La crisis bancaria de México de 1994-1998 y el rescate de 65 mil millones de dólares del FOBAPROA

Entre 1994 y 1998, México sufrió una de las crisis bancarias sistémicas más costosas en la historia moderna de América Latina, una convulsión que transformó decenas de miles de millones de dólares en pérdidas de bancos comerciales privados en una carga de deuda soberana multigeneracional. Con raíces en la rápida y mal supervisada reprivatización de 18 bancos comerciales estatales entre junio de 1991 y julio de 1992 durante el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari, el sistema bancario expandió el crédito interno a un ritmo vertiginoso mientras toleraba de forma generalizada los préstamos a partes vinculadas y el fraude abierto. Cuando la devaluación del peso de diciembre de 1994 —conocida en México como el Error de Diciembre e internacionalmente como la Crisis del Tequila— disparó las tasas de interés internas por encima del 80 y 100 por ciento, millones de deudores hipotecarios, comerciales y de consumo cayeron en impago. Para evitar una corrida sistémica de depósitos, el gobierno del presidente Ernesto Zedillo utilizó un fideicomiso del banco central, el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fondo Bancario de Protección al Ahorro, o FOBAPROA), para absorber las carteras vencidas de los bancos y rescatar a los prestamistas insolventes. Para diciembre de 1998, cuando el Congreso de la Unión convirtió los pagarés del FOBAPROA en pasivos públicos administrados por el recién creado Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB), el rescate superaba los 552 000 millones de pesos —aproximadamente 65 000 millones de dólares, o el 15 por ciento del producto interno bruto de México—. ^[1]

La reprivatización bancaria de 1991-1992 y el riesgo moral#

Los bancos comerciales de México habían sido nacionalizados en septiembre de 1982 por el presidente saliente José López Portillo en medio de la crisis de la deuda soberana latinoamericana. A lo largo de mediados de la década de 1980, los bancos nacionalizados funcionaron principalmente como financiadores cautivos del déficit federal, canalizando los depósitos hacia los Certificados de la Tesorería de la Federación (CETES) mientras privaban al sector privado de crédito comercial. A partir de 1989, el gobierno de Salinas lanzó un amplio programa de liberalización financiera: se abolieron los topes a las tasas de interés, se eliminaron los requisitos de encaje legal y, en mayo de 1990, el Congreso mexicano modificó la Constitución para reprivatizar el sistema bancario comercial. ^[2]

Ejecutada entre junio de 1991 y julio de 1992 por el Comité de Desincorporación Bancaria (Comité de Desincorporación Bancaria), presidido por el funcionario de la Secretaría de Hacienda Guillermo Ortiz Martínez, la subasta de los 18 bancos comerciales estatales —liderados por Banamex, Bancomer y Banca Serfin— se estructuró principalmente para maximizar los ingresos fiscales del Estado mexicano en lugar de evaluar la experiencia bancaria o la suficiencia de capital de los compradores. Se prohibió a los bancos extranjeros pujar por participaciones mayoritarias, y las 18 instituciones se vendieron en subastas a sobre cerrado en gran medida a corredurías nacionales (casas de bolsa) y conglomerados industriales. Ansiosos por capturar rentas oligopólicas en un mercado interno protegido, los postores ganadores pagaron un asombroso total de aproximadamente 38 700 millones de nuevos pesos (unos 12 400 millones de dólares), lo que representaba un múltiplo promedio de 3.07 veces el valor en libros y casi 15 veces las ganancias históricas, muy por encima de las normas bancarias internacionales de 1.2 a 1.5 veces el valor en libros. ^[3]

Peor aún, la arquitectura institucional y contable que rodeaba a los bancos recién privatizados invitaba a una asunción de riesgos imprudente. Muchos sindicatos de inversionistas ganadores se endeudaron fuertemente —a menudo con otros bancos mexicanos o líneas de crédito extraterritoriales— para financiar sus ofertas en las subastas, dejando a los bancos escasamente capitalizados desde el primer día. Al mismo tiempo, el gobierno mexicano había establecido el FOBAPROA en 1990 como un fideicomiso preventivo administrado por el Banco de México. Cada mes de diciembre, el banco central publicaba discretamente un aviso en el que afirmaba una garantía implícita, ilimitada y general que cubría prácticamente todos los pasivos bancarios, incluidas las líneas interbancarias y los depósitos mayoristas, sin primas de seguro ajustadas al riesgo. Mientras tanto, la Comisión Nacional Bancaria (Comisión Nacional Bancaria, o CNB) carecía de facultades de supervisión consolidada y aplicaba normas contables mexicanas laxas que exigían a los bancos clasificar únicamente la cuota vencida de un préstamo —en lugar de todo el saldo del capital— como cartera vencida, lo que permitía a los bancos en problemas refinanciar los intereses no pagados y reportar ganancias fantasma. ^[4]

