Restructuration de la défense française après la guerre froide, financement des OPEX et LPM 2024-2030

Entre la chute du mur de Berlin et le retour d’un conflit de haute intensité en Europe en 2022, l’économie de défense française a connu une profonde transformation budgétaire et industrielle. Cherchant à encaisser des « dividendes de la paix » de l’après-guerre froide tout en respectant les critères de convergence budgétaire de Maastricht pour l’euro, les gouvernements successifs ont réduit les dépenses militaires françaises d’environ 3,0 % du produit intérieur brut (PIB) en 1990 à un creux historique d’environ 1,5 % du PIB en 2014. Pour préserver la dissuasion nucléaire et la puissance expéditionnaire sur un budget en contraction, le président Jacques Chirac a mis fin à la conscription militaire obligatoire en 1996 et transformé les arsenaux d’État en champions industriels, parmi lesquels GIAT/Nexter, DCN/Naval Group et Thomson-CSF/Thales. Pourtant, alors que les budgets d’équipement se contractaient, les forces armées françaises ont été déployées de manière quasi continue dans des interventions militaires à l’étranger — les Opérations Extérieures (OPEX) — de la guerre du Golfe de 1991 et des Balkans à l’Afghanistan et au Sahel. Pendant trois décennies, la sous-budgétisation systématique des surcoûts OPEX dans les lois de finances initiales a déclenché des renflouements interministériels de fin d’année et des reports d’équipements critiqués par la Cour des comptes, pour aboutir à la loi de programmation militaire 2024-2030 de 413,3 milliards d’euros (Loi de programmation militaire, ou LPM) promulguée en août 2023. ^[1]

Les dividendes de la paix de l’après-guerre froide et la fin de la conscription en 1996#

À la fin de la guerre froide en 1989-1990, la France entretenait un appareil militaire de masse fondé sur la conscription, conçu pour dissuader une offensive du pacte de Varsovie à travers l’Europe centrale tout en maintenant une triade nucléaire indépendante et des garnisons permanentes en Afrique. En 1990, le budget de la défense (hors pensions) absorbait environ 185 milliards de francs français, soit près de 3,0 % de la production nationale, soutenant une force active de plus de 500 000 personnels militaires et civils. ^[2]

L’opération Daguet — la contribution française de 18 000 soldats à la coalition de la guerre du Golfe de 1990-1991 — a révélé de graves limites structurelles de ce modèle hérité. Comme les règles statutaires interdisaient aux appelés de servir sur des théâtres de combat étrangers sans se porter volontaires, l’armée de terre française a eu du mal à constituer une seule division blindée en prélevant des régiments professionnels dans tout le pays. Combinées à l’austérité budgétaire nécessaire pour ramener le déficit public français sous le seuil de 3 % du PIB fixé par le traité de Maastricht, les leçons de la guerre du Golfe ont provoqué un virage stratégique décisif. ^[3]

Le 22 février 1996, le président Jacques Chirac a annoncé la suspension du service militaire national obligatoire — formellement codifiée par la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 — et la transition vers une force professionnelle entièrement composée de volontaires dans le cadre de la loi de programmation militaire 1997-2002. Les effectifs actifs devaient diminuer de plus d’un tiers, des dizaines de régiments et de bases aériennes de province ont été fermés, et les dépenses de défense ont été régulièrement comprimées en part du revenu national. Tout au long des années 1990 et 2000, les lois de programmation militaire (LPM) pluriannuelles ont servi de soupapes d’ajustement budgétaire : chaque fois que la croissance macroéconomique ralentissait, le ministère de l’Économie et des Finances gelait ou annulait des crédits d’équipement de la défense (titre V / programme 146) pour amortir les dépenses sociales civiles. ^[4]

Des arsenaux d’État aux champions industriels : GIAT/Nexter, Naval Group et Thales#

La réduction des volumes de commandes nationales a imposé une refonte financière et juridique radicale de la base industrielle et technologique de défense française (Base industrielle et technologique de défense, ou BITD). Pendant des siècles, les armements terrestres et les navires de guerre avaient été fabriqués directement au sein d’arsenaux d’État administrés par la Délégation générale pour l’armement (DGA), sous des statuts rigides de comptabilité publique et de fonction publique qui excluaient l’emprunt commercial, les partenariats en capital ou une restructuration rapide.

