Le programme de sauvetage OAE de la Grèce de 1983, 44 entreprises et les scandales de 1988-1989

Entre la fin des années 1970 et la fin des années 1980, le système financier et d’entreprise grec a subi une crise structurelle qui a redéfini les frontières entre les banques contrôlées par l’État, la propriété industrielle privée et le droit de la Communauté européenne. Pendant trois décennies après la Seconde Guerre mondiale, l’expansion industrielle de la Grèce — menée par des usines textiles, des producteurs de ciment, des fabricants de papier et des conglomérats miniers — n’avait pas été financée par des marchés d’actions ou obligataires profonds, mais par des crédits dirigés politiquement par des banques commerciales contrôlées par l’État, dirigées par la Banque nationale de Grèce. Lorsque le choc pétrolier de 1979, la hausse des taux d’intérêt nominaux et l’adhésion de la Grèce à la Communauté économique européenne (CEE) en janvier 1981 ont éliminé les barrières tarifaires protectrices, des dizaines de groupes industriels surendettés ont sombré dans l’insolvabilité technique. Plutôt que de permettre des faillites massives, le gouvernement du Mouvement socialiste panhellénique (PASOK) du Premier ministre Andreas Papandreou a promulgué la loi 1386/1983 le 5 août 1983, créant l’Organisation de reconstruction des entreprises (Organismos Anasygkrotiseos Epicheiriseon, ou OAE) pour prendre le contrôle des entreprises en difficulté financière. Un groupe central de 44 grandes « entreprises problématiques » (provlimatikes epicheiriseis) ont été intégrées à ce programme au cours des années suivantes. Ce qui avait commencé comme une expérience de sauvetage industriel a déclenché un litige historique devant la Cour de justice des Communautés européennes concernant la dilution obligatoire des actionnaires et s’est terminé au milieu des deux convulsions financières de 1988-1989 : le détournement de 30 milliards de drachmes par George Koskotas à la Banque de Crète et le procès pour évasion fiscale sur le maïs yougoslave. ^[1]

Crédit dirigé politiquement et crise de l’insolvabilité industrielle après 1979#

Les racines de la crise des entreprises problématiques résidaient dans l’architecture d’après-guerre de la finance grecque. Comme les marchés de capitaux nationaux et les investisseurs institutionnels non bancaires restaient sous-développés, les banques commerciales grecques servaient de principal canal de financement industriel, représentant plus de 70 pour cent de l’activité de dépôt et de prêt par le biais d’institutions contrôlées par l’État dirigées par la Banque nationale de Grèce, la Banque commerciale de Grèce et la Banque ionienne. Sous un réseau dense de quotas de crédit de la Banque de Grèce, de blocages de réserves obligatoires et de taux d’intérêt différenciés, les banques commerciales étaient tenues d’acheminer des prêts à faible taux d’intérêt vers les secteurs manufacturiers prioritaires tout en absorbant plus de 40 pour cent de leurs dépôts dans des bons du Trésor obligatoires et des réserves de la banque centrale. ^[2]

Dans cet environnement réglementé, l’analyse de crédit objective était fréquemment évincée par le clientélisme politique et les relations personnelles entre les conseils d’administration des banques et les groupes industriels familiaux. Même après que la rentabilité des entreprises a commencé à se détériorer après 1977, les banques contrôlées par l’État ont continué à accorder de nouveaux prêts de fonds de roulement pour couvrir les déficits d’exploitation et le service de la dette. Entre 1979 et 1986, environ 40 pour cent des entreprises manufacturières grecques ont déclaré des pertes nettes, et à partir de 1982, le secteur manufacturier grec dans son ensemble a enregistré un revenu net global négatif. En 1986, sur plus de 3 000 entreprises manufacturières détenant 2 428,2 milliards de drachmes (GRD) d’actifs totaux, le passif total des entreprises avait atteint 2 069,8 milliards de GRD, dont 1 300 milliards de GRD de prêts bancaires qui dépassaient la base de fonds propres comptables de l’ensemble du système bancaire grec, soit environ 87,2 milliards de GRD. ^[3]

