Les nationalisations bancaires françaises de 1982, la loi bancaire de 1984 et la Al Saudi Banque

Rares sont les épisodes de l’histoire financière européenne du XXe siècle qui illustrent aussi nettement la tension entre contrôle de l’État et libéralisation des marchés que la transformation bancaire française des années 1980. En une seule décennie, la République française a réalisé la nationalisation du capital financier privé la plus vaste de l’Europe occidentale d’après-guerre, unifié son système de crédit morcelé sous un statut de supervision unique, inversé sa trajectoire par un ambitieux programme de reprivatisation et affronté une grave faillite bancaire transfrontalière qui a mis à l’épreuve les pouvoirs de la Banque de France. De la promulgation par le président François Mitterrand de la loi de nationalisation du 11 février 1982 à l’effondrement et au sauvetage collectif, en octobre 1988, de l’Al Saudi Banque établie à Paris, l’État français a simultanément agi comme propriétaire, régulateur et coordinateur du prêteur en dernier ressort sur la place financière parisienne. ^[1]

La victoire socialiste de 1981 et la loi de nationalisation du 11 février 1982#

Lorsque François Mitterrand remporta la présidence de la République le 10 mai 1981 et obtint le mois suivant une large majorité parlementaire de gauche sous le gouvernement du Premier ministre Pierre Mauroy, la nationalisation des banques se trouvait au cœur du programme économique du gouvernement. S’appuyant sur le Programme commun de la gauche de 1972 et sur le manifeste de campagne de Mitterrand, l’exécutif soutenait que les groupes financiers privés avaient privé l’industrie française de taille moyenne d’investissements productifs tout en orientant les capitaux vers l’immobilier spéculatif et les actifs étrangers. Bien que l’État français possédât déjà les trois plus grandes banques de dépôt de détail — la Banque Nationale de Paris (BNP), le Crédit Lyonnais et la Société Générale, nationalisées sous Charles de Gaulle en décembre 1945 —, un puissant secteur bancaire privé et deux vastes compagnies financières de participations demeuraient hors du contrôle direct du Trésor. ^[2]

Le gouvernement Mauroy déposa son projet de loi de nationalisation à l’automne 1981, visant l’ensemble des banques de dépôt immatriculées en France détenant plus de 1 milliard de FRF de dépôts à vue et à court terme de résidents, aux côtés de cinq grands conglomérats industriels. Les parlementaires conservateurs contestèrent la loi devant le Conseil constitutionnel, arguant que la formule d’indemnisation des actionnaires proposée — qui combinait valeur comptable, cours boursiers moyens entre 1978 et 1980 et rendements nets des dividendes — sous-évaluait les établissements expropriés d’environ 20 pour cent. Le 16 janvier 1982, le Conseil constitutionnel confirma le pouvoir constitutionnel de l’État de nationaliser des entreprises privées dans l’intérêt public, mais censura les dispositions relatives à l’indemnisation, jugées incapables d’assurer « l’indemnité juste et préalable » exigée par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. ^[3]

Plutôt que d’abandonner la réforme, le gouvernement réécrivit immédiatement la formule d’évaluation, fondant l’indemnisation sur les cours boursiers moyens entre octobre 1980 et mars 1981 et relevant les versements d’environ 15 à 20 pour cent afin de tenir compte de l’inflation de 1981 et des dividendes non perçus. Promulguée sous le nom de loi n° 82-155 le 11 février 1982, la loi plaça 39 banques immatriculées — 36 banques de dépôt et d’investissement ainsi que trois grands établissements de crédit — et deux grandes compagnies financières de participations, la Compagnie Financière de Paribas et la Compagnie Financière de Suez, sous le contrôle à 100 pour cent de l’État. Pour indemniser les anciens actionnaires sans ponctionner la trésorerie du budget national, l’État émit des obligations d’État à taux variable sur 15 ans par l’intermédiaire de la Caisse Nationale des Banques (CNB) et de la Caisse Nationale de l’Industrie (CNI), portant une charge totale en principal et intérêts supérieure à 40 milliards de FRF pour les ensembles industriel et bancaire. ^[4]

Paribas, Suez et la prise de contrôle par l’État du capitalisme financier français#

