Der argentinische Tequila-Bankenansturm von 1995 und die Aufsicht durch das Currency Board

Als Mexiko am 20. Dezember 1994 abrupt den Peso abwertete, trafen die Schockwellen das argentinische Bankensystem mit unmittelbarer und verheerender Wucht. Zwischen Dezember 1994 und Mai 1995 entzog ein systemischer Ansturm, bekannt als der "Tequila-Effekt", den argentinischen Geschäftsbanken etwa 8 Milliarden US-Dollar – rund 18 Prozent der Gesamteinlagen. Anders als traditionelle Zentralbanken operierte die Zentralbank der Argentinischen Republik (BCRA) unter den strengen gesetzlichen Beschränkungen des Konvertibilitätsgesetzes von 1991, einer Currency-Board-Regelung, die den Peso eins zu eins an den US-Dollar koppelte und die ungedeckte Geldschöpfung zur Rettung illiquider Kreditgeber untersagte. Konfrontiert mit einer systemischen Liquiditätsverknappung, die mit dem Zusammenbruch des Anleihehändlers Banco Extrader begann, leiteten Wirtschaftsminister Domingo Cavallo und BCRA-Präsident Roque Fernández eine beispiellose regulatorische Umgestaltung ein: Sie verkleinerten das fragmentierte Bankensystem durch Schließungen und Fusionen von 205 auf 127 Institute, gründeten das privat finanzierte Einlagensicherungssystem SEDESA, reformierten die Bankenabwicklung gemäß Artikel 35 bis und schufen systemische Liquiditätspuffer, die durch internationale Eventual-Repo-Linien abgesichert waren. ^[1]

Das Konvertibilitätsregime von 1991 und die Beschränkung als Kreditgeber letzter Instanz#

Das im März 1991 von Wirtschaftsminister Domingo Cavallo erlassene argentinische Konvertibilitätsgesetz, das jahrzehntelange chronische Hyperinflation stoppen sollte, koppelte die inländische Geldmenge an harte Devisenreserven zu einer festen Parität von einem Peso pro US-Dollar. Zusammen mit der Überarbeitung der BCRA-Satzung von 1992 untersagte das Regime der Zentralbank gesetzlich die Vergabe von ungedeckten Krediten an das Finanzministerium oder an Geschäftsbanken und schaffte gleichzeitig die explizite staatliche Einlagensicherung ab, um Moral Hazard auszumerzen. ^[2]

Während des Kapitalzuflussbooms zwischen 1991 und 1994 kehrte die Preisstabilität rasch zurück und die Gesamteinlagen im argentinischen Bankensystem verdreifachten sich auf rund 45 Milliarden US-Dollar. Dennoch blieb das System strukturell über 205 Finanzinstitute hinweg fragmentiert, darunter staatliche Provinzbanken, die durch politische Kreditvergabe belastet waren, kleine Genossenschaftsbanken und Großhandelsbanken, die gehebelte Portfolios lateinamerikanischer Staatsanleihen hielten, welche durch tägliche Interbankeneinlagen finanziert wurden. Gemäß den Regeln des Currency Boards konnte nur der schmale Teil der internationalen Reserven der Zentralbank, der 80 Prozent der Geldmenge überstieg (oder bis zu einem Drittel, das gemäß den strengen Grenzen der Satzung durch auf Dollar lautende argentinische Staatsanleihen gedeckt war), mobilisiert werden, um während einer Panik Liquiditätshilfe zu leisten. ^[3]

Dezember 1994: Die mexikanische Abwertung und der Zusammenbruch der Banco Extrader#

Die Abwertung des mexikanischen Peso am 20. Dezember 1994 veranlasste internationale institutionelle Anleger dazu, Währungsbindungen und Leistungsbilanzdefizite in ganz Lateinamerika neu zu bewerten. Als die Renditen für argentinische Brady-Bonds und inländische Staatsanleihen in die Höhe schnellten, erlitten Großbanken, die ungesicherte Anleihebestände hielten, unmittelbare Mark-to-Market-Verluste und Nachschussforderungen. Wenige Tage nach dem mexikanischen Schock konnte die Banco Extrader – eine auf das Großkundengeschäft spezialisierte Bank mit hohem Engagement in mexikanischen und argentinischen Staatspapieren – ihren Interbanken-Verrechnungsverpflichtungen nicht mehr nachkommen und wurde von der BCRA suspendiert, womit sie zum ersten institutionellen Opfer der Krise wurde. ^[4]

Das Scheitern der Banco Extrader und die anschließende Suspendierung mehrerer anderer Großkreditinstitute – darunter Banco Basel, Banco Finansur und Banco Medefin – lähmten den Interbanken-Geldmarkt in Buenos Aires. Gesunde Großbanken weigerten sich, Übernachtgelder an zweitrangige Genossenschafts- und Regionalbanken zu vergeben, da sie versteckte Anleiheverluste fürchteten. Was Ende Dezember 1994 als Einfrieren der Großkundenfinanzierung begann, entwickelte sich im Januar und Februar 1995 zu einem landesweiten Bankansturm auf Privatkundeneinlagen. ^[5]

