Frankreichs Bankenverstaatlichungen von 1982, das Bankengesetz von 1984 und die Al Saudi Banque

Nur wenige Episoden in der europäischen Finanzgeschichte des 20. Jahrhunderts veranschaulichen das Spannungsfeld zwischen staatlicher Kontrolle und Marktliberalisierung so eindrucksvoll wie der Wandel des französischen Bankwesens in den 1980er Jahren. Innerhalb eines einzigen Jahrzehnts vollzog die Französische Republik die umfassendste Verstaatlichung privaten Finanzkapitals im Westeuropa der Nachkriegszeit, vereinheitlichte ihr fragmentiertes Kreditsystem unter einem einzigen Aufsichtsstatut, vollzog durch ein ehrgeiziges Reprivatisierungsprogramm eine Kehrtwende und sah sich mit einer schweren grenzüberschreitenden Bankenpleite konfrontiert, welche die Befugnisse der Banque de France auf die Probe stellte. Von der Verkündung des Verstaatlichungsgesetzes vom 11. Februar 1982 durch Präsident François Mitterrand bis hin zum Zusammenbruch und der kollektiven Rettung der in Paris ansässigen Al Saudi Banque im Oktober 1988 agierte der französische Staat gleichzeitig als Eigentümer, Regulierer und Koordinator als Kreditgeber letzter Instanz für den Finanzplatz Paris. ^[1]

Der sozialistische Wahlsieg 1981 und das Verstaatlichungsgesetz vom 11. Februar 1982#

Als François Mitterrand am 10. Mai 1981 die französische Präsidentschaftswahl gewann und sich im darauffolgenden Monat unter Premierminister Pierre Mauroy eine dominierende linke Parlamentsmehrheit sicherte, stand die Verstaatlichung der Banken im Mittelpunkt des wirtschaftspolitischen Programms der Regierung. Unter Berufung auf das Gemeinsame Programm der Linken von 1972 und Mitterrands Wahlkampfmanifest argumentierte die Regierung, dass private Finanzkonzerne der mittelständischen französischen Industrie produktive Investitionen vorenthalten und stattdessen Kapital in spekulative Immobilien und ausländische Vermögenswerte gelenkt hätten. Obwohl der französische Staat bereits Eigentümer der drei größten Privatkundenbanken war – Banque Nationale de Paris (BNP), Crédit Lyonnais und Société Générale, die im Dezember 1945 unter Charles de Gaulle verstaatlicht worden waren –, blieben ein mächtiger privater Bankensektor und zwei riesige Finanzholdinggesellschaften außerhalb der direkten Kontrolle des Finanzministeriums. ^[2]

Die Regierung Mauroy brachte im Herbst 1981 ihren Gesetzentwurf zur Verstaatlichung ein, der auf alle in Frankreich registrierten Einlagenbanken mit mehr als 1 Milliarde FRF an inländischen Sicht- und kurzfristigen Einlagen sowie auf fünf große Industriekonzerne abzielte. Parlamentarische Konservative fochten das Gesetz vor dem Verfassungsrat an und argumentierten, dass die vorgeschlagene Formel zur Entschädigung der Aktionäre – eine Mischung aus Buchwert, durchschnittlichen Börsenkursen zwischen 1978 und 1980 sowie Nettodividendenrenditen – die enteigneten Institute um etwa 20 Prozent unterbewerte. Am 16. Januar 1982 bestätigte der Verfassungsrat die verfassungsmäßige Befugnis des Staates, Privatunternehmen im öffentlichen Interesse zu verstaatlichen, kippte jedoch die Entschädigungsbestimmungen, da diese nicht die „gerechte und vorherige Entschädigung“ böten, die in der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 gefordert wird. ^[3]