L’aspect le plus âprement contesté de la loi de février 1982 fut l’expropriation de la Compagnie Financière de Paribas et de la Compagnie Financière de Suez. À la différence des banques de dépôt de détail ordinaires, Paribas et Suez étaient des banques d’affaires (groupes de participation d’affaires et d’investissement) par excellence, trônant au sommet de réseaux complexes de participations industrielles nationales et internationales. Suez, fondée à l’origine par Ferdinand de Lesseps pour percer le canal de Suez et transformée en holding diversifié après la nationalisation de la voie d’eau par l’Égypte en 1956, contrôlait la Banque Indosuez ainsi que le Crédit Industriel et Commercial (CIC) et d’importants actifs immobiliers et d’assurance. Paribas, dirigée par son président Pierre Moussa jusqu’à la fin de 1981, exploitait un vaste réseau de banque d’investissement international doté de filiales semi-autonomes en Suisse et en Belgique. ^[5]

Au cours de l’automne 1981, avant l’entrée en vigueur de la loi de nationalisation, Moussa et les dirigeants de Paribas orchestrèrent discrètement des opérations cédant le contrôle majoritaire de Paribas Suisse (Genève) et de Cobepa (le bras belge de participations industrielles de Paribas) à des investisseurs étrangers amis, soustrayant de fait des actifs internationaux convoités à la portée du Trésor français. La manœuvre provoqua l’indignation à Paris, entraînant la démission de Moussa et des poursuites pénales au titre de la réglementation française des changes, bien qu’il fût ensuite relaxé tandis que plusieurs clients étaient condamnés à des amendes. Une fois la loi n° 82-155 entrée en vigueur, l’État français contrôlait près de 90 pour cent de l’ensemble des dépôts bancaires nationaux et environ 85 pour cent du crédit intérieur distribué, en plus de participations indirectes dans des centaines d’entreprises françaises. ^[6]

Pourtant, la propriété d’État révéla rapidement ses limites macroéconomiques. Le programme de relance initial de Mitterrand se heurta à une conjoncture mondiale en détérioration, à l’aggravation des déficits commerciaux et à trois dévaluations successives du franc français au sein du Système monétaire européen entre octobre 1981 et mars 1983. Loin de servir de moteurs à un crédit industriel bon marché, les banques nouvellement nationalisées exigèrent des apports en capital d’un État budgétairement contraint tout en absorbant la montée des créances douteuses provenant d’entreprises publiques en difficulté de la sidérurgie, de la chimie et de l’électronique. ^[7]

La loi bancaire de 1984 et l’unification de la supervision prudentielle#

Après le tournant du gouvernement vers l’orthodoxie budgétaire et monétaire en mars 1983 — le tournant de la rigueur conduit par le ministre de l’Économie et des Finances Jacques Delors et le directeur du Trésor Michel Camdessus —, les responsables français délaissèrent la politique de la propriété au profit de la modernisation structurelle. Pendant quatre décennies, le droit bancaire français avait été régi par les lois de l’époque de Vichy de juin 1941 et par la loi de nationalisation d’après-guerre du 2 décembre 1945, qui imposaient un cloisonnement rigide entre banques de dépôt à court terme, banques de crédit à moyen et long terme et banques d’affaires, tout en laissant les réseaux mutualistes et coopératifs (tels que le Crédit Agricole et le Crédit Mutuel) sous des régimes juridiques distincts. ^[8]

Le 24 janvier 1984, le Parlement adopta la loi n° 84-46 relative à l’activité et au contrôle des établissements de crédit, universellement connue sous le nom de Loi bancaire. La loi bancaire de 1984 balaya les cloisonnements fonctionnels de 1945 et institua un statut juridique unique — l’« établissement de crédit » (établissement de crédit) — applicable aux banques commerciales, aux banques mutualistes et coopératives, aux caisses d’épargne, aux caisses de crédit municipal et aux sociétés financières spécialisées. En consacrant le modèle de la banque universelle, la loi permit aux établissements de se concurrencer sur les dépôts de détail, les prêts aux entreprises et les marchés de capitaux sur un pied d’égalité réglementaire.