Der 18-prozentige Einlagenabfluss und improvisierte Liquiditätsabwehrmaßnahmen#

Die Panik unter den Privatkunden entfaltete sich in den ersten fünf Monaten des Jahres 1995 in zwei ausgeprägten Phasen. Im Januar und Februar verlagerten die Einleger Gelder von kleinen Genossenschafts- und Provinzbanken zu großen inländischen und ausländischen Geschäftsbanken – eine klassische „Flucht in die Qualität“ –, während sie gleichzeitig Peso-Konten innerhalb des inländischen Systems in auf Dollar lautende Einlagen umwandelten. Ende Februar und März 1995 lösten jedoch Befürchtungen einer direkten Abwertung oder eines Einfrierens von Einlagen vor den Präsidentschaftswahlen im Mai 1995 einen wahllosen Ansturm auf sowohl Peso- als auch Dollar-Konten bei nahezu allen Bankkategorien aus. ^[6]

Zwischen Ende Dezember 1994 und Mitte Mai 1995 sanken die gesamten Einlagen des Bankensystems um etwa 8 Milliarden US-Dollar, was 18,4 Prozent der Einlagenbasis vor der Krise entsprach, während die internationalen Reserven der BCRA um mehr als 5 Milliarden US-Dollar zurückgingen. Um einen vollständigen Zusammenbruch des Zahlungssystems zu verhindern, ohne gegen das Konvertibilitätsgesetz zu verstoßen, improvisierten Roque Fernández und die BCRA Notfall-Liquiditätsventile. Erstens senkte die Zentralbank die gesetzlichen Mindestreserveanforderungen für Sichteinlagen und Termineinlagen von bis zu 43 Prozent auf 30 Prozent für Sichtkonten und 1 Prozent für Termineinlagen, wodurch etwa 3,3 Milliarden US-Dollar an Reserven der Geschäftsbanken frei wurden. Zweitens koordinierten die Behörden einen privaten Sicherheitsnetz-Pool, der zunächst über die staatliche Banco de la Nación Argentina verwaltet wurde und einen obligatorischen Reservebeitrag von 2 Prozent nutzte, um Kreditportfolios von illiquiden Banken zu erwerben. Drittens änderte der argentinische Kongress im Februar 1995 die BCRA-Satzung, um eine umfassendere Nutzung überschüssiger Deckungsreserven für vorübergehende Rediskontierungen und Pensionsgeschäfte mit illiquiden, aber solventen Instituten zu ermöglichen. ^[7]

International Rescue, Artikel 35 bis und SEDESA-Einlagensicherung#

In der Erkenntnis, dass die inländischen Reservepuffer nahezu erschöpft waren, handelte Cavallo im März 1995 ein multilaterales Finanzhilfepaket in Höhe von insgesamt etwa 5 Milliarden US-Dollar vom Internationalen Währungsfonds (IWF), der Weltbank und der Interamerikanischen Entwicklungsbank (IDB) aus, ergänzt durch 2 Milliarden US-Dollar an "Patriotischen Anleihen" (*Bono Patriótico*), die von inländischen Unternehmen und internationalen Banken gezeichnet wurden. Nach der Wiederwahl von Präsident Carlos Menem am 14. Mai 1995 stabilisierte sich das Vertrauen und die Einlagen flossen wieder in das Bankensystem zurück. ^[8]

Um die Dutzende insolventer Banken, die durch den Ansturm aufgedeckt wurden, zu sanieren, ohne gerichtlich angeordnete Liquidationssperren auszulösen, die zuvor die Gelder der Einleger jahrelang blockierten, verabschiedete der Kongress im April 1995 das Gesetz 24.485. Das Gesetz führte zwei entscheidende Säulen der modernen argentinischen Bankenabwicklung ein:

• Artikel 35 bis (Good-Bank / Bad-Bank-Abwicklung): Diese Änderung des Finanzinstitutsgesetzes ermächtigte die BCRA, leistungsfähige Vermögenswerte und privilegierte Einlagenverbindlichkeiten aus einer notleidenden Bank herauszulösen und sauber auf übernehmende Geschäftsbanken zu übertragen, wobei nur die verbleibenden notleidenden Vermögenswerte und nachrangigen Forderungen in der gerichtlichen Liquidationsmasse verblieben.
• SEDESA (Seguro de Depósitos S.A.): Durch die Rücknahme der Abschaffung der Einlagensicherung von 1992 gründete die Regierung einen privat verwalteten, risikoadjustierten Einlagensicherungsfonds, der von SEDESA verwaltet wird. SEDESA wurde vollständig durch obligatorische monatliche Prämien der Geschäftsbanken finanziert, nicht durch die Zentralbank oder den Staatshaushalt, und versicherte Sichteinlagen und Termineinlagen von Privatkunden bis zu 10.000 US-Dollar (und bis zu 20.000 US-Dollar für Einlagen mit einer Laufzeit von 90 Tagen oder länger) und erhielt die Befugnis, Kapital zuzuführen oder Übernahmen gemäß Artikel 35 bis zu erleichtern.