Anstatt die Reform aufzugeben, überarbeitete die Regierung umgehend die Bewertungsformel, stützte die Entschädigung auf die durchschnittlichen Börsennotierungen zwischen Oktober 1980 und März 1981 und erhöhte die Auszahlungen um etwa 15 bis 20 Prozent, um der Inflation des Jahres 1981 und entgangenen Dividenden Rechnung zu tragen. Das am 11. Februar 1982 als Gesetz Nr. 82-155 verkündete Statut überführte 39 registrierte Banken – 36 Einlagen- und Investmentbanken sowie drei große Kreditinstitute – und zwei führende Finanzholdinggesellschaften, die Compagnie Financière de Paribas und die Compagnie Financière de Suez, zu 100 Prozent in Staatsbesitz. Um die ehemaligen Aktionäre zu entschädigen, ohne dem Staatshaushalt liquide Mittel zu entziehen, gab der Staat über die Caisse Nationale des Banques (CNB) und die Caisse Nationale de l’Industrie (CNI) 15-jährige variabel verzinsliche Staatsanleihen aus, die über die Industrie- und Bankenpakete hinweg eine Gesamtbelastung aus Kapital und Zinsen von mehr als 40 Milliarden FRF mit sich brachten. ^[4]

Paribas, Suez und die staatliche Übernahme des französischen Finanzkapitalismus#

Der am heftigsten umstrittene Aspekt des Gesetzes vom Februar 1982 war die Enteignung der Compagnie Financière de Paribas und der Compagnie Financière de Suez. Im Gegensatz zu gewöhnlichen Privatkundenbanken waren Paribas und Suez durch und durch banques d’affaires (Handels- und Investmentholdinggruppen), die an der Spitze komplexer Geflechte aus in- und ausländischen Industriebeteiligungen standen. Suez, ursprünglich von Ferdinand de Lesseps zum Bau des Suezkanals gegründet und nach der Verstaatlichung der Wasserstraße durch Ägypten im Jahr 1956 in eine diversifizierte Holdinggesellschaft umgewandelt, kontrollierte die Banque Indosuez sowie den Crédit Industriel et Commercial (CIC) und verfügte über umfangreiche Immobilien- und Versicherungsvermögen. Paribas, bis Ende 1981 unter der Leitung des Vorsitzenden Pierre Moussa, betrieb ein weitläufiges internationales Investmentbanking-Netzwerk mit teilautonomen Tochtergesellschaften in der Schweiz und in Belgien. ^[5]

Im Herbst 1981, bevor das Verstaatlichungsgesetz in Kraft trat, orchestrierten Moussa und die Führungskräfte von Paribas im Stillen Transaktionen, welche die Mehrheitskontrolle über Paribas Suisse (Genf) und Cobepa (den belgischen Industrieholding-Zweig von Paribas) an befreundete ausländische Investoren abtraten, wodurch wertvolle internationale Vermögenswerte faktisch dem Zugriff des französischen Finanzministeriums entzogen wurden. Das Manöver löste in Paris Empörung aus und führte zu Moussas Rücktritt sowie zu einer strafrechtlichen Verfolgung nach den französischen Devisenkontrollgesetzen, wenngleich er später freigesprochen wurde, während mehrere Kunden Geldstrafen erhielten. Nach Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 82-155 kontrollierte der französische Staat fast 90 Prozent aller inländischen Bankeinlagen und rund 85 Prozent der vergebenen inländischen Kredite, nebst indirekten Kapitalbeteiligungen an Hunderten von französischen Unternehmen. ^[6]

Dennoch offenbarte das Staatseigentum schnell seine makroökonomischen Grenzen. Mitterrands anfängliches Konjunkturprogramm kollidierte mit einer sich verschlechternden Weltwirtschaft, wachsenden Handelsdefiziten und drei aufeinanderfolgenden Abwertungen des französischen Franc innerhalb des Europäischen Währungssystems zwischen Oktober 1981 und März 1983. Anstatt als Motoren für günstige Industriekredite zu fungieren, benötigten die neu verstaatlichten Banken Kapitalspritzen von einem fiskalisch eingeschränkten Staat, während sie gleichzeitig wachsende notleidende Kredite von maroden staatlichen Stahl-, Chemie- und Elektronikunternehmen auffangen mussten. ^[7]

