Comment l’Italie a reconstruit son industrie de défense après la guerre froide

Entre la fin de la guerre froide et le milieu des années 2020, la République italienne a mené une vaste transformation structurelle de son complexe militaro-industriel, de son système de recrutement du personnel et de l’architecture de son budget de la défense. Au début des années 1990, l’Italie maintenait une armée de masse statique et territoriale, composée en grande partie d’appelés effectuant un service court, et approvisionnée par un ensemble fragmenté de holdings industrielles d’État déficitaires. Au cours des trois décennies suivantes, les crises budgétaires, les décisions de l’Union européenne en matière de concurrence et les exigences de la guerre expéditionnaire multinationale ont contraint Rome à démanteler ce modèle d’après-guerre. En commençant par la liquidation d’urgence de la holding manufacturière d’État EFIM en juillet 1992, le gouvernement italien a concentré ses entreprises d’aérospatiale, d’électronique et d’armement terrestre au sein de la sous-holding mécanique de l’IRI, Finmeccanica — rebaptisée Leonardo en 2016-2017 —, aux côtés du groupe public de construction navale Fincantieri. ^[1]

Parallèlement à la consolidation industrielle, le Parlement a promulgué la loi 331 du 14 novembre 2000 et la loi 226 du 23 août 2004 (la loi Martino), suspendant le service militaire obligatoire le 1er janvier 2005 et remplaçant 143 ans de conscription masculine universelle par une force professionnelle entièrement composée de volontaires. Les dépenses militaires globales de l’Italie restant limitées entre 1,1 % et 1,5 % environ du produit intérieur brut (PIB) en raison d’une dette souveraine élevée et des règles budgétaires de Maastricht, les planificateurs de la défense ont élaboré des mécanismes de financement à double voie. Alors que le budget ordinaire du ministère de la Défense était de plus en plus absorbé par les salaires du personnel professionnel, Rome a financé plus de trente interventions militaires à l’étranger par le biais de décrets parlementaires spéciaux relatifs aux missions, et a financé des programmes d’acquisition européens phares — dont l’Eurofighter Typhoon, les frégates FREMM et le Global Combat Air Programme (GCAP) — grâce à des crédits pluriannuels de recherche et développement industriels gérés par le ministère de l’Industrie, rebaptisé par la suite ministère du Développement économique (MISE) puis ministère des Entreprises et du Fabriqué en Italie (MIMIT). ^[2]

La liquidation de l’EFIM en 1992 et l’essor de Finmeccanica et Fincantieri#

Pendant la guerre froide, les industries de défense et l’industrie lourde italiennes étaient réparties entre des conglomérats publics concurrents au sein du système des participations de l’État (partecipazioni statali). Alors que le géant Istituto per la Ricostruzione Industriale (IRI) contrôlait l’entreprise aérospatiale Alenia, le producteur d’électronique de défense Elsag et le constructeur naval Fincantieri par l’intermédiaire de ses sous-holdings, une agence publique rivale — l’Ente Partecipazioni e Finanziamento Industria Manifatturiera (EFIM), créée en 1962 — contrôlait plusieurs des principaux fabricants militaires italiens. Le portefeuille de l’EFIM comprenait le fabricant d’hélicoptères Agusta, le producteur d’artillerie et de véhicules blindés OTO Melara, le fabricant d’armes légères et de moyens de transport Breda Meccanica Bresciana, ainsi que l’entreprise de systèmes électro-optiques Officine Galileo. ^[3]

À l’été 1992, dans un contexte de crise monétaire du Système monétaire européen et de surveillance accrue des finances publiques italiennes, l’EFIM s’est effondrée sous le poids de pertes accumulées massives et d’environ 9 000 milliards de lires italiennes de dette financière directe — le passif consolidé total de ses filiales nécessitant finalement près de 18 000 milliards de lires d’interventions de l’État pour leur apurement. Le 18 juillet 1992, le gouvernement du président du Conseil Giuliano Amato a publié le décret-loi n° 340 (ultérieurement réitéré et converti par le Parlement en loi n° 33 du 17 février 1993, à la suite du décret-loi n° 487 du 19 décembre 1992), plaçant l’EFIM en liquidation administrative obligatoire et gelant les remboursements aux créanciers bancaires internationaux. ^[4]

