux à son excédent de participation aux bénéfices promis ; si les bénéfices annuels étaient inférieurs au versement minimal, la banque était légalement tenue d’émettre et de livrer de nouvelles actions (ou de vendre des actions aux enchères sur le marché) pour couvrir le déficit.Deuxièmement, la loi n° 19.396 a autorisé les banques à éteindre immédiatement la dette subordonnée — y compris dans le cadre de fusions bancaires — par le transfert direct d’actions en paiement (dación en pago de acciones) à la Banque centrale du Chili. ^[7]

Deux voies : le swap d’actions de Banco de Santiago contre la structure SM-Chile / SAOS de Banco de Chile#

Les deux géants bancaires chiliens ont choisi des mécanismes opposés en vertu de la loi n° 19.396, préparant le terrain pour deux décennies d’histoire financière d’entreprise. À Banco de Santiago—où la puissante famille chilienne Luksic (opérant par l’intermédiaire de sa société holding Quiñenco) s’était associée à 50-50 avec l’espagnole Banco Central Hispano (BCH) au sein du consortium O’Higgins Central Hispano (OHCH) — la direction a utilisé la loi n° 19.396 pour orchestrer une fusion historique. En janvier 1997, OHCH a fusionné son prêteur sain Banco O’Higgins avec Banco de Santiago et a éteint la totalité de la dette subordonnée de Banco de Santiago du jour au lendemain en remettant à la Banque centrale du Chili une participation de 35,4 pour cent dans la nouvelle entité unifiée Banco Santiago. ^[8]

À Banco de Chile, en revanche, les actionnaires dispersés du « capitalisme populaire » ont choisi le plan de versement sur quarante ans en novembre 1996. Conformément à la loi n° 19.396, la banque s’est réorganisée sous une société holding mère, Sociedad Matriz del Banco de Chile S.A. (SM-Chile), et une filiale spécialisée dans le service de la dette, Sociedad Administradora de la Obligación Subordinada S.A. (SAOS). SM-Chile a mis en gage les flux de dividendes d’un bloc massif d’actions sous-jacentes, représentant environ 63 pour cent du capital initial et environ 42 pour cent de Banco de Chileles actions suite à sa fusion ultérieure avec Banco de A. Edwards — au sein de SAOS exclusivement pour payer les versements annuels indexés sur l’UF à la Banque centrale jusqu’en 2036. ^[9]

Les méga-fusions Santander-Santiago de 1996-2002 et le remboursement final d’avril 2019#

L’assainissement de la dette subordonnée en vertu de la loi n° 19.396 a déclenché une bataille intense pour la suprématie dans le secteur bancaire chilien entre l’espagnole Banco Santander, dirigée par Emilio Botín, et le groupe Quiñenco d’Andrónico Luksic. En 1996, Santander a acquis Banco Osorno y La Unión pour former Banco Santander-Chile, la deuxième plus grande banque du pays derrière la fusion de Luksic et BCH Banco Santiago. L’équilibre a été rompu en janvier 1999 lorsque Banco Santander et BCH ont annoncé leur méga-fusion à Madrid pour former Banco Santander Central Hispano (BSCH) — plaçant BSCH dans la position de détenir simultanément 85 pour cent de la n° 2 Banco Santander-Chile et partageant le contrôle avec Luksic sur 43,5 pour cent du n° 1 Banco Santiago (représentant environ 30 pour cent de l’ensemble du système bancaire chilien).

De mars à mai 1999, BSCH et le groupe Luksic ont dissous leur partenariat OHCH, BSCH versant à Luksic 600 millions de dollars américains pour sa moitié de la coentreprise. Moins de vingt-quatre heures après avoir quitté son poste de président de Banco Santiago le 3 mai 1999, Andrónico Luksic a stupéfié Madrid en lançant une offre publique d’achat (OPA) surprise de 900 millions de dollars américains pour 45 pour cent de Banco Santiago — avec le soutien bienveillant du président de la Banque centrale Carlos Massad (qui détenait toujours le bloc d’actions de 35,4 pour cent de l’État) et de HSBC — avant de finalement se tourner vers l’acquisition d’une participation majoritaire dans le rival Banco de Chile entre 1999 et 2001. En 2002, BSCH a racheté la participation de 35,4 pour cent de la Banque centrale du Chili dans Banco Santiago et a fusionné Banco Santiago dans Banco Santander-Chile en août 2002, créant la plus grande banque du pays en termes d’actifs.