Fait déterminant, la loi bancaire de 1984 refondit l’architecture de supervision française autour de la Banque de France en créant trois organes spécialisés : le comité chargé de la réglementation bancaire (Comité de la réglementation bancaire, CRB), pour fixer les normes prudentielles et les ratios de fonds propres ; le comité des établissements de crédit (Comité des établissements de crédit, CEC), pour octroyer et retirer les agréments bancaires ; et la commission bancaire (Commission bancaire), présidée par le gouverneur de la Banque de France, chargée de mener les inspections sur place et d’appliquer les sanctions disciplinaires. De manière plus singulière encore, l’article 52 de la loi bancaire de 1984 habilitait le gouverneur de la Banque de France, chaque fois que la liquidité ou la solvabilité d’un établissement de crédit était compromise, à appeler ses actionnaires à lui apporter un soutien financier et à organiser une contribution de sauvetage collective de l’ensemble des établissements de crédit opérant sur la place française — un cadre légal connu sous le nom de « mécanisme de solidarité de place » (mécanisme de solidarité de place).

Les reprivatisations de 1986-1987 et l’essor de la déréglementation financière#

Parallèlement à la loi bancaire de 1984, le ministre des Finances Pierre Bérégovoy démantela les plafonds de crédit de guerre (encadrement du crédit), créa en 1985 un marché modernisé du papier commercial et du marché monétaire, et établit en février 1986 le marché à terme d’instruments financiers, le MATIF. Lorsque les partis conservateurs conduits par le Premier ministre Jacques Chirac remportèrent les élections législatives de mars 1986 — inaugurant la première période de « cohabitation » politique de la Ve République avec le président Mitterrand —, le ministre de l’Économie et des Finances Édouard Balladur engagea une vaste loi de privatisation (loi n° 86-912 du 6 août 1986) portant sur 65 banques, assureurs et entreprises industrielles appartenant à l’État.

Entre janvier et novembre 1987, le gouvernement Chirac reprivatisa la Compagnie Financière de Paribas, la Compagnie Financière de Suez, la Société Générale, le Crédit Commercial de France (CCF), la Banque Industrielle et Mobilière Privée (BIMP) et la Banque du Bâtiment et des Travaux Publics (BTP). Pour prévenir les prises de contrôle étrangères hostiles tout en élargissant l’actionnariat de détail de 1,5 million à plus de 5 millions de citoyens français, Balladur constitua des groupes d’actionnaires institutionnels stables (noyaux durs) détenant de 15 à 30 pour cent du capital de chaque banque privatisée. Le krach boursier mondial d’octobre 1987 interrompit le calendrier des privatisations avant que la BNP ou le Crédit Lyonnais ne pussent être cédés, laissant à la France un secteur bancaire mixte évoluant dans un environnement international de plus en plus déréglementé.

L’effondrement de l’Al Saudi Banque en octobre 1988 et le sauvetage au titre de l’article 52#

Ce système de supervision nouvellement modernisé affronta sa première crise grave en octobre 1988 avec l’effondrement de l’Al Saudi Banque S.A., une banque consortiale constituée à Paris en 1976 par des investisseurs privés saoudiens conduits par Chafic Akhras aux côtés de partenaires financiers arabes et européens. Agréée comme établissement de crédit français au titre de la loi bancaire de 1984, l’Al Saudi Banque s’était développée de manière agressive durant le boom des pétrodollars de la fin des années 1970, finançant des prêts syndiqués à moyen terme à des pays en développement, des opérations maritimes et des projets immobiliers grâce à des dépôts interbancaires à court terme collectés sur les marchés des eurodevises de Paris et de Londres.

Lorsque les prix du pétrole s’effondrèrent en 1985-1986 et que les défauts de paiement sur la dette des pays en développement se multiplièrent, le portefeuille de prêts de l’Al Saudi Banque se détériora rapidement. Au milieu de 1988, les audits de la Commission Bancaire révélèrent que près de la moitié du bilan de 4,2 milliards de FRF de la banque était constituée de prêts douteux ou irrécouvrables, créant un trou net de fonds propres estimé entre 1,9 milliard et 2,1 milliards de FRF (soit environ 310 à 350 millions de dollars US). À la différence des banques de détail nationales, l’Al Saudi Banque détenait très peu de petits dépôts de ménages français ; son passif était au contraire fortement concentré sur des placements interbancaires de gros provenant de banques étrangères et nationales, aux côtés d’environ 300 millions de FRF de dépôts de l’assureur-crédit à l’exportation français Coface et d’entités du secteur public.

