La crise bancaire argentine du Tequila de 1995 et la supervision du conseil monétaire

Lorsque le Mexique a brusquement dévalué le peso le 20 décembre 1994, les ondes de choc ont frappé le système bancaire argentin avec une force immédiate et dévastatrice. Entre décembre 1994 et mai 1995, une panique systémique connue sous le nom d'« effet Tequila » a drainé environ 8 milliards de dollars américains — soit environ 18 pour cent du total des dépôts — des banques commerciales argentines. Contrairement aux banques centrales traditionnelles, la Banque centrale de la République argentine (BCRA) fonctionnait sous les contraintes statutaires strictes de la loi de convertibilité de 1991, un arrangement de conseil monétaire qui rattachait le peso un pour un au dollar américain et interdisait la création monétaire sans contrepartie pour sauver les prêteurs illiquides. Confrontés à une crise de liquidité systémique qui a débuté avec la faillite du négociant en obligations de gros Banco Extrader, le ministre de l'Économie Domingo Cavallo et le président de la BCRA Roque Fernández ont conçu une refonte réglementaire sans précédent : réduire le système bancaire fragmenté de 205 institutions à 127 par le biais de fermetures et de fusions, établir le système d'assurance des dépôts SEDESA financé par le secteur privé, réformer la résolution bancaire en vertu de l'article 35 bis et créer des coussins de liquidité systémiques soutenus par des lignes de rachat contingentes internationales. ^[1]

Le régime de convertibilité de 1991 et la contrainte de prêteur en dernier ressort#

Promulguée en mars 1991 par le ministre de l'Économie Domingo Cavallo pour mettre fin à des décennies d'hyperinflation chronique, la loi de convertibilité argentine a ancré la base monétaire nationale à des réserves de change solides selon une parité fixe d'un peso pour un dollar américain. Parallèlement à la révision de la charte de la BCRA en 1992, le régime a légalement interdit à la banque centrale d'accorder des crédits non garantis au Trésor public ou aux banques commerciales, tout en abolissant l'assurance-dépôts explicite de l'État dans le but d'éradiquer l'aléa moral. ^[2]

Pendant le boom des entrées de capitaux entre 1991 et 1994, la stabilité des prix est revenue rapidement et le total des dépôts dans le système bancaire argentin a plus que triplé pour atteindre environ 45 milliards de dollars américains. Pourtant, le système est resté structurellement fragmenté entre 205 institutions financières, notamment des banques provinciales appartenant à l'État et grevées par des prêts politiques, de petites banques coopératives et des banques d'affaires de gros qui détenaient des portefeuilles à effet de levier d'obligations souveraines latino-américaines financées par des dépôts interbancaires au jour le jour. Selon les règles du conseil monétaire, seule la part étroite des réserves internationales de la Banque centrale dépassant 80 pour cent de la base monétaire (ou jusqu'à un tiers garanti par des obligations souveraines argentines libellées en dollars selon les limites strictes de la charte) pouvait être mobilisée pour fournir une aide à la liquidité en cas de panique. ^[3]

Décembre 1994 : La dévaluation mexicaine et l'effondrement de Banco Extrader#

La dévaluation du peso mexicain le 20 décembre 1994 a conduit les investisseurs institutionnels internationaux à réévaluer les ancrages monétaires et les déficits extérieurs à travers l'Amérique latine. Alors que les rendements des obligations Brady argentines et de la dette souveraine nationale montaient en flèche, les banques de gros détenant des inventaires obligataires non couverts ont subi des pertes immédiates à la valeur de marché et des appels de marge. Quelques jours après le choc mexicain, Banco Extrader, une banque de gros spécialisée fortement exposée aux titres publics mexicains et argentins, n'a pas pu honorer ses obligations de compensation interbancaire et a été suspendue par la BCRA, devenant la première victime institutionnelle de la crise. ^[4]