Unterstützt durch zwei von der Weltbank und der IDB finanzierte Treuhandvehikel – den Treuhandfonds für Bankkapitalisierung (FFCB) für Fusionen privater Banken und den Treuhandfonds für Provinzentwicklung (FFDP) für die Privatisierung insolventer staatlicher Provinzbanken – durchlief der argentinische Bankensektor eine dramatische Konsolidierung. Zwischen Dezember 1994 und Ende 1996 reduzierten Schließungen, Übernahmen und Privatisierungen in den Provinzen die Gesamtzahl der Finanzinstitute in Argentinien von 205 auf 127.

Der regulatorische Rahmen BASIC und bedingte Repo-Linien#

Entschlossen, nie wieder ohne externe Liquiditätspuffer mit einem systemischen Bankenansturm konfrontiert zu werden, entwickelten BCRA-Präsident Roque Fernández und sein Nachfolger Pedro Pou zwischen 1995 und 1998 eine viel beachtete regulatorische Architektur für ein Currency Board. Die BCRA ersetzte traditionelle unverzinste Mindestreserveanforderungen durch "Systemische Liquiditätsanforderungen" (*Requisitos Mínimos de Liquidez*), die 20 Prozent der Einlagen erreichten und die Banken auf verzinsten Offshore-Konten bei erstklassigen internationalen Banken oder in Staatsanleihen der OECD halten konnten.

Im Dezember 1996 ergänzte die BCRA diese liquiden Reserven durch die Unterzeichnung einer wegweisenden Eventual-Repo-Fazilität mit einem Konsortium aus 13 internationalen Geschäftsbanken unter der Führung von Chase Manhattan. Im Rahmen dieses Vertrags sicherte sich die BCRA gegen eine jährliche Bereitstellungsgebühr das Recht, auf Dollar lautende argentinische Staatsanleihen und inländische Hypothekenwerte im Falle eines systemischen Bankenansturms im Rahmen von Pensionsgeschäften für bis zu 6,1 Milliarden US-Dollar (etwa 10 Prozent der Einlagenbasis) zu verkaufen – was faktisch eine Auslagerung der Funktion des Kreditgebers letzter Instanz an internationale private Bilanzen bedeutete. In Kombination mit dem "BASIC"-Aufsichtsregime (Bonds, Auditing, Supervision, Information, and Credit Ratings) machten diese Reformen das Argentinien der Post-Tequila-Ära in den späten 1990er Jahren zu einem internationalen Maßstab für die Bankenaufsicht in Schwellenländern, auch wenn sie das Bankensystem letztlich nicht vor einem Staatsbankrott und Währungsinkongruenzen schützen konnten, als das Konvertibilitätsregime 2001–2002 zusammenbrach.

Theoretischer & Bilanzieller Transmissionsmechanismus#

Nach der Kindleberger-Minsky-Hypothese finanzieller Instabilität (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) sowie Irving Fishers (1933) Schuldendeflationstheorie entstehen systemische Marktkrisen, wenn Kreditexpansion die Bilanzstrukturen von abgesicherter Finanzierung (Hedge Finance) zu spekulativer und Ponzi-Finanzierung verschiebt.

Sobald steigende Refinanzierungskosten den Preisanstieg stoppen, erzwingen Nachschusspflichten (Margin Calls) Notverkäufe, die über sinkende Sicherheitenwerte eine Schuldendeflationsspirale im Bankensystem auslösen.

Quellen und weiterführende Literatur#

1. Martín Uribe, " Der Tequila-Effekt: Theorie und Evidenz aus Argentinien," Board of Governors of the Federal Reserve System, International Finance Discussion Papers Nr. 552, 1996. Zentralbank / Währungsbehörde
2. Pablo E. Guidotti, " Zentralbankwesen, Krisenmanagement und Finanzstabilität in Schwellenländern: Die argentinische Erfahrung," Konferenzpapier der Deutschen Bundesbank / Sveriges Riksbank, 2016. Zentralbank / Währungsbehörde
3. John H. Welch, " Den Tequila-Wurm schlucken: Mexiko und Argentinien im Jahr 1995," Federal Reserve Bank of Dallas Southwest Economy, 1995. Zentralbank / Währungsbehörde
4. Augusto de la Torre, " Die Lösung von Bankenpleiten in Argentinien: Jüngste Entwicklungen und Probleme," World Bank Policy Research Working Paper Nr. 2295 (via RePEc), 2000. Internationale Finanzinstitution
5. Weltbank, " Argentinien: Krise und Armut 2003 – Hintergrund zur Finanzkonsolidierung von 1995," Weltbankgruppe, 2003. Internationale Finanzinstitution
6. Charles W. Calomiris, " Lehren aus der Tequila-Krise für eine erfolgreiche Finanzliberalisierung," American Enterprise Institute (AEI), 1999. Historische & Finanzielle Referenz
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Zentralbank / Währungsbehörde
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Wissenschaftliche Fachpublikation

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