Das Bankengesetz von 1984 und die Vereinheitlichung der Bankenaufsicht#

Nach dem Schwenk der Regierung zur fiskalischen und monetären Orthodoxie im März 1983 – dem tournant de la rigueur, der von Wirtschafts- und Finanzminister Jacques Delors und dem Direktor des Finanzministeriums Michel Camdessus angeführt wurde – wandten sich die französischen politischen Entscheidungsträger von der Eigentumspolitik ab und der strukturellen Modernisierung zu. Vier Jahrzehnte lang war das französische Bankrecht durch die Gesetze aus der Vichy-Zeit vom Juni 1941 und das Nachkriegs-Verstaatlichungsgesetz vom 2. Dezember 1945 geregelt worden, die eine strikte Trennung zwischen kurzfristigen Einlagenbanken, mittel- und langfristigen Kreditbanken sowie banques d’affaires erzwangen, während genossenschaftliche und auf Gegenseitigkeit beruhende Netzwerke (wie Crédit Agricole und Crédit Mutuel) unter separaten rechtlichen Rahmenbedingungen verblieben. ^[8]

Am 24. Januar 1984 verabschiedete das Parlament das Gesetz Nr. 84-46 über die Tätigkeit und Aufsicht von Kreditinstituten, das allgemein als Loi bancaire bekannt ist. Das Bankengesetz von 1984 beseitigte die funktionalen Trennungen von 1945 und schuf einen einheitlichen Rechtsstatus – das „Kreditinstitut“ (établissement de crédit) –, der gleichermaßen für Geschäftsbanken, Genossenschaftsbanken, Sparkassen, kommunale Kreditbanken und spezialisierte Finanzierungsgesellschaften galt. Durch die Verankerung des Universalbankenmodells ermöglichte das Gesetz den Instituten, bei Privatkundeneinlagen, Unternehmenskrediten und auf den Kapitalmärkten unter gleichen regulatorischen Bedingungen zu konkurrieren.

Entscheidend war, dass das Bankengesetz von 1984 die französische Aufsichtsarchitektur rund um die Banque de France grundlegend überarbeitete und drei spezialisierte Gremien schuf: den Ausschuss für Bankenregulierung (Comité de la réglementation bancaire, CRB) zur Festlegung von Aufsichtsstandards und Eigenkapitalquoten; den Ausschuss für Kreditinstitute (Comité des établissements de crédit, CEC) zur Erteilung und zum Entzug von Banklizenzen; sowie die Bankkommission (Commission bancaire) unter dem Vorsitz des Gouverneurs der Banque de France, um Vor-Ort-Prüfungen durchzuführen und disziplinarische Sanktionen durchzusetzen. Besonders bemerkenswert war Artikel 52 des Bankengesetzes von 1984, der den Gouverneur der Banque de France ermächtigte, wann immer die Liquidität oder Solvenz eines Kreditinstituts gefährdet war, dessen Aktionäre zur finanziellen Unterstützung aufzurufen und einen kollektiven Rettungsbeitrag aller auf dem französischen Markt tätigen Kreditinstitute zu organisieren – ein gesetzlicher Rahmen, der als „Mechanismus der Marktsolidarität“ (mécanisme de solidarité de place) bekannt ist.

Die Reprivatisierungen von 1986 bis 1987 und der Aufstieg der finanziellen Deregulierung#

Flankierend zum Bankengesetz von 1984 schaffte Finanzminister Pierre Bérégovoy die aus der Kriegszeit stammenden Kreditbegrenzungen (encadrement du crédit) ab, schuf 1985 einen modernisierten Commercial-Paper- und Geldmarkt und gründete im Februar 1986 die Finanzterminbörse MATIF. Als die konservativen Parteien unter Führung von Premierminister Jacques Chirac die Parlamentswahlen im März 1986 gewannen – was die erste Phase der politischen „Cohabitation“ der Fünften Republik mit Präsident Mitterrand einleitete –, brachte Wirtschafts- und Finanzminister Édouard Balladur ein umfassendes Privatisierungsgesetz (Gesetz Nr. 86-912 vom 6. August 1986) auf den Weg, das 65 staatliche Banken, Versicherer und Industrieunternehmen umfasste.

Zwischen Januar und November 1987 reprivatisierte die Regierung Chirac die Compagnie Financière de Paribas, die Compagnie Financière de Suez, die Société Générale, den Crédit Commercial de France (CCF), die Banque Industrielle et Mobilière Privée (BIMP) und die Banque du Bâtiment et des Travaux Publics (BTP). Um feindliche ausländische Übernahmen zu verhindern, während der Aktienbesitz von Kleinanlegern von 1,5 Millionen auf über 5 Millionen französische Bürger anwuchs, strukturierte Balladur stabile institutionelle Aktionärsgruppen (noyaux durs), die 15 bis 30 Prozent des Kapitals jeder privatisierten Bank hielten. Der weltweite Börsencrash im Oktober 1987 stoppte den Privatisierungszeitplan, bevor BNP oder Crédit Lyonnais verkauft werden konnten, und hinterließ Frankreich mit einem gemischten Bankensektor, der in einem zunehmend deregulierten internationalen Umfeld agierte.