Auge crediticio y fraude interno en Banca Unión y Banpaís#

Ante la necesidad de un rápido crecimiento de las ganancias para recuperar los precios de tres veces el valor en libros pagados en la subasta, los nuevos propietarios de los bancos de México desataron un explosivo auge crediticio. Entre 1991 y 1994, el crédito bancario real al sector privado se expandió a más del 25 por ciento anual, pasando de aproximadamente el 20 por ciento del PIB en 1990 a más del 43 por ciento del PIB a finales de 1994. Operando sin un buró de crédito nacional, los bancos comerciales compitieron ferozmente para emitir hipotecas de tasa ajustable, préstamos para automóviles, tarjetas de crédito y líneas de crédito corporativas denominadas en dólares a prestatarios cuya solvencia nunca había sido puesta a prueba en un entorno de altas tasas de interés. ^[5]

Incluso antes del colapso macroeconómico de diciembre de 1994, la cartera vencida estaba aumentando drásticamente y un grave fraude interno había podrido desde adentro a varias instituciones de segundo nivel. El escándalo más notorio se centró en Carlos Cabal Peniche, un carismático empresario agroindustrial tabasqueño que lideró los grupos de inversionistas que adquirieron el Banco BCH (rebautizado como Banca Unión) en noviembre de 1991 y Banca Cremi en 1992. En lugar de operar sus bancos como intermediarios prudentes, Cabal Peniche utilizó Banca Unión y Banca Cremi como tesorerías personales, canalizando entre 700 y 900 millones de dólares en autopréstamos fraudulentos y sin garantía a través de docenas de empresas fantasma para financiar su compra apalancada de Fresh Del Monte Produce y para financiar campañas políticas. En septiembre de 1994 —tres meses antes de la devaluación del peso—, las autoridades mexicanas intervinieron Banca Unión y Banca Cremi mientras Cabal Peniche huía del país, convirtiéndose en un prófugo internacional hasta su arresto en Australia en 1998. ^[6]

Un esquema de saqueo paralelo se desarrolló en Banpaís, adquirido en junio de 1991 por un grupo de inversionistas liderado por el financiero de treinta y dos años Ángel Isidoro Rodríguez Sáez, apodado «El Divino». Los auditores federales determinaron posteriormente que Rodríguez Sáez había autorizado cientos de millones de dólares en préstamos irregulares a sus propias empresas, familiares y socios comerciales —incluyendo financiamiento para aviones ejecutivos y empresas corporativas especulativas— sin garantías ni supervisión del consejo de administración. En marzo de 1995, la Comisión Nacional Bancaria intervino Banpaís debido a irregularidades administrativas generalizadas y a la insolvencia de capital. ^[7]

La devaluación del peso de diciembre de 1994 y el choque de las tasas de interés#

El frágil edificio de la banca mexicana se hizo añicos en diciembre de 1994. A lo largo de 1994, las conmociones políticas —incluido el levantamiento zapatista de enero en Chiapas y el asesinato en marzo del candidato presidencial del partido gobernante, Luis Donaldo Colosio— se combinaron con un creciente déficit de cuenta corriente (que se acercaba al 7 por ciento del PIB) y el aumento de las tasas de interés de la Reserva Federal de los Estados Unidos para agotar las reservas internacionales del Banco de México. Para evitar la devaluación antes de las elecciones presidenciales de agosto de 1994, el gobierno de Salinas reemplazó los CETES denominados en pesos por aproximadamente 29 000 millones de dólares en bonos del tesoro a corto plazo indexados al dólar, conocidos como Tesobonos. ^[8]

El 20 de diciembre de 1994, diecinueve días después de que el presidente Ernesto Zedillo asumiera el cargo, el secretario de Hacienda, Jaime Serra Puche, intentó una ampliación controlada del 15 por ciento de la banda cambiaria del peso después de, supuestamente, compartir información por adelantado con prominentes líderes empresariales mexicanos en una reunión apodada el «Error de Diciembre». En un plazo de cuarenta y ocho horas, aproximadamente 4500 millones de dólares huyeron de las menguantes reservas del banco central, obligando a México a abandonar la paridad fija el 22 de diciembre. El peso se desplomó de 3.45 por dólar estadounidense a más de 7.20 por dólar a principios de 1995, mientras que la inflación superó el 51 por ciento en el año y el PIB real se contrajo un 6.2 por ciento, la recesión más profunda de México desde la década de 1930.