Lorsque le gouverneur de la Banque de France, Jacques de Larosière, invoqua le premier alinéa de l’article 52 et exigea que les actionnaires saoudiens privés de l’Al Saudi Banque recapitalisent l’établissement, la majorité des actionnaires refusa d’injecter de nouveaux fonds. Comme le système de garantie des dépôts de l’Association française des banques (AFB) ne couvrait que les dépôts de la clientèle de détail jusqu’à 400 000 FRF par déposant et excluait explicitement les dépôts interbancaires, une liquidation non encadrée aurait infligé des pertes immédiates aux banques correspondantes internationales actives à Paris. De Larosière et le Trésor conclurent que laisser une banque agréée à Paris faire défaut sur ses obligations interbancaires internationales ternirait la crédibilité de la place financière parisienne au moment même où la France libéralisait les mouvements de capitaux à l’approche du Marché unique européen.

En octobre 1988, la Banque de France invoqua formellement le deuxième paragraphe de l’article 52 — marquant la première et la plus marquante activation complète du mécanisme légal de solidarité de place. Dans le cadre du plan de sauvetage orchestré par la banque centrale et par l’administrateur de la Commission Bancaire, tous les établissements de crédit opérant en France furent appelés à contribuer à un dispositif de renflouement collectif. Les banques françaises et étrangères qui étaient créancières interbancaires directes de l’Al Saudi Banque durent abandonner environ un tiers de leurs créances — absorbant quelque 900 millions de FRF de dépréciations — tandis que la communauté bancaire française au sens large et les créanciers publics apportaient des liquidités supplémentaires, dont 200 millions de FRF d’aide directe de l’AFB, de sorte que les déposants non bancaires et les banques correspondantes étrangères hors de France furent intégralement remboursés. Les actifs viables subsistants et l’agrément bancaire de l’Al Saudi Banque furent transférés à une entité restructurée, la Banque Française de l’Orient, détenue majoritairement par la Banque Indosuez (35 pour cent), le Méditerranée Investors Group du groupe Hariri d’origine libanaise (35 pour cent) et les partenaires du consortium.

Héritage pour la supervision bancaire française et européenne#

La trajectoire allant des nationalisations de février 1982 à l’intervention sur l’Al Saudi Banque d’octobre 1988 a durablement remodelé la gouvernance financière française. Si les prises de contrôle de 1982 mirent en évidence les contraintes budgétaires et opérationnelles d’une banque dirigée par l’État — préparant le terrain de la crise de gouvernance de la banque publique au Crédit Lyonnais dans les années 1990 —, la Loi bancaire de 1984 se révéla remarquablement durable, formant pendant des décennies le socle du Code monétaire et financier français. Dans le même temps, le partage controversé des charges imposé lors du renflouement de l’Al Saudi Banque exposa l’aléa moral et les ambiguïtés juridiques des appels discrétionnaires à la solidarité de la banque centrale au titre de l’article 52, incitant finalement la France à remplacer les sauvetages interbancaires ponctuels par le Fonds de Garantie des Dépôts légal en juin 1999, en conformité avec les directives de l’Union européenne sur la garantie des dépôts.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. U.S. General Accounting Office, « Bank Regulatory Structure: France (GAO/GGD-95-152), » U.S. Government Printing Office, 1995. Archives d’État / Document officiel
2. Service des archives économiques et financières, « Direction du Trésor : Nationalisations de 1982 et privatisations de 1986 (1980–1987), » FranceArchives / Ministère de l’Économie et des Finances, 2018. Référence historique et financière
3. Olivier Feiertag and Michel Margairaz (eds.), « Les banques centrales et l’État-nation : La loi bancaire du 24 janvier 1984, » Publications de la Sorbonne / OpenEdition Books, 2016. Référence historique et financière
4. Laure Quennouëlle-Corre and André Straus, « La mutation du système financier français (1978–1992), » Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE), 2022. Référence historique et financière
5. Middle East Economic Survey, « Banque de France Orchestrates Rescue Plan for Paris-Based Al Saudi Banque, » Middle East Economic Survey (MEES), Vol. 32, No. 2, 1988-10-17. Banque centrale / Autorité monétaire
6. Carmen M. Reinhart and Kenneth S. Rogoff, « This Time is Different: A Panoramic View of Eight Centuries of Financial Crises, » National Bureau of Economic Research (NBER Working Paper No. 13882), 2008. Recherche académique évaluée
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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