Der Zusammenbruch der Al Saudi Banque im Oktober 1988 und die Rettung nach Artikel 52#

Dieses neu modernisierte Aufsichtssystem sah sich im Oktober 1988 mit seiner ersten schweren Krise konfrontiert, als die Al Saudi Banque S.A. zusammenbrach, eine in Paris eingetragene Konsortialbank, die 1976 von privaten saudischen Investoren unter der Führung von Chafic Akhras zusammen mit arabischen und europäischen Finanzpartnern gegründet worden war. Die Al Saudi Banque, die nach dem Bankengesetz von 1984 als französisches Kreditinstitut lizenziert war, war während des Petrodollar-Booms der späten 1970er Jahre aggressiv expandiert und finanzierte mittelfristige Konsortialkredite an Entwicklungsländer, Schifffahrtsunternehmen und Immobilienprojekte durch kurzfristige Interbankeneinlagen, die auf den Eurowährungsmärkten in Paris und London eingesammelt wurden.

Als die Ölpreise 1985–1986 einbrachen und die Zahlungsausfälle von Entwicklungsländern zunahmen, verschlechterte sich das Kreditportfolio der Al Saudi Banque rapide. Bis Mitte 1988 ergaben Prüfungen der Commission Bancaire, dass fast die Hälfte der Bilanzsumme der Bank in Höhe von 4,2 Milliarden FRF aus notleidenden oder uneinbringlichen Krediten bestand, was ein Nettokapitalloch von schätzungsweise 1,9 bis 2,1 Milliarden FRF (rund 310–350 Millionen US-Dollar) verursachte. Im Gegensatz zu inländischen Privatkundenbanken hielt die Al Saudi Banque nur sehr wenige Einlagen kleiner französischer Haushalte; stattdessen konzentrierten sich ihre Verbindlichkeiten stark auf Interbanken-Großanlagen von ausländischen und inländischen Banken, nebst etwa 300 Millionen FRF an Einlagen des französischen Exportkreditversicherers Coface und von Stellen des öffentlichen Sektors.

Als der Gouverneur der Banque de France, Jacques de Larosière, sich auf die erste Klausel von Artikel 52 berief und forderte, dass die privaten saudischen Aktionäre der Al Saudi Banque das Institut rekapitalisieren, weigerte sich die Mehrheit der Aktionäre, neue Mittel einzuschießen. Da das Einlagensicherungssystem des französischen Bankenverbandes (AFB) nur Privatkundeneinlagen bis zu 400.000 FRF pro Einleger abdeckte und Interbankeneinlagen ausdrücklich ausschloss, hätte eine unkontrollierte Liquidation den in Paris aktiven internationalen Korrespondenzbanken unmittelbare Verluste zugefügt. De Larosière und das Finanzministerium kamen zu dem Schluss, dass der Zahlungsausfall einer in Paris zugelassenen Bank bei ihren internationalen Interbankenverpflichtungen die Glaubwürdigkeit des Finanzplatzes Paris beschädigen würde, und das ausgerechnet zu einem Zeitpunkt, als Frankreich im Vorfeld des Europäischen Binnenmarktes den Kapitalverkehr liberalisierte.