Le Trésor italien étant légalement responsable des dettes des entités détenues à 100 % par l’État en vertu de l’article 2362 du Code civil italien, la Commission européenne a lancé une enquête formelle sur les aides d’État, dirigée par le commissaire à la Concurrence Karel Van Miert. À la suite de l’accord Andreatta-Van Miert de 1993 sur la réduction de la dette des holdings d’État italiennes, Rome a été autorisée à sauver les filiales stratégiques de défense et d’aérospatiale de l’EFIM en transférant leurs locations-gérances et leurs participations à la sous-holding d’ingénierie de l’IRI, Finmeccanica, entre 1994 et 1996. Le 11 décembre 1996, la Commission européenne a officiellement approuvé l’évaluation finale et le transfert des anciennes entreprises de défense de l’EFIM — dont Agusta, OTO Melara, Breda et Officine Galileo — au sein de Finmeccanica. ^[5]

Cette réorganisation industrielle a créé deux champions nationaux ancrés dans l’État. Finmeccanica, qui avait été partiellement introduite à la Bourse de Milan en 1993 et privatisée, le Trésor italien conservant une action spécifique (golden share) stratégique et une participation de contrôle d’environ 30 %, est devenue le groupe unifié de l’aérospatiale, des hélicoptères, de l’électronique de défense et des systèmes terrestres de l’Italie. Sous la direction de son administrateur délégué Mauro Moretti, Finmeccanica a absorbé ses filiales d’exploitation (telles qu’AgustaWestland, Alenia Aermacchi, Selex ES, OTO Melara et Whitehead Alenia Sistemi Subacquei) dans une structure divisionnaire unique de type « One Company » en janvier 2016, et a officiellement changé sa dénomination sociale en Leonardo S.p.A. le 1er janvier 2017. Parallèlement, Fincantieri — consolidée au sein de l’IRI en 1984 en tant que société d’exploitation de chantiers navals plutôt que comme simple entité holding, et contrôlée par la suite par la Cassa Depositi e Prestiti — est restée la pierre angulaire de la construction navale italienne, s’associant à Finmeccanica/Leonardo par le biais de leur coentreprise Orizzonte Sistemi Navali pour intégrer l’électronique de combat aux navires de guerre de surface et aux sous-marins. ^[6]

La fin de 143 ans de conscription obligatoire : la loi 331/2000 et la loi Martino (2004)#

La restructuration de la base industrielle de défense de l’Italie a coïncidé avec une refonte tout aussi profonde des effectifs militaires. Depuis la proclamation du royaume d’Italie en 1861, les forces armées italiennes s’appuyaient sur la conscription masculine obligatoire universelle (leva obbligatoria) fondée sur la réforme piémontaise La Marmora. Tout au long de la guerre froide, les divisions d’appelés étaient principalement stationnées dans le nord-est de l’Italie, le long de la trouée de Gorizia, pour dissuader une invasion terrestre du pacte de Varsovie. Après 1991, cependant, l’Italie a été confrontée à une déstabilisation rapide de la sécurité dans les bassins adriatique et méditerranéen, déployant des troupes en Albanie (opération Pellicano en 1991-1993 et opération Alba en 1997), en Somalie (1992-1994), en Bosnie-Herzégovine (1995) et au Kosovo (1999). ^[7]

Les soldats appelés effectuant des obligations de dix à douze mois ne pouvaient ni maîtriser les armements modernes complexes et infocentrés, ni être légalement déployés dans des opérations de combat et d’imposition de la paix à haut risque à l’étranger sans leur consentement volontaire. Dans le même temps, le déclin démographique et l’augmentation du nombre d’objecteurs de conscience optant pour un service civil alternatif ont érodé l’équité et l’utilité opérationnelle de la conscription. Reconnaissant que les engagements envers l’OTAN exigeaient une force plus restreinte et entièrement déployable, la coalition de centre-gauche du président du Conseil Massimo D’Alema a obtenu l’approbation parlementaire de la loi n° 331 du 14 novembre 2000 (Norme per l’istituzione del servizio militare professionale), mise en œuvre par le décret législatif n° 215 du 8 mai 2001. La loi 331/2000 a établi le cadre juridique pour la transition de l’armée de terre, de la marine et de l’armée de l’air vers un modèle professionnel entièrement composé de volontaires, comptant 190 000 militaires d’active, sur une période de transition de sept ans s’achevant le 1er janvier 2007. ^[8]