Le premier cas d’école fut celui des armements terrestres. En juillet 1990, le réseau d’arsenaux d’État Groupement industriel des armements terrestres a été transformé en société sous le nom de GIAT Industries, une société anonyme à capitaux publics chargée de produire le char de combat Leclerc. Grevé par une surcapacité, des coûts de main-d’œuvre fixes et une couverture de change défavorable à l’exportation sur un important contrat de 1993 avec les Émirats arabes unis, GIAT a accumulé plus de 25 milliards de francs (3,8 milliards d’euros) de pertes cumulées au cours des années 1990, nécessitant des recapitalisations répétées de l’État avant d’être restructuré en 2006 en Nexter Systems (qui a fusionné par la suite avec l’allemand Krauss-Maffei Wegmann en 2015 pour former KNDS). ^[5]

Une corporatisation parallèle a remodelé l’électronique navale et de défense. En 1998-2000, le groupe d’électronique sous contrôle de l’État Thomson-CSF a consolidé ses actifs dans les domaines des satellites, de l’avionique et des radars et a été rebaptisé Thales, associant une surveillance de l’État par action spécifique à un actionnariat industriel privé de Dassault Aviation. En 2003, les chantiers navals historiques de la Direction des constructions navales (DCN) ont été convertis en société commerciale de droit privé (DCNS, renommée Naval Group en 2017), ce qui lui a permis de former des coentreprises et de concourir sur les marchés mondiaux d’exportation de sous-marins et de frégates pour compenser la baisse des commandes de la flotte nationale. ^[6]

La mécanique financière des interventions extérieures (OPEX)#

Alors même que les budgets de défense nationaux déclinaient vers 1,5 % du PIB en 2014, le rythme opérationnel de la France à l’étranger s’est accéléré. Entre 1991 et 2022, les forces françaises ont mené des interventions majeures dans l’ex-Yougoslavie (FORPRONU, IFOR/SFOR et KFOR), en Côte d’Ivoire (opération Licorne, 2002-2015), en Afghanistan (FIAS/opération Pamir, 2001-2014), en Libye (opération Harmattan, 2011), au Mali et dans l’ensemble du Sahel (opération Serval en 2013 et opération Barkhane de 2014 à 2022), en République centrafricaine (opération Sangaris, 2013-2016), ainsi qu’en Irak et en Syrie (opération Chammal à partir de 2014). ^[7]

Dans les finances publiques françaises, les opérations extérieures sont financées à travers la notion de « coût incrémental » (surcoût OPEX) : la dépense supplémentaire engendrée par le déploiement de troupes et d’équipements sur un théâtre étranger au-delà de leur coût de garnison de base en temps de paix en métropole. Ces surcoûts englobent les primes de risque au combat et les indemnités de service à l’étranger (Indemnité de sujétions pour service à l’étranger), le transport aérien et maritime stratégique, les infrastructures de théâtre, le carburant, les munitions consommées et l’acquisition d’urgence de véhicules blindés et d’équipements de lutte contre les engins explosifs improvisés.

Pendant des décennies, le projet de loi de finances annuel initial (Loi de finances initiale, ou LFI) a systématiquement sous-provisionné ces coûts. Au début des années 2000, les budgets initiaux n’allouaient souvent aucune somme ou des sommes symboliques aux OPEX, et même sous la LPM 2014-2019, la provision budgétaire annuelle était fixée à 450 millions d’euros — à une époque où la dépense annuelle réelle des OPEX atteignait couramment 1,1 à 1,3 milliard d’euros en raison des opérations Barkhane et Chammal. ^[8]

Les audits de la Cour des comptes et les renflouements par la solidarité interministérielle#

Cet écart structurel de 600 à 800 millions d’euros par an devait être comblé chaque automne par des décrets d’avance (décrets d’avance) et des lois de finances rectificatives de fin d’année (lois de finances rectificatives). Selon un mécanisme codifié à l’article 4 des LPM 2009-2014 et 2014-2019, tout dépassement des OPEX au-delà de la provision budgétaire initiale était théoriquement couvert par la « solidarité interministérielle » — obligeant les ministères civils à céder leurs crédits non consommés — tandis que le ministère des Armées devait tout de même absorber sa part proportionnelle (environ 15 % à 25 % du dépassement) en annulant ou en retardant la maintenance d’équipements et les livraisons d’armement prévues.