La faillite de Banco Extrader et la suspension ultérieure de plusieurs autres prêteurs de gros, dont Banco Basel, Banco Finansur et Banco Medefin, ont paralysé le marché monétaire interbancaire de Buenos Aires. Les grandes banques saines ont refusé de prêter des fonds au jour le jour aux banques coopératives et régionales de second rang, craignant des pertes obligataires cachées. Ce qui a commencé fin décembre 1994 comme un gel du financement de gros s'est transformé en janvier et février 1995 en une panique bancaire de détail à l'échelle nationale. ^[5]

La fuite des dépôts de 18 pour cent et les défenses de liquidité improvisées#

La panique de détail s'est déroulée en deux phases distinctes au cours des cinq premiers mois de 1995. En janvier et février, les déposants ont transféré leurs fonds des petites banques coopératives et provinciales vers de grandes banques commerciales nationales et étrangères — une classique « fuite vers la qualité » — tout en convertissant leurs comptes en pesos en dépôts libellés en dollars au sein du système national. Cependant, fin février et en mars 1995, la crainte d'une dévaluation pure et simple ou d'un gel des dépôts avant l'élection présidentielle de mai 1995 a déclenché une ruée indiscriminée sur les comptes en pesos et en dollars dans presque toutes les catégories de banques. ^[6]

Entre fin décembre 1994 et mi-mai 1995, le total des dépôts du système bancaire a chuté d'environ 8 milliards de dollars américains, soit 18,4 pour cent de la base de dépôts d'avant la crise, tandis que les réserves internationales de la BCRA ont diminué de plus de 5 milliards de dollars américains. Pour éviter un effondrement complet du système de paiement sans violer la loi sur la convertibilité, Roque Fernández et la BCRA ont improvisé des soupapes de liquidité d'urgence. Premièrement, la banque centrale a réduit les réserves obligatoires sur les dépôts à vue et à terme, les faisant passer de 43 pour cent à 30 pour cent pour les comptes à vue et à 1 pour cent pour les dépôts à terme, libérant ainsi environ 3,3 milliards de dollars américains de réserves des banques commerciales. Deuxièmement, les autorités ont coordonné un fonds de sécurité privé initialement administré par la banque publique Banco de la Nación Argentina, utilisant une contribution obligatoire de 2 pour cent aux réserves pour acheter des portefeuilles de prêts auprès de banques illiquides. Troisièmement, en février 1995, le Congrès argentin a modifié la charte de la BCRA pour permettre une utilisation plus complète des réserves de soutien excédentaires pour des réescomptes temporaires et des opérations de rachat avec des institutions illiquides mais solvables. ^[7]

Sauvetage international, article 35 bis et assurance des dépôts SEDESA#

Reconnaissant que les réserves intérieures étaient sur le point d'être épuisées, Cavallo a négocié en mars 1995 un programme de soutien financier multilatéral totalisant environ 5 milliards de dollars américains auprès du Fonds monétaire international (FMI), de la Banque mondiale et de la Banque interaméricaine de développement (BID), complété par 2 milliards de dollars américains en « obligations patriotiques » (Bono Patriótico) souscrites par des entreprises nationales et des banques internationales. Après la réélection du président Carlos Menem le 14 mai 1995, la confiance s'est stabilisée et les dépôts ont commencé à revenir dans le système bancaire. ^[8]

Pour résoudre le problème des dizaines de banques insolvables exposées par la panique bancaire sans déclencher les gels de liquidation ordonnés par les tribunaux qui bloquaient auparavant les fonds des déposants pendant des années, le Congrès a promulgué la loi 24 485 en avril 1995. Le texte a introduit deux piliers essentiels de la résolution bancaire argentine moderne :

• Article 35 bis (Résolution Banque saine / Banque en difficulté) : Cet amendement à la loi sur les institutions financières a habilité la BCRA à isoler les actifs performants et les passifs de dépôts privilégiés d'une banque en faillite et à les transférer proprement vers des banques commerciales acquéreuses, ne laissant que les actifs non performants résiduels et les créances subordonnées dans la masse de liquidation judiciaire.
• SEDESA (Seguro de Depósitos S.A.): En revenant sur l'abolition de l'assurance des dépôts de 1992, le gouvernement a établi un fonds de garantie des dépôts géré par le secteur privé et ajusté au risque, administré par la SEDESA. Financée entièrement par des primes mensuelles obligatoires versées par les banques commerciales plutôt que par la banque centrale ou le budget fiscal, la SEDESA assurait les dépôts à vue et à terme des particuliers jusqu'à 10 000 dollars US (et jusqu'à 20 000 dollars US pour les dépôts de 90 jours ou plus) et a obtenu l'autorité d'injecter des capitaux ou de faciliter les acquisitions au titre de l'article 35 bis.