Para el sector bancario, la devaluación asestó un doble golpe fatal. En primer lugar, los bancos comerciales mexicanos mantenían importantes pasivos en dólares a corto plazo y permutas de divisas fuera de balance cuyo costo en pesos se duplicó de la noche a la mañana, mientras que los prestatarios corporativos que obtenían ingresos en pesos incumplían con los préstamos bancarios denominados en dólares. En segundo lugar, para frenar la fuga de capitales y estabilizar el tipo de cambio en el marco del paquete de rescate internacional de 50 000 millones de dólares organizado por el Tesoro de los Estados Unidos y el Fondo Monetario Internacional a principios de 1995, el Banco de México endureció drásticamente la política monetaria. Las tasas de referencia de los CETES a 28 días se dispararon por encima del 80 por ciento en marzo de 1995, empujando las tasas de hipotecas de tasa variable, tarjetas de crédito y préstamos para pequeñas empresas por encima del 100 al 120 por ciento. Incapaces de pagar deudas que se duplicaron o triplicaron en meses, los hogares de clase media y las pequeñas empresas organizaron el movimiento masivo de protesta de deudores El Barzón, mientras que la verdadera cartera vencida en todo el sistema bancario superó el 30 al 35 por ciento de las carteras de crédito totales.

Programas de capitalización y compra de cartera del FOBAPROA#

Ante el inminente colapso del sistema nacional de pagos, el gobierno de Zedillo y el presidente de la CNBV, Eduardo Fernández García, desplegaron una arquitectura de rescate de múltiples niveles a través del FOBAPROA a partir de principios de 1995:

• Ventanilla de liquidez en dólares y PROCAPTE: En enero de 1995, el Banco de México abrió una ventanilla especial de crédito en dólares que cobraba tasas de interés punitivas cercanas al 25 por ciento para ayudar a los bancos comerciales a refinanciar las líneas de crédito extranjeras que vencían. En marzo de 1995, las autoridades lanzaron el Programa de Capitalización Temporal (Programa de Capitalización Temporal, o PROCAPTE), bajo el cual el FOBAPROA compró obligaciones subordinadas de conversión obligatoria a 5 años a bancos cuyos índices de capital cayeron por debajo del umbral del 8 por ciento de Basilea.
• Intervenciones bancarias directas: Entre septiembre de 1994 y 1997, la recién fusionada Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) intervino directamente o incautó 12 bancos comerciales insolventes —incluyendo Banca Cremi, Banca Unión, Banpaís, Banco Obrero, Banco Interestatal, Banco Inverlat, Banca Confía y Banco del Oriente—, eliminando a los accionistas existentes, reemplazando a la administración y haciendo que el FOBAPROA garantizara el 100 por ciento de sus pasivos por depósitos.
• El mecanismo de compra de cartera y capitalización: Para los principales bancos sobrevivientes, como Banamex, Bancomer, Serfin, Bital, Banorte y Promex, el gobierno introdujo el Programa de Capitalización y Compra de Cartera (Programa de Capitalización y Compra de Cartera) a mediados de 1995. Bajo este esquema, el FOBAPROA acordó comprar dos pesos de cartera vencida (netos de provisiones) por cada peso de capital fresco de nivel uno inyectado por los accionistas del banco. A cambio de los préstamos incobrables transferidos a fideicomisos, el FOBAPROA emitió pagarés cupón cero a 10 años (pagarés) garantizados por el gobierno federal y que pagaban tasas de interés de referencia de los CETES, las cuales se capitalizaban directamente sobre el capital principal.

Aunque los bancos seguían siendo legalmente responsables de administrar y cobrar los préstamos transferidos mientras compartían entre el 20 y el 30 por ciento de las eventuales cancelaciones, las tasas de recuperación resultaron pésimas, rindiendo en última instancia menos de 20 centavos por dólar. Peor aún, como confirmaron auditorías posteriores, varios accionistas mayoritarios cumplieron sus compromisos de «capital fresco» con fondos tomados en préstamo en secreto de sus propios bancos o de bancos aliados, mientras descargaban miles de millones de dólares en préstamos incobrables a partes vinculadas y con información privilegiada en el FOBAPROA.