À la suite des élections générales de 2001, le ministre de la Défense Antonio Martino, membre du deuxième gouvernement de Silvio Berlusconi, a fait pression pour accélérer la fin de la conscription. Par la loi n° 226 du 23 août 2004 — universellement connue sous le nom de Legge Martino —, le Parlement a avancé de deux ans la suspension des appels obligatoires, au 1er janvier 2005, mettant fin à la conscription obligatoire pour les citoyens de sexe masculin nés après le 31 décembre 1985. La loi 226/2004 a créé deux filières structurées d’engagement initial pour les militaires du rang volontaires : les volontaires à durée déterminée d’un an (Volontari in Ferma Prefissata di un anno, ou VFP1) et les volontaires à durée déterminée de quatre ans (VFP4), liant le recrutement ultérieur dans les forces de police civiles italiennes à un service militaire préalable en tant que VFP1. ^[9]

La pression budgétaire : coûts de personnel contre investissements en capital#

Si l’abolition de la conscription a doté l’Italie d’une force expéditionnaire hautement compétente, elle a créé un grave déséquilibre budgétaire interne. Sous le régime de la conscription, les soldats appelés ne recevaient que des indemnités journalières symboliques ; les volontaires professionnels et les sous-officiers de carrière exigeaient des salaires, des pensions et des indemnités de logement complets et compétitifs sur le marché. Dans le même temps, les gouvernements italiens successifs ont limité les dépenses totales de défense pour atteindre les objectifs de déficit de l’Union monétaire européenne et assurer le service d’une dette publique dépassant 100 % du PIB. Tout au long des années 2000 et 2010, les dépenses militaires totales de l’Italie ont oscillé entre 1,1 % et 1,5 % du PIB, bien en deçà du seuil de référence de 2 % de l’OTAN convenu lors du sommet du Pays de Galles en 2014.

Au sein du budget ordinaire du ministère de la Défense (Funzione Difesa), la combinaison d’un plafond fixe de 190 000 soldats et de dotations globales stagnantes a fait gonfler les dépenses de personnel pour atteindre entre 65 % et 75 % des dépenses de défense au début des années 2010. À l’inverse, les fonds disponibles pour la formation, la maintenance et la préparation opérationnelle (esercizio) ainsi que pour les acquisitions de capital ont fortement diminué, violant l’équilibre standard de la planification de la défense de l’OTAN consistant à allouer 50 % du budget au personnel, 25 % aux opérations et à la maintenance, et 25 % aux investissements en équipements. Pour remédier à cette distorsion structurelle, le ministre de la Défense Giampaolo Di Paola a défendu la loi n° 244 du 31 décembre 2012, qui imposait une réduction progressive du personnel militaire d’active de 190 000 à 150 000 soldats et des employés civils de la défense de 30 000 à 20 000 d’ici 2024 — un calendrier ultérieurement prolongé par le Parlement à la suite de la détérioration de l’environnement de sécurité européen après 2022.

Le financement des missions à l’étranger et des acquisitions européennes collaboratives via le MISE/MIMIT#

Le budget ordinaire du ministère de la Défense manquant de marge de manœuvre budgétaire pour absorber des déploiements expéditionnaires à grande échelle ou le développement d’armes de plusieurs milliards d’euros, les finances publiques italiennes se sont appuyées sur deux canaux de financement externes qui ont maintenu l’Italie parmi les principaux participants militaires et producteurs de défense d’Europe.

Premièrement, l’Italie a financé sa participation à plus de trente missions militaires internationales simultanées — dont la KFOR de l’OTAN au Kosovo, les missions FIAS et Resolute Support en Afghanistan (2001-2021), l’opération Antica Babilonia en Irak (2003-2006), la mission de maintien de la paix de la FINUL dans le sud du Liban après 2006, ainsi que des opérations navales de lutte contre la piraterie et de sécurité maritime en Méditerranée — par le biais de décrets-lois d’urgence ad hoc adoptés semestriellement ou annuellement par le Parlement, et consolidés après la loi n° 145 du 21 juillet 2016 dans un Fonds pour les missions internationales dédié relevant de la présidence du Conseil (Fondo per il finanziamento delle missioni internazionali). En finançant les déploiements à l’étranger directement à partir des ressources générales du Trésor, à hauteur de 1 à 1,5 milliard d’euros par an en moyenne, Rome a protégé les déploiements opérationnels des coupes budgétaires de routine de la défense tout en soumettant chaque renouvellement de mission à des votes parlementaires explicites.