Pendant ce temps, sous le contrôle de Luksic, Banco de Chile a fusionné avec Banco de A. Edwards en janvier 2002 et avec les opérations chiliennes de Citibank en 2008. Soutenus par des décennies de rendement élevé des capitaux propres — avec des transferts annuels de la SAOS atteignant des chiffres tels que 142 003 millions de pesos (environ 215 millions de dollars US) rien que pour les bénéfices de 2016 — SM-Chile et la SAOS ont remboursé la dernière tranche restante de Banco de Chilela dette subordonnée à la fin avril 2019, dix-sept ans avant l’échéance légale de 2036. Ce paiement a déclenché la dissolution automatique de SM-Chile et de SAOS, clôturant formellement le registre de trente-sept ans du sauvetage bancaire de 1982.

La loi générale sur les banques d’après 1986 et la résilience de Bâle III#

Il est crucial de noter que le Chili n’a jamais subi de répétition de l’effondrement de 1982 car le règlement de la dette a été associé à l’un des cadres prudentiels les plus stricts du monde en développement : la refonte de novembre 1986 de la loi générale sur les banques (Ley General de Bancos, DFL n° 252). Promulguée à la suite de la crise, la loi de 1986 a sévèrement restreint les prêts aux parties liées pour les initiés des conglomérats, a imposé un provisionnement des pertes sur prêts prospectif basé sur les flux de trésorerie attendus des débiteurs plutôt que sur les seuls arriérés, a interdit l’assurance-dépôts d’État sur les dépôts à terme risqués pour renforcer la discipline de marché, et a exigé de la Surintendance des banques et des institutions financières (SBIF) qu’elle publie des notations de solvabilité indépendantes au moins deux fois par an.

Davantage modernisée par la réforme de la loi générale sur les banques de décembre 1997 (loi n° 19.528) — qui a adopté les normes d’adéquation des fonds propres pondérées par le risque de Bâle I et a autorisé les banques chiliennes à s’internationaliser — et par la loi n° 21.130 de janvier 2019 — qui a fusionné le régulateur bancaire au sein de la Comisión para el Mercado Financiero (CMF) et a mis en œuvre l’intégralité des coussins de conservation des fonds propres et des coussins pour banques systémiques de Bâle III — l’architecture réglementaire du Chili a isolé son système financier de la crise asiatique et russe de 1998, du défaut argentin de 2001-2002 voisin, et de la crise financière mondiale de 2008 sans une seule faillite bancaire systémique.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (BCN), «Loi n° 19.396 : Prévoit un nouveau traitement de l'obligation subordonnée de certaines banques commerciales auprès de la Banque centrale du Chili », Diario Oficial / Ley Chile, 29-07-1995. Référence historique et financière
2. Servicio de Impuestos Internos de Chile (SII), «Circulaire n° 54 du 23 septembre 1996 : Traitement fiscal des situations prévues par les lois n° 19.396 de 1995 et 19.459 de 1996 concernant l'obligation subordonnée », Servicio de Impuestos Internos (SII), 23-09-1996. Référence historique et financière
3. Banque mondiale, «La crise bancaire chilienne des années 1980, la réglementation prudentielle en vertu de la loi générale sur les banques de 1986 et la restructuration de la dette subordonnée," Document de travail sur la recherche politique de la Banque mondiale, 1998. Institution financière internationale
4. Bibliothèque du Congrès national du Chili (BCN), "Loi n° 19.459 : Modifie la loi n° 19.396 sur le nouveau traitement de l'obligation subordonnée et les normes de la loi générale sur les banques," Journal officiel / Ley Chile, 31-05-1996. Référence historique et financière
5. El País, "La BCH rompt avec son partenaire chilien Luksic à la veille de l'assemblée de fusion avec Santander," El País, 05-03-1999. Référence historique et financière
6. El País, "OPA du groupe chilien Luksic pour récupérer la Banco Santiago et détrôner le BSCH," El País, 06/05/1999. Référence historique et financière
7. La Tercera (Pulso), "La Banco de Chile règle en espèces la tranche annuelle de la dette subordonnée à la Banque centrale," La Tercera, 03/2017. Référence historique et financière
8. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
9. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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