La détresse était fortement concentrée dans les plus grands conglomérats phares de la Grèce. Les champions industriels traditionnels — tels que le géant du textile Piraiki-Patraiki, le conglomérat minier de bauxite et de magnésite FIMISCO/Skalistiris Group, les fabricants de papier Athenaiki Paper (fabricant de Softex), MEL et Thessaliki Paper, le fabricant de munitions et de métaux Pyrkal, le producteur d’appareils électriques Elinda et le filateur de textile Klostiria Velka — ont vu leurs capitaux propres anéantis par les pertes de change, la flambée des coûts salariaux et la concurrence des importations suite à l’adhésion à la CEE. Si les groupes industriels en difficulté avaient été autorisés à entrer en liquidation simultanément, les économistes de la Banque mondiale ont estimé que l’industrie papetière grecque aurait perdu 60 pour cent de sa capacité de production et 75 pour cent de ses exportations, tandis que le secteur du ciment aurait perdu entre 40 et 45 pour cent de sa capacité. ^[4]

La loi 1386/1983 et la reprise de 44 entreprises problématiques par l’OAE#

Pour prévenir une réaction en chaîne de fermetures industrielles et de chômage de masse, le gouvernement du PASOK a promulgué la loi 1386/1983 le 5 août 1983 (Journal officiel A’ 107). Le texte a établi l’Organisation de reconstruction des entreprises (OAE), une société anonyme fonctionnant sous la supervision de l’État avec un capital social initial de 2 milliards de GRD — rapidement porté à 5 milliards de GRD par décret ministériel — et soutenue par une autorisation d’emprunt garantie par l’État. En vertu de l’article 5 de la loi 1386/1983, le ministre de l’Économie nationale pouvait placer une entreprise sous le contrôle de l’OAE sur demande des créanciers, des banques d’État, de l’Organisation pour l’emploi de la main-d’œuvre ou de l’entreprise elle-même si celle-ci avait suspendu ses paiements, accumulé des dettes dépassant cinq fois son capital libéré et ses réserves visibles, ou était jugée vitale pour la défense nationale ou l’emploi social. ^[5]

Une fois qu’une entreprise était officiellement désignée comme « problématique », la loi 1386/1983 entraînait des conséquences statutaires immédiates. Le conseil d’administration existant était révoqué et remplacé par des administrateurs nommés par l’OAE ; les paiements du principal et des intérêts sur les dettes préexistantes étaient gelés pour une période de grâce de 36 mois ; et l’OAE évaluait si l’entreprise était économiquement viable. Entre 1983 et 1987, le ministère a examiné plus de 250 demandes d’entreprises et a placé un portefeuille central de 44 grandes entreprises manufacturières (porté plus tard à 45-46 interventions) sous le régime de l’OAE. Bien que ces 44 entreprises ne représentent que 1,3 pour cent des entreprises manufacturières grecques en nombre, elles représentaient 11,5 pour cent des actifs industriels fixes du pays, 16,9 pour cent du total des passifs manufacturiers et environ 33 000 travailleurs en 1981 (28 000 en 1986). ^[6]

L’OAE a divisé les 44 entreprises problématiques en 23 entreprises « viables » destinées à une conversion de dettes en capital et 21 entreprises « non viables » destinées à la vente aux enchères ou à la liquidation. Même après les restructurations initiales, le poids financier sur les banques contrôlées par l’État était immense. En 1986, les 44 entreprises problématiques totalisaient 349,6 milliards de GRD de passif contre 219,1 milliards de GRD d’actifs, laissant une valeur nette négative d’environ 130,5 milliards de GRD. À la Banque nationale de Grèce seule, les participations dans 20 entreprises problématiques — menées par Piraiki-Patraiki (qui a enregistré 22,0 milliards de GRD de pertes cumulées entre 1981 et 1987), le groupe minier Skalistiris (17,4 milliards de GRD de pertes), Athenaiki Paper (15,4 milliards de GRD de pertes), Thessaliki Paper (9,3 milliards de GRD de pertes) et MEL (8,0 milliards de GRD de pertes) — s’élevaient à 65,9 milliards de GRD en 1987, soit 156,8 pour cent de l’ensemble des capitaux propres de la banque. ^[7]

Le rachat de Heracles General Cement et les arrêts Karella de la CJUE#

Le mécanisme le plus controversé de la loi 1386/1983 était son pouvoir d’exécuter des conversions obligatoires de dettes en actions par décret administratif, en contournant l’assemblée générale des actionnaires. Nulle part ce conflit n’a été plus aigu qu’à Heracles General Cement S.A. (AGET Iraklis). Fondée en 1911, Heracles était le plus grand producteur de ciment de Grèce et le plus grand exportateur de ciment d’Europe, contrôlant 33 filiales et sociétés affiliées. En 1983, la Banque nationale de Grèce détenait 29 pour cent des actions d’Heracles, tandis que la famille fondatrice Tsatsos détenait ou contrôlait 25 pour cent et gérait le groupe. En septembre 1983, après que le ministre de l’Économie nationale soit passé à la télévision pour accuser la direction de fraude aux changes et de fraude d’entreprise — accusations qu’une cour d’appel d’Athènes a finalement rejetées en juillet 1993 faute de preuves — la Banque nationale a refusé d’honorer les chèques d’Heracles, forçant les membres privés du conseil d’administration à démissionner le 13 septembre 1983. ^[8]