Soutenu par deux véhicules fiduciaires appuyés par la Banque mondiale et la BID — le Fonds fiduciaire pour la capitalisation bancaire (FFCB) pour les fusions de banques privées et le Fonds fiduciaire pour le développement provincial (FFDP) pour la privatisation des banques provinciales d'État insolvables — le secteur bancaire argentin a connu une consolidation spectaculaire. Entre décembre 1994 et fin 1996, les fermetures, les absorptions et les privatisations provinciales ont réduit le nombre total d'institutions financières en Argentine de 205 à 127.

Le cadre réglementaire BASIC et les lignes de pension contingentes#

Déterminés à ne plus jamais faire face à une panique systémique sans coussins de liquidité externes, le président de la BCRA, Roque Fernández, et son successeur, Pedro Pou, ont construit une architecture réglementaire de caisse d'émission largement étudiée entre 1995 et 1998. La BCRA a remplacé les réserves obligatoires traditionnelles non rémunérées par des « Exigences de liquidité systémique » (Requisitos Mínimos de Liquidez) atteignant 20 pour cent des dépôts, que les banques pouvaient détenir sur des comptes offshore rémunérés auprès de banques internationales de premier ordre ou en titres souverains de l'OCDE.

En décembre 1996, la BCRA a complété ces réserves liquides en signant une facilité de rachat conditionnelle pionnière avec un consortium de 13 banques commerciales internationales dirigé par Chase Manhattan. En vertu de ce contrat, en échange d'une commission d'engagement annuelle, la BCRA s'est assuré le droit de vendre des obligations souveraines argentines libellées en dollars et des actifs hypothécaires nationaux dans le cadre d'accords de rachat pour un montant allant jusqu'à 6,1 milliards de dollars US (environ 10 pour cent de la base de dépôts) en cas de panique systémique, externalisant ainsi de fait la fonction de prêteur en dernier ressort vers des bilans privés internationaux. Combinées au régime de surveillance « BASIC » (Obligations, Audit, Supervision, Information et notations de crédit), ces réformes ont fait de l'Argentine post-Tequila une référence internationale en matière de surveillance bancaire des marchés émergents à la fin des années 1990, même si elles n'ont finalement pas pu isoler le système bancaire du défaut souverain et du déséquilibre monétaire lors de l'effondrement du régime de convertibilité en 2001-2002.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Martín Uribe, «L'effet Tequila : théorie et preuves en provenance d'Argentine», Conseil des gouverneurs du Système fédéral de réserve, Documents de discussion sur la finance internationale n° 552, 1996. Banque centrale / Autorité monétaire
2. Pablo E. Guidotti, «Banque centrale, gestion de crise et stabilité financière dans les économies émergentes : l'expérience argentine," Document de conférence de la Deutsche Bundesbank / Sveriges Riksbank, 2016. Banque centrale / Autorité monétaire
3. John H. Welch, " Avaler le ver de tequila : le Mexique et l'Argentine en 1995," Federal Reserve Bank of Dallas Southwest Economy, 1995. Banque centrale / Autorité monétaire
4. Augusto de la Torre, " Résoudre les faillites bancaires en Argentine : développements et enjeux récents," Document de travail de recherche sur les politiques de la Banque mondiale n° 2295 (via RePEc), 2000. Référence historique et financière
5. Banque mondiale, «Argentine : Crise et pauvreté 2003 — Contexte de la consolidation financière de 1995», Groupe de la Banque mondiale, 2003. Institution financière internationale
6. Charles W. Calomiris, «Leçons de la crise Tequila pour une libéralisation financière réussie», American Enterprise Institute (AEI), 1999. Référence historique et financière
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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