Dans un audit thématique marquant publié en novembre 2016 et dans les rapports annuels d’exécution budgétaire qui ont suivi, la Cour des comptes a sévèrement critiqué cette architecture budgétaire. La Cour a démontré que fixer systématiquement la provision OPEX initiale à des centaines de millions d’euros en dessous des engagements prévisibles et continus au Sahel et au Levant violait le principe constitutionnel de sincérité budgétaire (sincérité budgétaire) établi par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001. En outre, la Cour des comptes a relevé que la comptabilité officielle des OPEX excluait les coûts cachés d’équipement à long terme de la guerre du désert : le sable du désert, la chaleur extrême et un nombre intense d’heures de vol épuisaient prématurément hélicoptères, transports tactiques et véhicules blindés, créant un arriéré massif de régénération au sein du budget de maintenance des forces armées.

Le choc stratégique de 2022 et la LPM de 413,3 milliards d’euros (2024-2030)#

Le redressement progressif des finances militaires françaises a commencé sous la LPM 2019-2025, qui a relevé la provision annuelle initiale pour les OPEX et les missions intérieures (MISSINT) de 450 millions d’euros en 2017 à 1,1 milliard d’euros en 2020, mettant un terme à la cannibalisation prédatrice des programmes d’équipement. Cependant, l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie le 24 février 2022 a radicalement renversé le paradigme expéditionnaire de l’après-guerre froide.

Confronté au retour d’une guerre industrielle de haute intensité en Europe, à une inflation persistante de l’énergie et des matières premières et à l’épuisement des stocks de munitions transférés à l’Ukraine, le président Emmanuel Macron a annoncé une refonte stratégique d’ensemble. Promulguée le 1er août 2023 (loi n° 2023-703), la Loi de programmation militaire 2024-2030 a programmé 413,3 milliards d’euros de dépenses de défense sur sept ans (400 milliards d’euros de crédits budgétaires de base plus 13,3 milliards d’euros de recettes extrabudgétaires et de cessions d’actifs) — une hausse nominale de 40 % par rapport au programme 2019-2025 précédent (295 milliards d’euros).

Selon la trajectoire 2024-2030, les crédits annuels de défense augmentent de 3,0 à 4,3 milliards d’euros par an afin de porter l’effort de défense de la France au-dessus de la référence de l’OTAN de 2,0 % du PIB entre 2025 et 2027, pour atteindre 69 milliards d’euros par an d’ici 2030. Parallèlement à la modernisation de la dissuasion nucléaire, au réapprovisionnement des stocks d’artillerie et de missiles dans le cadre d’une doctrine d’acquisition d’« économie de guerre » (économie de guerre) et au sanctuarisation d’une provision annuelle de 800 millions d’euros pour les OPEX/MISSINT adossée à un strict partage interministériel du fardeau, la LPM 2024-2030 a formellement clos les trois décennies de dividendes de la paix de l’après-guerre froide en France.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Jean-François Bureau, « La réforme militaire en France : une mutation identitaire, » Politique étrangère, 1997. Recherche académique évaluée
2. Nils Andersson, « La politique militaire de la France entre défense et interventionnisme, » Recherches Internationales, 2014. Recherche académique évaluée
3. Dominique Moïsi, « De Mitterrand à Chirac, » Politique étrangère, 1995. Recherche académique évaluée
4. Fabien Cardoni, « La programmation au service du gaullisme militaire, » Éditions de la Sorbonne, 2022. Recherche académique évaluée
5. Oksana Mitrofanova, « La coopération militaire entre la France et l’Ukraine, » Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2024. Recherche académique évaluée
6. Erwan Lelièvre, « Loi de programmation militaire : vers une nouvelle réalité de la guerre pour la défense française ?, » The Conversation, 2023. Recherche académique évaluée
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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