Sous la direction d’administrateurs nommés par l’État entre 1983 et 1985, Heracles est passée de la rentabilité à des pertes cumulées de 7 249 millions de GRD, tandis que sa dette est passée de 24 milliards de GRD à 44 milliards de GRD. Le 7 août 1986, le vice-ministre de l’Industrie, de l’Énergie et de la Technologie a émis l’arrêté ministériel n° 203/1986 plaçant Heracles sous le régime de la loi 1386/1983 et ordonnant la capitalisation obligatoire de 27 755 millions de GRD de ses dettes en nouveau capital social. Comme 68,01 pour cent des nouvelles actions ont été émises directement à l’OAE et le reste à des créanciers contrôlés par l’État, le capital social d’Heracles a été multiplié par onze et les actionnaires privés ont vu leur participation combinée diluée à moins de 10 pour cent avant que l’État ne finisse par vendre l’entreprise au groupe italien Calcestruzzi en mars 1992.

La Commission européenne ainsi que les actionnaires minoritaires ont contesté le modèle OAE au regard du droit communautaire.En octobre 1986, la Commission européenne a ouvert une procédure d’infraction pour aide d’État en vertu de l’article 93(2) du traité CEE contre la loi 1386/1983. Dans la décision 88/167/CEE de la Commission du 7 octobre 1987, le commissaire Peter Sutherland a autorisé sous conditions les opérations de l’OAE en tant que remède à une perturbation grave de l’économie grecque, parallèlement à un prêt d’austérité d’octobre 1985 de 1 750 millions d’Écus, mais a explicitement ordonné à Athènes de modifier la loi 1386/1983 avant le 31 décembre 1987 afin de cesser d’enfreindre la deuxième directive sur le droit des sociétés (77/91/CEE). Entre-temps, Marina Karella et Nicolas Karellas, actionnaires minoritaires de l’entreprise textile Klostiria Velka AE — placée sous administration de l’OAE en décembre 1983 et soumise à une augmentation de capital administrative de 400 millions de GRD — ont intenté une action devant le Conseil d’État grec.Le 30 mai 1991, dans les affaires jointes C-19/90 et C-20/90 (Karella et Karellas), la Cour de justice des Communautés européennes a rendu un arrêt historique statuant que l’article 25(1) de la directive 77/91/CEE avait un effet direct et interdisait strictement aux gouvernements nationaux d’augmenter le capital social d’une société publique par acte administratif sans un vote de l’assemblée générale des actionnaires.

Les scandales de la Banque de Crète Koskotas et du maïs yougoslave de 1988-1989#

En 1988, le lien opaque entre les entreprises d’État, les dépôts publics et les financiers liés au monde politique a éclaté en deux scandales qui ont fait tomber le gouvernement Papandréou. Le premier était centré sur George Koskotas, un ancien employé de la Bank of Crete, une banque privée, qui avait discrètement utilisé des comptes internes falsifiés pour prendre le contrôle de la banque en 1984-1985, bâtir l’empire médiatique Grammi et acquérir le club de football de l’Olympiacos. Koskotas a alimenté son expansion en persuadant des entreprises publiques et des services publics de déposer de vastes réserves à la Bank of Crete. Lorsque les auditeurs de la Banque de Grèce ont imposé une inspection fin 1988, ils ont découvert un déficit dépassant 30 milliards de GRD (plus de 200 millions de dollars américains). Inculpé pour détournement de fonds massif et faux, Koskotas a fui la Grèce en novembre 1988 pour le Brésil, puis pour les États-Unis, où des agents du FBI l’ont arrêté dans le Massachusetts.