Im Oktober 1988 berief sich die Banque de France formell auf den zweiten Absatz von Artikel 52 – was die erste und prominenteste vollständige Aktivierung des gesetzlichen Mechanismus der Marktsolidarität darstellte. Im Rahmen des von der Zentralbank und dem Verwalter der Commission Bancaire orchestrierten Rettungsplans wurden alle in Frankreich tätigen Kreditinstitute aufgerufen, zu einem kollektiven Rettungspaket beizutragen. Französische und ausländische Banken, die direkte Interbankengläubiger der Al Saudi Banque waren, mussten auf etwa ein Drittel ihrer Forderungen verzichten – was Abschreibungen in Höhe von rund 900 Millionen FRF entsprach –, während die breitere französische Bankengemeinschaft und öffentliche Gläubiger zusätzliche Liquidität beisteuerten, darunter 200 Millionen FRF an direkter AFB-Hilfe, sodass Nichtbank-Einleger und ausländische Korrespondenzbanken außerhalb Frankreichs vollständig ausgezahlt wurden. Die verbleibenden tragfähigen Vermögenswerte und die Banklizenz der Al Saudi Banque wurden auf ein umstrukturiertes Unternehmen, die Banque Française de l’Orient, übertragen, das sich mehrheitlich im Besitz der Banque Indosuez (35 Prozent), der Méditerranée Investors Group der libanesischen Hariri-Gruppe (35 Prozent) und von Konsortialpartnern befand.

Vermächtnis für die französische und europäische Bankenaufsicht#

Die Entwicklung von den Verstaatlichungen im Februar 1982 bis zur Intervention bei der Al Saudi Banque im Oktober 1988 veränderte die französische Finanzordnung nachhaltig. Während die Übernahmen von 1982 die fiskalischen und operativen Grenzen des staatlich gelenkten Bankwesens aufzeigten – und damit den Grundstein für die Governance-Krise der Staatsbanken beim Crédit Lyonnais in den 1990er Jahren legten –, erwies sich das Loi bancaire von 1984 als bemerkenswert beständig und bildete jahrzehntelang den Kern des französischen Währungs- und Finanzgesetzbuchs. Gleichzeitig offenbarte die umstrittene Lastenteilung, die während der Rettung der Al Saudi Banque erforderlich war, die Moral-Hazard-Problematik und die rechtlichen Unklarheiten diskretionärer Solidaritätsaufrufe der Zentralbank nach Artikel 52, was Frankreich schließlich dazu veranlasste, Ad-hoc-Interbankenrettungen im Juni 1999 in Übereinstimmung mit den Einlagensicherungsrichtlinien der Europäischen Union durch den gesetzlichen Fonds de Garantie des Dépôts zu ersetzen.

Theoretischer & Bilanzieller Transmissionsmechanismus#

Nach der Kindleberger-Minsky-Hypothese finanzieller Instabilität (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) sowie Irving Fishers (1933) Schuldendeflationstheorie entstehen systemische Marktkrisen, wenn Kreditexpansion die Bilanzstrukturen von abgesicherter Finanzierung (Hedge Finance) zu spekulativer und Ponzi-Finanzierung verschiebt.

Sobald steigende Refinanzierungskosten den Preisanstieg stoppen, erzwingen Nachschusspflichten (Margin Calls) Notverkäufe, die über sinkende Sicherheitenwerte eine Schuldendeflationsspirale im Bankensystem auslösen.

Quellen und weiterführende Literatur#

1. U.S. General Accounting Office, „ Bank Regulatory Structure: France (GAO/GGD-95-152),“ U.S. Government Printing Office, 1995. Staatliches Archiv / Amtsblatt
2. Service des archives économiques et financières, „ Direction du Trésor : Nationalisations de 1982 et privatisations de 1986 (1980–1987),“ FranceArchives / Ministère de l’Économie et des Finances, 2018. Historische & Finanzielle Referenz
3. Olivier Feiertag and Michel Margairaz (eds.), „ Les banques centrales et l’État-nation : La loi bancaire du 24 janvier 1984,“ Publications de la Sorbonne / OpenEdition Books, 2016. Historische & Finanzielle Referenz
4. Laure Quennouëlle-Corre and André Straus, „ La mutation du système financier français (1978–1992),“ Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE), 2022. Historische & Finanzielle Referenz
5. Middle East Economic Survey, „ Banque de France Orchestrates Rescue Plan for Paris-Based Al Saudi Banque,“ Middle East Economic Survey (MEES), Vol. 32, No. 2, 1988-10-17. Zentralbank / Währungsbehörde
6. Carmen M. Reinhart and Kenneth S. Rogoff, „ This Time is Different: A Panoramic View of Eight Centuries of Financial Crises,“ National Bureau of Economic Research (NBER Working Paper No. 13882), 2008. Wissenschaftliche Fachpublikation
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Zentralbank / Währungsbehörde
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Wissenschaftliche Fachpublikation

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