Deuxièmement, l’Italie a soutenu l’ingénierie aérospatiale, électronique et navale nationale par le biais de crédits pluriannuels de recherche, de développement et d’acquisition industriels gérés par le ministère de l’Industrie — successivement appelé ministère des Activités productives, ministère du Développement économique (MISE) et, à partir de 2022, ministère des Entreprises et du Fabriqué en Italie (MIMIT). Initié à grande échelle par l’article 1, paragraphe 2 de la loi n° 266 du 7 août 1997 (Interventi urgenti per l’economia), ce mécanisme a autorisé le Trésor et le ministère de l’Industrie à accorder des limites d’engagement pluriannuelles (limiti di impegno pluriennali) et des facilités de prêts bancaires garantis par l’État pour financer la participation italienne à des programmes de défense européens de haute technologie offrant des retombées industrielles et des emplois importants sur le plan national.

Par le biais des lois aérospatiales et navales du MISE/MIMIT — aux côtés des fonds d’investissement pluriannuels de la défense introduits à la fin des années 2010 et documentés dans le Documento Programmatico Pluriennale (DPP) annuel du ministère de la Défense —, l’État italien a financé une part substantielle de ses programmes collaboratifs multinationaux phares :

• Eurofighter Typhoon (EFA) : Développé par le consortium Eurofighter regroupant quatre nations (Italie, Royaume-Uni, Allemagne et Espagne), où les divisions aéronautique et électronique de Leonardo représentaient environ 21 % de la part de travail industriel du programme et plus de 36 % de la production de l’avionique.
• Frégates FREMM et renouvellement naval : Développées conjointement avec la France sous l’égide de l’agence d’acquisition OCCAR et construites par Fincantieri et Leonardo via Orizzonte Sistemi Navali, complétées par la loi navale de 2014 (Legge Navale, d’un montant total de 5,4 milliards d’euros) pour remplacer les navires vieillissants de la marine italienne par des patrouilleurs hauturiers polyvalents à double usage (PPA), le porte-hélicoptères d’assaut amphibie Trieste et le navire de soutien logistique Vulcano.
• Programmes à voilure tournante, de missiles et aériens de sixième génération : Comprenant l’hélicoptère NH90, le missilier paneuropéen MBDA (dans lequel Leonardo détient une participation de 25 % aux côtés d’Airbus et de BAE Systems), et le Global Combat Air Programme (GCAP), lancé en décembre 2022 par l’Italie, le Royaume-Uni et le Japon pour développer un avion de combat furtif de sixième génération d’ici 2035.

L’héritage du modèle de défense de l’Italie après la guerre froide#

Au milieu des années 2020, les réformes de la défense de l’Italie après la guerre froide avaient remodelé à la fois ses forces armées et sa base industrielle de haute technologie. La liquidation de l’EFIM en 1992 et la concentration ultérieure des actifs au sein de Finmeccanica/Leonardo et de Fincantieri ont empêché la fragmentation ou la prise de contrôle par des étrangers de l’ingénierie de défense italienne lors de la vague de privatisations des années 1990, établissant deux exportateurs mondialement compétitifs. Dans le même temps, l’abolition de la conscription en vertu des lois 331/2000 et 226/2004 a permis à l’Italie de maintenir un leadership militaire multinational continu dans les Balkans, au Moyen-Orient et dans la Corne de l’Afrique, tandis que le modèle de cofinancement du MISE/MIMIT a préservé les capacités technologiques souveraines à travers des décennies de sévère austérité budgétaire.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. European Commission, « Commission Approves Transfer of Former EFIM Aerospace and Defence Assets to Finmeccanica (IP/96/1156), » European Commission Press Corner, 1996-12-11. Institution financière internationale
2. Camera dei Deputati, « L’intervento pubblico nell’industria e il riordino delle partecipazioni statali (Dossier ID0007s2), » Servizio Studi della Camera dei Deputati, 2006. Référence historique et financière
3. Parlamento Italiano, « Legge 7 agosto 1997, n. 266: Interventi urgenti per l’economia, » Parlamento Italiano, 1997-08-07. Référence historique et financière
4. Parlamento Italiano, « Legge 14 novembre 2000, n. 331: Norme per l’istituzione del servizio militare professionale, » Parlamento Italiano, 2000-11-14. Référence historique et financière
5. Senato della Repubblica, « Legge 23 agosto 2004, n. 226: Sospensione anticipata del servizio obbligatorio di leva e disciplina dei volontari di truppa in ferma prefissata, » Senato della Repubblica, 2004-08-23. Référence historique et financière
6. Ministero della Difesa, « Documento Programmatico Pluriennale della Difesa per il triennio 2014–2016, » Ministero della Difesa, 2014. Référence historique et financière
7. Società Italiana di Politica dei Trasporti (SIPOTRA), « Sviluppo tecnologico ed interventi nel settore aeronautico, » SIPOTRA, 2019. Référence historique et financière
8. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
9. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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