Depuis une prison américaine avant son extradition en 1991, Koskotas a allégué qu’il avait détourné des milliards de drachmes de la Bank of Crete pour verser des pots-de-vin à des responsables du PASOK via des mallettes remplies d’argent liquide et des détournements d’intérêts sur les dépôts des entreprises d’État.Au même moment, la Cour de justice des Communautés européennes jugeait la fraude du « maïs yougoslave » dans l’affaire 68/88 (Commission c. République hellénique ). En mai 1986, l’entreprise commerciale contrôlée par l’État ITCO avait chargé environ 9 000 tonnes de maïs yougoslave bon marché sur le cargo Alfonsina au port yougoslave de Koper (faisant partie d’environ 20 000 tonnes de céréales passées en contrebande) et avait utilisé des certificats de douane grecs falsifiés pour exporter la cargaison vers la Belgique en tant que produit grec hors taxes, éludant ainsi les prélèvements à l’importation de la Politique agricole commune de la CEE.

Procès devant des tribunaux spéciaux, responsabilité et héritage institutionnel#

Les deux scandales ont dominé les élections législatives de juin 1989, lors desquelles le PASOK a perdu sa majorité et une coalition temporaire entre la Nouvelle Démocratie conservatrice et l’alliance de gauche Synaspismos a formé un gouvernement spécifiquement pour lancer Katharsis (nettoyage constitutionnel) avant l’expiration des délais de prescription. Le 21 septembre 1989, la Cour de justice des Communautés européennes a statué contre la Grèce dans l’affaire 68/88, ordonnant à Athènes de payer les prélèvements agricoles communautaires éludés ainsi que les intérêts moratoires, et établissant le principe juridique fondamental de l’UE selon lequel les États membres doivent sanctionner les fraudes aux fonds communautaires par des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives » équivalentes à celles prévues par le droit national.

À Athènes, le Parlement hellénique a renvoyé l’ancien vice-ministre des Finances Nikos (Panagiotis) Athanasopoulos et des fonctionnaires devant la Cour spéciale pour l’affaire de la dissimulation du maïs yougoslave ; malgré la défense d’Athanasopoulos selon laquelle la falsification des documents était un acte de « devoir national » pour protéger les intérêts commerciaux grecs, il a été reconnu coupable en 1990 et condamné à une peine de prison. Lors du procès séparé de la Banque de Crète qui s’est conclu le 17 janvier 1992, la Cour spéciale composée de 13 juges a acquitté de justesse l’ancien Premier ministre Andreas Papandreou par 7 voix contre 6 des accusations d’avoir ordonné le dépôt de fonds publics à la Banque de Crète, tout en condamnant deux anciens ministres et en condamnant plus tard George Koskotas à une peine de 25 ans de prison. Ensemble, l’effondrement du modèle de sauvetage de l’OAE, l’application par la CJCE du droit européen des sociétés et des douanes, et le scandale de la Banque de Crète ont contraint la Grèce dans les années 1990 à démanteler les contrôles du crédit, à liquider ou à privatiser le portefeuille survivant de l’OAE et à moderniser la supervision de la banque centrale.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Dimitris Antoniades et Dimitris Kouzionis, «Difficultés financières des entreprises industrielles sur le système bancaire grec," Document de travail de la Banque mondiale sur les politiques, la recherche et les affaires extérieures WPS 57, avril 1990. Institution financière internationale
2. Commission européenne, "Décision 88/167/CEE de la Commission du 7 octobre 1987 concernant la loi 1386/1983 par laquelle le gouvernement grec accorde une aide à l'industrie grecque," Journal officiel des Communautés européennes L 76/18, 22/03/1988. Archives d’État / Document officiel
3. Cour européenne des droits de l'homme, "Décision sur la recevabilité des requêtes n° 46392/99, 46394/99, 46396/99 et 46397/99 introduites par Georgios Tsatsos et autres contre la Grèce," Conseil de l'Europe HUDOC, 09/03/2000. Référence historique et financière
4. Cour de justice des Communautés européennes, «Arrêt de la Cour du 30 mai 1991 : Marina Karella et Nicolas Karellas contre ministre de l'Industrie, de l'Énergie et de la Technologie et Organismos Anasygkrotiseos Epicheiriseon AE (affaires jointes C-19/90 et C-20/90)», Recueil de la jurisprudence de la Cour (SDU HSE), 30-05-1991. Référence historique et financière
5. Cour de justice des Communautés européennes, «Arrêt de la Cour du 21 septembre 1989 : Commission des Communautés européennes contre République hellénique (affaire 68/88)», Recueil de la jurisprudence de la Cour (SDU HSE), 21-09-1989. Référence historique et financière
6. William D. Montalbano, «La cour acquitte Papandréou de toutes les charges dans le scandale," Los Angeles Times, 17 janvier 1992. Référence historique et financière
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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