El estancamiento del Congreso en 1998, la auditoría de Mackey y el IPAB#

A principios de 1998, los pasivos acumulados del FOBAPROA se habían disparado a 552 300 millones de pesos —aproximadamente 65 000 millones de dólares, o alrededor del 15 por ciento del PIB mexicano—, lo que representaba casi un tercio de todos los activos de los bancos comerciales. Debido a que los pagarés del FOBAPROA eran obligaciones fiduciarias extrapresupuestarias que no eran líquidas ni negociables en los mercados secundarios, los bancos no podían generar flujo de efectivo a partir de ellos para reanudar los préstamos normales. En marzo de 1998, después de que el gobernante Partido Revolucionario Institucional (PRI) perdiera su mayoría absoluta en la Cámara de Diputados por primera vez en casi siete décadas, el presidente Zedillo presentó una legislación para convertir formalmente los 552 000 millones de pesos de pasivos del FOBAPROA en deuda pública soberana directa.

La propuesta desencadenó una tormenta política de nueve meses. Los legisladores de oposición del partido de centroizquierda Partido de la Revolución Democrática (PRD), liderados por Andrés Manuel López Obrador, y del partido de centroderecha Partido Acción Nacional (PAN) condenaron el rescate por socializar los autopréstamos ilegales de banqueros prófugos y ricos industriales mientras los propietarios de viviendas comunes perdían sus propiedades. El Congreso encargó al auditor forense canadiense independiente Michael W. Mackey que examinara los libros del FOBAPROA. Presentado en julio de 1999, el Informe Mackey confirmó que la privatización de 1991-1992 había adolecido de una grave laxitud regulatoria e identificó aproximadamente 72 700 millones de pesos (alrededor de 7600 millones de dólares) en transacciones irregulares, ilegales o con partes vinculadas que habían violado las propias reglas de elegibilidad del FOBAPROA.

El 12 de diciembre de 1998, una coalición legislativa del PRI y el PAN aprobó la Ley de Protección al Ahorro Bancario, disolviendo al FOBAPROA como vehículo de rescate activo y estableciendo el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, o IPAB), que inició operaciones en mayo de 1999. El IPAB asumió la administración y el refinanciamiento de la deuda del FOBAPROA a través de Bonos de Protección al Ahorro (Bonos de Protección al Ahorro) negociables, eliminó gradualmente la garantía general ilimitada de depósitos de México a favor de un tope explícito de 400 000 unidades de inversión indexadas a la inflación (UDIS, aproximadamente 130 000 dólares) para 2005, y levantó los topes restantes a la propiedad extranjera de los bancos sistémicos más grandes de México. Entre 2000 y 2002, los gigantes bancarios extranjeros Citigroup (que adquirió Banamex), BBVA (que adquirió Bancomer), Santander (que adquirió Serfin) y HSBC (que adquirió Bital) se hicieron cargo de más del 80 por ciento de los activos bancarios mexicanos, dejando a los contribuyentes mexicanos el pago del servicio de la deuda heredada del IPAB durante las próximas décadas.

Mecanismo Teórico y Transmisión de Balance#

Según la hipótesis de la inestabilidad financiera de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) y la teoría de la deflación por deuda de Irving Fisher (1933), las burbujas especulativas se tornan sistémicas cuando la expansión crediticia desplaza los balances desde el financiamiento cubierto hacia estructuras especulativas y Ponzi dependientes del apalancamiento a corto plazo.

Cuando el giro monetario detiene el alza de precios, las ventas forzadas por llamadas de margen desencadenan una espiral de deflación por deuda que contrae el crédito bancario.

Fuentes y lecturas adicionales#

1. Stephen Haber, «Mexico’s Experiments with Bank Privatization and Liberalization, 1991–2002,» Stanford Center for International Development, Working Paper No. 215, 2004. Investigación Académica Arbitrada
2. Anne O. Krueger and Aaron Tornell, «The Role of Bank Restructuring in Recovering from Crises: Mexico 1995–98,» National Bureau of Economic Research, Working Paper No. 7042, 1999. Investigación Académica Arbitrada
3. William C. Gruben and Robert P. McComb, «Liberalization, Privatization, and Crash: Mexico’s Banking System in the 1990s,» Federal Reserve Bank of Dallas Economic Review, 1997. Banco Central / Autoridad Monetaria
4. Guillermo Barnes, «Lessons from Bank Privatization in Mexico,» World Bank Policy Research Working Paper No. 1027, 1992. Institución Financiera Internacional
5. Stella Schaefer-Brown, «Mexico: FOBAPROA Blanket Guarantee, 1993–1994,» Journal of Financial Crises, Yale Program on Financial Stability, 2022. Investigación Académica Arbitrada
6. Nae Young Lee, «Bank Restructuring and the Role of FOBAPROA in Mexico,» Journal of International Area Studies, 2003. Investigación Académica Arbitrada
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banco Central / Autoridad Monetaria
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Investigación Académica Arbitrada

Have an idea for another financial history documentary or article? Request a story →